抗震救灾与灾后恢复重建的基本329_抗震救灾与灾后重建

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抗震救灾与灾后恢复重建的基本

经验与启示

我国是一个多地震国家，地震面积广、震源浅、频度高、强度大，震区范围内的建筑物和工程设施大多抗震能力较低，震害严重，如1976年唐山地震，2008年汶川地震等。对国内外防灾减灾与震后重建的经验和教训加以总结，并在此基础上提出一些具有针对性的对策建议对确保我国经济社会持续稳定健康的发展、形成社会团结合作的局面,应当说有着十分重要的意义。

一、抗震救灾的几点经验

（一）、坚持以人为本

近年来,以人为本的理念在中国社会已经深入人心,已经为中国社会各个阶层广泛接受和认同。汶川地震抗震救灾中，以人为本的基本理念成为这次抗震救灾具体政策和具体行为的基本依据，国家领导人和民众对人的生命高于一切、尊重和保护每个人的生命、保护每个人的尊严的认识也形成了高度的一致，受到了国内外的高度好评。

（二）、救援活动要迅速和高效

救援活动的速度和效率,事关能在多大程度上减少灾区人员和财产的损失。汶川大地震抗震救灾活动,就其反应、部署的速度和效率而言,极为迅速和有效。震后第一时间,胡锦涛总书记就抗震救灾工作做出重要指示。国务院迅速成立以温家宝为总指挥的抗震救灾指挥部。当晚,中央政治局常委会召开会议,全面部署抗震救灾工作。当晚 22点15 分,根据对灾情的进一步了解, 国务院决定紧急启动Ⅰ级救灾应急响应。灾后72小时内,温家宝总理辗转9次前往灾区7个地方查看灾情,调度指挥,走在抗震救灾最前线。数天之内,共计十多万军人、武警、警察通过各种运输方式甚至包括徒步前进方式赶到灾区。地震、民政、卫生、工业、交通运输、电网、国土资源、气象、安全生产监督等部门协同部署,对灾区进行全面援助。在如此短的时间内,做出如此大规模的部署并进入极为有效的工作状态,可以说是创造了抗击自然灾害的世界纪录。

（三）、重视救灾行动的“科学性”

汶川大地震抗震救灾活动,一改以往习惯使用的“人海战术”, 而特别重视救援行动的科学性。主要表现在:其一,抗震救灾任务的科学定位，除反复强调“救人摆在第一位”之外,重点集中在打通运输通道、派出医疗救护队伍、抢运救灾物资三个方面。其二,现代化手段的应用:卫星及遥感飞机为汶川震区“拍照”;生命探测仪、搜救犬被广泛用于寻找生存者的行动;“北斗一号”卫星导航系统以及微型卫星地面站提供通讯保障;直升飞机、军用运输机、民航飞机,远距离大规模投放兵力、运送物资;“野战医疗方舱”第一次以“实战”形式走上第一线,等等。其三,积极预防次生灾害。次生灾害是自然灾害的一个组成部分,其可能的危害往往也是比较严重的。由于次生灾害发生的延迟性,有时容易使人忽视次生灾害问题。而这次抗震救灾活动特别注重对次生灾害的防范,比如对余震、疫情、水源、核设施、化工厂、山体滑坡、泥石流、水库、水电站、堰塞湖等多方面的隐患进行全面排查和防范,将次生灾害的危害降至最低限度。其四,重视善后工作。在对灾区实施紧急救援的同时,政府开始对遇难者亲属提供生活补贴,对灾区的孤、残人员提供生活保障,并且,政府会同多方面的专家进行必要的社会评估、房屋评估,等等,还对灾后社区重建方案初步进行设计。其五,重视心理干预。灾区特别是重灾区的民众及救援者队伍是一个特殊的人群,由于目睹了灾难的惨烈状况,其心理往往遭到重创。心理创伤如果得不到及时的治疗, 有可能引发一系列不利的社会行为。这次的抗震救灾活动就十分重视心理干预问题,大量的心理医生和心理工作者进入灾区,进行了大量有效的心理治疗活动。

（四）、提升公众参与意识

对于重大灾难的救援来说,公众能否进行有效的参与,事关救援活动能否最终获得成功。这些年来,在建设和谐社会的背景之下,在社会公平正义理念日益深入人心的背景之下,中国公众的公益意识大幅度提升。在这次抗击汶川特大地震的活动中,作为公共意识空前提升的一次具体表现,我们看到的是全国人民对于灾区人民所进行的一种无私帮助,是一幅足以令全世界为之动容的感人画面。从捐助的类型看,主要是捐款捐物和献血两种类型。公众的捐款总额创共和国历史之最,而且捐款数额每天都在不断地刷新。从代际角度看,不仅中年人、老年人表现出高度的公益情结,就是“80后”的年青一代也有出色的表现。从具体的公众参与方式看,有两种新出现的情形值得重视:一是网民群体的作用开始显现。就总体而言,网民群体起了很重要的积极作用。他们不但对鼓舞抗震救灾的士气有着十分重要的作用,而且积极建言献策。二是志愿者队伍的作用开始显示出来。大量志愿者奔赴抗灾第一线,直接参与救援活动,起着不可替代的作用。

(五)、确保信息透明

大的自然灾害之后,往往容易出现信息匮乏现象。一旦公众尤其灾区公众对最为关心的自然灾害实际情况以及灾情进一步演化趋势的信息缺乏正常可信的了解渠道,人们就很容易根据自己的猜测和想象,对相关的事情做出自己的解释,从而引发种种流言和谣言,甚至会进一步引发程度不同的社会恐慌以及社会骚乱现象。对于汶川大地震抗震救灾活动,基于义务、责任和自信心,国家采取了空前的信息透明的做法。信息的高度透明,对于抗震救灾活动起了十分重要的积极作用:不仅提高了抗震救灾活动的效率,阻止了可能的谣传,增强了公众对于抗震救灾活动的信心和参与意识,普及了各种救灾知识,而且提升了政府的公信力。

(六)、提高对外开放程度

国家之间在抗击自然灾害方面的合作,有助于减少本国人员生命的损失,有助于国家之间救援资源的共享,有助于本国救援技术和救援能力的提高,有助于国家之间相互信任和相互理解的增进。能否接受别的国家的救灾援助,实际上也表明了这个国家开放程度如何。这种开放态度在汶川大地震抗震救灾活动中得到了具体体现。中国不但接受了别的国家抗灾物资及资金的援助, 而且接受了日本、俄罗斯、韩国、新加坡等国家向中国派来的专业救援队,接受了德国、意大利、俄罗斯、日本、法国、古巴等国家向中国派遣的医疗队。这些国家的救援队对于抗震救灾起了重要的作用。

(七)、提高社会与社区自救互救能力是重要的震害预防对策 日本全国经过多次地震的教训，对地震时的自救互救有了深刻的认识，并采取了一系列措施。日本各级政府通过法规、规划和政策，明确规定了市民防灾组织、市民家庭以及相关事业单位的具体责任，加强地区、社区和单位的防灾对策和危机管理功能。美国多年来始终重视对公众及在校学生进行地震知识教育，提高地震灾害中自我保护的能力。

（八）、高度重视生命线系统灾后恢复重建

要重视抓紧电力和交通系统的恢复重建。这对其他生命线系统的恢复重建乃至整个重建都是十分重要的。研究表明，各类生命线之间影响度序一般为电力系统、交通系统、通信系统、给水系统、排水系统和燃气系统。对生命线设施破坏情况进行认真的评估，并根据抗震设防烈度确定需要修复加固的工程结构和设施。对重要生命线系统需进行网络层次的抗震性能评价，确保生命线系统在网络层次的抗震能力。

（九）、建立完善的抗震救灾体制机制是降低灾害损失的重要一环

从抗震救灾机制上来看，美国设有直接向总统负责的联邦紧急事务管理局，负责联邦政府对地震等巨灾的预防、监测、响应、救援和恢复重建工作，涵盖了灾害发生的各个阶段，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个集军、警、消防、医疗、民间救济救难组织等单位为一体的指挥、调度体系，遇有地震等灾害即可迅速动员一切资源，最大限度地减轻地震等巨灾损失。美国的主要抗震思路是“防”，并不断完善以工程抗震—防震减灾科学研究—地震监测—提高社会防震减灾意识四位一体的防震减灾体系。首先，是加强抗震设防。其次，1992～1995年美国政府提出了公共基础设施创新计划，公共基础设施防震减灾研究是其中最为重要的内容。第三是对在校学生加强抗震减灾意识教育。第四是建立国家地震监测系统。

二、抗震救灾的几点启示

（一）、从政治发展看，坚强的领导核心是战胜各种困难的关键。玉树地震一发生，玉树当地的党组织、党员干部和驻军部队立即组织群众进行自救和搜救工作，及时汇报灾情。在随后的日子里，各地援救的党员干部始终坚守在扰震救灾第一线，他们不辞辛劳、始终以高度的党性觉悟、使命感和责任感救人民群众手危难之中，想尽一切办法解决群众的实际困难。在如此巨大灾害面前，党旗依然高高飘扬，党的领导依然坚强有力，玉树灾区社会秩序依然井然有序，抗震救灾工作高效有序的开展。中国共产觉的坚强领导，是我们战胜一切困难关键和根本保障。

（二）、从制度选择看，我国现行社会制度具有强大的生命大。在巨大灾难面前，我们不需要理由，灾情就是命令；不需要过多讨论，群众利益无小事；不需要任何犹豫，解民于危难就是压倒一切的任务。“有一线希望，就要尽百倍努力”。全国总动员，所有到组织和个人都自觉投入抗震救灾中去，毫无怨言、不辞辛苦。举国上下只有一个目标，那就是尽最大努力让灾情缓解。这种统一领导、举国体制、中国力量和充满挚爱的奉献精神，就是社会主义中国的显著特色和人文精神的集中体现。这一切，充分地说明了我国现行政治制度和社会动员体制具有强大的生命力，折射出广大人民群众对党和国家的热爱，体现出社会主义制度内在的优越性！

（三）、从经济发展看，我国长期改革发展为战胜灾难提供了强大保障。在中国共产党领导下，我们这个发展中大国经过新中国60多年的艰苦奋斗、尤其是改革开放30多年的高速发展，人民生活实现了由贫穷到温饱、由温饱到小康的不断跨越,同时国家积累了强大的经济实力和综合国力，如政府拨款和社会各界捐献捐物数额之巨前所未有，及时缓解灾区群众的痛苦，为战胜各种灾难和严峻挑战奠定了坚实的经济基础，提供了强有力的物质保障。

（四）、从社会关系看，民族团结和国家认同是抗震救灾取得胜利的重要条件。中国是一个经过长期发展、融台而形成的多民族国家。几千年来，各民族血脉相连、紧密往来、相互依存、共同发展，铸就了多元一体的五千年文明和中华民族大家庭。在玉树抗震救灾过程中，来自全国各地的各民族兄弟姐妹，自发组织起来，去拯救震区的灾民。他们虽然语言有别，但心灵相通；虽然风俗各异，但都有一颗颗爱心。玉树的灾难．就是整个中华民族的灾难，只要各民族同胞紧密团结起来，我们就能凝结成强大力量，战胜一切自然灾害；就一定能使我们共同居住的家园建设的又好又快，前景更加美好。危难之时，各民族同胞无不感受到作为中国人的自信、自豪和尊严！

（五）、从文化视野和公共治理看，人们的慈善爱心强化了社会的向心力和凝聚力，公民意识的觉醒又推动了公民社会建设。唯物辩证法认为，物质力量和精神力量是互为条件、相互作用、相互转化的。地震发生后，全国各界踊跃捐款捐物，数额不断攀升，刷新历史纪录。这说明，慈善爱心本来是一种精神力量，也能转化为巨夫的物质力量和经济因素，不仅推动着抗震救灾工作，而且体现和强化着社会的向心力和凝聚力；另一方面，众多民间人士和社会组织自觉地投入抗震救灾事业，也表明我国经过长期的改革开放、民主建设和社会发展，公民的主体意识、责任意识和互助意识正在增强，社会力量不断壮大，选又推动和加快了现代中国的公民社会的建设，与党和政府等形成了互补互利的良性互动关系。

三、灾后恢复重建的经验和启示

（一）、要从区域的角度 ,对震区城镇进行布局结构的调整 在规划中特别要重视有关地震资料的收集,做好用地评定工作,正确选择城镇建设用地。汶川地震区正处在龙门山断裂带,这里历史上就是一个地震多发地区。汶川大地震好像做了一次“动态心电图”,哪些地方地震烈度大,哪些地方地质情况相对比较稳定,都暴露得很充分,我们要十分珍惜这些用鲜血换来的可贵资料。在震后重建时,必须重新考虑其恢复重建的必要性与可能性。

（二）、因地制宜，调整产业结构

汶川地震的灾后恢复重建与唐山地震灾后恢复重建情况不同,我们要用21世纪的视野来考虑这个问题。现在就全国来说,也处在产业结构大调整的时期,所以我们一定要抓住这个契机,做好这项工作。从区域角度来说,这里有丰富的旅游资源,自成都经都江堰、青城山,到九寨沟、黄龙,本来就是一条很热的旅游线路。这次的地震区正好就在这条旅游线路上,所以说,将来开展旅游是很有条件的。从震区来说,这里是藏族羌族自治州所在地,少数民族文化积淀很深,完全有条件开展民族风情旅游。这次大地震给我们带来了巨大的损失,但是,地震巨大的力量,造就了山河的新面貌,甚或可以说它们也是可观的旅游资源。这笔用生命换来的巨大资源,我们要珍惜它。

（三）、要严格按照地震区建筑结构的抗震烈度标准进行建设

国外一些发达国家也常发生大地震,但是他们的人员伤亡相对就没有那么多,救灾难度也没有那么大。我想主要经验就是集中建设,一方面是放弃一些不宜建设的地方,另一方面,凡是建设的就一定要严格按照地震烈度规范的要求进行建设。今后应该把学校、医院和水电气、交通、通讯等城市基础设施都列入城市生命线工程 ,实行安全第一,提高抗震设计标准,增加抗震设防,加强设计审查,加强施工监督,保证工程质量。只要这样,今后即使再发生地震,也一定可以大大减轻地震的损失和救灾的难度。公共建筑的抗震特别重要,抗震规范里住宅建筑和公共建筑的要求是不同的。第三,基础设臵的质量水平必须提高,这是生命线,如电线、煤气、上下水这些管道,现在还有集中供热 ,这些管道必须保证质量,而且维修起来很难。我们完全有条件修好一点,标准高一点。最后还补充一个绿化问题,不能不要绿化。绿化用地一方面是生态的需要,另一方面在灾害来临时就是救命用地。

（四）、建立相关法律体系是顺利开展抗震救灾与灾后重建的重要保证

各国对建立相关法律体系都十分重视，特别是日本和美国都建立了比较完善的法律体系。日本与地震相关的法律体系包括基本法和一般法两种，涵盖了灾害预防、灾害应急对策及灾后恢复等领域，将抗震防灾和灾后重建过程全部纳入法制轨道。此外，在实施过程中对各项法律不断进行修订和完善。在美国地震最活跃的加利福尼亚州，1972年颁布了《活断层法》，对活断层的不同类别作了规定，同时对危险范围内的住房开发计划做出了限制性规定。

（五）、多元化资金筹措是灾后重建的基础

抗震救灾和灾后重建是一个庞大的系统工程，充足的资金是恢复重建的基础。从各国经验看，赈灾资金的筹措不外三条渠道，即政府财政渠道，金融信贷渠道和社会捐赠渠道。

1、政府财政投入

从国外经验看，无论是应急救灾还是灾后重建，由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征，使政府财政投入成为应对自然灾害最直接有效的资金筹措渠道。美国联邦政府承担救灾及灾后重建的主要财政责任，日本政府按照《特大灾害特别财政援助相关法》、《公共土木设施灾后修复建设费国库负担法》等法律规定，积极承担政府的责任和义务。

2、发挥保险业的作用

美国加利福尼亚州是历史上地震频繁的地区，上世纪80年代，加州政府曾通过立法，要求经营住房财产险的保险业者同时销售地震保险。为了更好地应对地震带来的风险和损失，加州州议会于1996年审核通过成立了一个地震保险商业机构—加州地震局，该机构由17家私人保险公司联合出资设立，委托政府代表公众进行管理，管理委员会的11位成员来自政府部门和入资保险企业代表。日本1966年颁布了《地震保险法》，经多次修订逐步完善。阪神地震后两个月，日本保险公司就完成受害投保人的赔偿金额核算与支付工作，共赔偿6万余件，支付赔偿金额约790亿日元，为地震灾后重建提供了有力支持。

3、金融机构承担应有责任

1995年阪神地震后，金融机构出台了一系列救助政策，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息、延长贷款时限等。据统计，截止到1996年7月，日本各金融机构对总额达2750亿日元贷款实行了各类援助政策，有效减少了灾民的损失和压力。震后，有银行贷款的灾区，继续偿还的比例达38%，扩大了银行恢复重建的贷款空间。

4、吸引社会资金

以日本为例，神户市政府在震后建立了重建基金，大力吸引社会资本投入恢复重建。重建基金分为两类，一类是基本基金，主要由政府投入；一类是投资基金主要由社会投资。此外，争取国内民众支持和国际援助也是值得重视的渠道。

（六）、心理干预是灾后重建不可忽视的一项内容 极端的恐惧或孤独可以引发精神疾病甚至死亡，有效的心理干预在重大地震灾后救助中非常重要。美国的研究人员发现，那些经历了1994年洛杉矶地震的儿童，在灾难后的几个月内经常画一些消极形象的图画，比如蛇、鲨鱼、枪等。即便在经过心理治疗之后，儿童依旧表现出希望继续获得支持的需要。日本阪神地震后，从物质上和精神上双重地摧毁了神户和大阪之间的城区。经过10年的努力，房屋、道路等硬件设施的重建工作基本完成，但人们心灵的复原还远远没有完成。“孤独死”成了劫后余生者的最大问题。日本政府对灾民心理重建的经验表明：心理重建不是一个短期性的问题，要形成一个常态化机制；同时，对重点人群，如妇女和儿童的心理问题尤其要抓紧。

（七）、将灾后重建作为实施可持续发展理念的良好契机 日本在阪神地震后的重建过程中，将创建环境友好的、可持续发展的城市列为重建的基本任务之一，并认真抓了以下几方面的工作：灾后复兴与循环型社会同步建设。兵库县政府制定了阪神淡路大地震复兴计划—“兵库不死鸟计划”，它以保护生态环境、促进资源循环利用、构建人与自然和谐共生的可持续发展社会为主要内容，实施了“创造性复兴”战略。计划用3年时间将灾民住房、基础设施及产业“紧急恢复”到震前水平；用5年时间创造具有特色的产业和就业机会，建设资源共享、共同生活、具有活力的社区，实现人与环境共生的可持续发展；最后3年巩固成果，面向未来，对灾后重建工作进行评价和改进。目前，兵库县已走在日本循环型社会建设的前列，制订了震灾废弃物妥善处理与资源化计划，将“减量化、再使用、资源化”的循环经济理念，体现在灾后大量废弃物紧急处理、建筑物大规模解体和恢复、基础设施全面重建、产业创造性复兴的全过程。灾后近2000万吨地震废弃物得到有效利用，其中瓦砾等不易回收的废弃物资源化率达到51%。2006年日本建筑废弃物循环利用率已高达95%。推动建筑节能。兵库县实施复兴计划的第3年，共建造了16.9万户安全、舒适的住宅。普遍使用抗震防灾的再生建材、轻型建材；采用隔热、防水、防止太阳辐射的屋顶及墙体涂料；使用节能灯，实施楼宇自控节能；实施公共建筑清洁能源示范工程；建设充分利用可再生能源的超低能耗建筑；将传统节能技术与独具风格的民族建筑相融合。