中国博彩业的三道“硬伤”_5中国企业的三个硬伤
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中国博彩业的三道“硬伤”
中国网 china.com.cn时间： 2008-01-10发表评论>>
2007年，中国博彩业走过了20年。然而，对于中国1亿左右的彩民而言，这个特殊的年份却是个“大喜大悲”的日子。
2007年11月27日，继5000万元、6500万元大奖之后，西北地区甘肃省嘉峪关市一位彩民以20倍投注的方式，中得1.13亿元人民币巨奖，创下中国彩票史上的最高纪录。据估算，扣除税金后，这笔奖金仅每年的利息就够首都北京的普通白领赚30年以上。
1987年，中国彩票销售额不足2000万元。2006年，这个数字已达到813亿元，是初始年的4600多倍。专家估计，2007年中国彩票的总销量很可能会创历史新高，达到1000亿元。
“中国彩票人均年消费额不到100元人民币，而新加坡是300美元，欧美国家的数字也远高于中国。” 北京大学彩票研究所执行所长王薛红认为，随着国家经济的快速增长，人们消费能力的增强，中国彩票市场还有很大的发展空间。
然而，在广大彩民对中国彩票市场的“钱景”感到莫名兴奋和憧憬的同时，另一番景象也让他们顿生失落和困顿。这就是2007年爆发的彩票案在涉及的金额、头衔及手段等方面，较往年不断升级。其中最引人关注的，是掌管体育彩票最高级别的官员张伟华涉嫌“贪污受贿”等多项罪名，目前正等待法院的审判。
“销量吸引了人们的眼球，也掩盖了中国彩票行业混乱的另一面。” 王薛红认为，中国博彩业要实现持续、健康、快速地发展，还有很多问题需要解决，其中法规制度的建设最为急迫。
一次巨奖引发的争议
2007年11月27日，甘肃省福利彩票管理中心（下简称“甘肃省福彩中心”）公布出现亿元中奖者之后，全国几十家媒体在第一时间纷纷赶到发布消息的单位驻守蹲点，对前来领奖的“幸运儿”进行采访。
然而，事情的结果却完全出乎意料。通过转移记者视线，甘肃省福彩中心让中奖者在快速领取奖金后“遛之大吉”，而记者们最后得到的，是早就拟好的新闻通稿。从目前公开的信息来看，中奖者依然是一个面目模糊、真假难辩的“神秘人物”。
面对外界的责问，没有透露姓名的有关负责人给出的答复是，中奖彩民有隐私权。“我们没有这个权利公开！”这位负责人有些无奈地说，“我们当然愿意(中奖者)公开身份，还劝说过。但是，如果中奖者不愿公开，我们公开了，出了危险，谁负责？”
但是，这种解释显然不能让人完全信服。一个有力的事实是，在很多国家，例如美国的《记录公开法》就明确规定，中奖者必须公布姓名和居住城市等个人资料。事实上，国外一些大奖得主甚至召开新闻发布会、上电视作节目。于是，一些人不由得质疑，为什么中国不能这样做？
包括王薛红在内的很多长期从事彩票研究的人士认为，“隐私权”虽然受法律保护，但如果大奖得主长期不透明，不利于彩票业的健康发展，容易让人产生怀疑，进而影响彩票业的公信力。
另外一种更为有力的解释是，尽管中彩者所获的彩金收入正当合法，但它是直接
来自于广大购彩者的“贡献”。根据游戏规则，购彩者每买一注彩票，就将一元钱赠与了中彩者。中彩者的安全固然应受保护，但其“隐私权”并不能构成剥夺公众知情权的理由。
事实上，现在中国彩票业频频出现的“监者自盗”等腐败案件，主要原因正是由于信息不公开，从而为相关管理部门提供了摆脱公众监督的机会。这表面上看是偏重于保护个人隐私，可最终受损害的很可能是广大彩民的整体利益。因此，在很多人看来，中国应该借鉴美国《记录公开法》的做法，必须公开中奖者的个人基本信息。只有公开了，社会公众不仅仅是能够判断中奖者的真实身份，更重要的是能够判断公职人员是否存在滥用职权、奖金流向情况的真实性，以及是否存在“假中奖，真贪污”等腐败现象。
公正、透明，是博彩业所应达到的基本规范。王薛红认为，最近爆发的“要不要公开中奖者身份”的争议只是问题的表面，其实更深层次的问题是，中国必须提高彩票行业的透明度，这已经显得迫在眉睫。换言之，这不仅仅关系到广大彩民的切实利益，更关系到彩票行业的生存发展。
体制弊端导致的恶果
中国彩票行业采用的是行政主导的发展模式，目前包括福利彩票和体育彩票两类，分别隶属于中国民政部和体育总局。由于中国政府对彩票业发展没有一个准确的定位（如彩票业是不是一种“产业”），这个利润丰厚的行业长期以来得以游离在有效监管之外。因此，在很多人看来，中国彩票行业犹如一个封闭运行的利益集团。这也是导致近年来中国彩票行业丑闻不断的一个主要原因。
2007年出现的“张伟华案”就是最好的例子。
1998年，体育彩票在中国发行势头非常迅猛。为加强对日益增多的资金的管理，年轻果干的张伟华被主管部门调到国家体育彩票管理中心（下简称国家体彩中心）担任副主任，专门监督体育彩票的财务。在得到上级的赏识和信任后，张伟华很快大权在握，表现在工作上，就是逐渐变得独断专行。
1999年，张伟华利用职权，将彩票用纸的垄断经营权给了一个自称是他同学的商人。后来经国家审计署查明，张伟华通过与私企联手造假，指定无资质私营企业转手代理采购，高价购进电脑彩票热敏纸，2003年2月至2005年1月造成国家彩票专项资金流失约2341万元。
然而，事情并不仅至于此。为了达到更大的“自利自肥”目的，2003年，在张伟华的操作下，国家体育彩票中心成立了两家公司，分别负责彩票印刷和彩票科技研发。后来的事实表明，这家由官方投资上亿元建造的现代化彩票印刷厂，从瑞士引入了最先进的彩票印刷设备。可是，在后来的三年中，这家印刷厂在没有开工的情况下，却年年赢得巨额利润。经知情人士揭露才得知，这家有着官方背景的印刷厂是通过来料加工的形式把彩票印刷业务承包给外厂，然后再以高价卖给国家体育彩票管理中心。
根据中国财政部的规定，中国彩票金额做如下分配：50％作为奖金返还给彩民，35％作为公益金上交财政部，15％为发行费用，其中国家体彩中心提取3％（后来降到2％）用于彩票的印制等费用。
中国彩票发行遵照“降低发行费用，增加彩票公益金”的精神，其发行经费缴入财政专户，按照“收支两条线”原则进行管理。如果国家体彩中心没有花完自己提取的发行费，剩余部分要上交财政专户。在这种情况下，国家体彩中心为了避免上交多余的发行费用，采取的一个手段就是虚增发行费用。
根据相关规定，中国体育彩票必须实行“管发分离”体制，即管理工作由体彩中心负责，发行销售委托给公司操作。但是，如何委托，委托给谁，是否必须引进公开招投标机制，并没有具体的制度规定，这成为彩票管理体制的一个硬伤。正是由于这个制度空白，张伟华才能够顺利组建两家坐收渔利的垄断公司。
据国家审计报告披露，2003年至2004年，国家体育总局决定，由国家体彩中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费9.69亿元，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。
“政府和市场在彩票业中的角色应划分明确。中国目前的状况是政府一边监管彩票市场，一边卖彩票，政企没有分开。” 北京大学国情研究中心主任沈明明教授说。
多头利益制约立法进程
“对于博彩业这样具有极强负面性的行业，目前法律政策的缺失已给整个行业的健康发展带来了不利影响。” 王薛红博士说。
1987年2月5日，一份中央文件明确指出“除民政部门开展社会福利有奖募捐活动外，其他单位和个人一律不准搞类似有奖募捐活动”。根据这份文件，在此后很长时间内，中国彩票业实际上成了民政部的专利。
1994年，中国国务院批准成立中国体育彩票管理中心，体育总局成为了中国第二个彩票发行机构。至此，中国有了两家彩票发行机构。此后，教育部和国家环保总局等多个国家政府部门试图突破这个限制，可迄今为止仍未能成功。
1995年，中国彩票行业的管理和游戏规则逐步固定下来，其监管权力（主要是财政监管）先由人民银行负责，后于1999年交给国家财政部。
在沈明明所长看来，今天的中国彩票业好比一个“瓶子”，它的进口和出口都不甚畅通。他所指的“进口”是指进入这一行业的渠道，而“出口”则指彩票所筹集资金的去向未能透明及时地告知公众，这两头堵塞，进出不自然的状况，引发了中国彩票业的许多问题。而这一切问题都只能依赖立法加以解决。
中国目前彩票行业的最高位阶的法规是财政部于2002年3月制定的《彩票发行和销售管理暂行规定》。其实早在2001年，彩票立法就已进入财政部乃至国务院立法计划。6年来，由财政部牵头，联合民政和体育部门，一直在协商、修改彩票法草案。
沈明明所长多次参与了彩票立法的讨论。他分析认为，彩票立法难，一方面是由于理论研究不够，另一个更为重要的原因是立法涉及很多部门利益，在利益分配未摆平之前，出台法律自然面临很大的阻力。
所幸的是，2007年12月初，据国务院法制办政法司副司长丁锋透露，中国首部《彩票管理条例》已提交国务院审议，并有望于2008年出台。虽然这只是一部行政法规，但据介绍，该《条例》将借鉴其他国家和地区彩票监管的经验，对中国彩票的发行、销售、开奖及资金管理等各个环节作出明确规范。目前外界对这部法律充满了期待。
