要用创新的精神继续探索节点式监督模式_文化管理创新模式初探
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当前税收执法风险防控中几个需要注意的问题
------到株洲地税挂职学习心得
2013年4月，市局党组指派我到株洲市地税局天元区局挂职学习，为期3个月。挂职期间，明确在不分管具体事务性工作，主要是跟班学习。本人主要通过以下方式进行学习：一是学习了市局和区局近两年下发的各类文件、会议材料、工作总结等，调取了大集中系统中区局的相关业务数据，让自己对株洲地税及天元区局有一个基本了解；二是参加区局各种会议，如党组会、局务会、中心组学习、分线工作会等；三是跟随分局和稽查局下到近10企业实地调研，如湖南工业大学、兆富投资咨询有限公司、华晨房地产公司等；四是主动到各科室、分局走动拜访，交流业务问题，参加相关座谈会；五是由株洲市局人教领导带领到各县区局参加学习；六是坚持撰写《挂职日记》，及时记录每天的学习内容和心得。
通过用心把握每一个学习的机会，向身边的每一个学习，珍惜在这里的每一天，近三个月下来，也有不少收获和体会。如株洲地税先人一步的理念和不断求新的精神，容人的气度和大气的眼界。在税收业务方面，本人着重关注了税收执法风险防控。其某些具体做法值得思索和推崇。现将具体体会汇报如下。
一、株洲地税在税收执法风险防控上的主要作法 株洲地税下辖九个基层分局和两个直属机构，共有税务人员1186名，其中从事税收执法岗位的有765名。2012年共入库地方各项收入88亿元，预计2013年地方各项收入将突破100亿元。这几年在税收执法风险防控做了大量工作，成绩也突出，省局委托第三方民调机构对全省14个市州地税局的作风建设和纳税人满意度开展测评调查，株洲市局以平均分84.25分获得纳税人满意度第一名，其中8项指标位居全省第一，5项指标位居全省第二。荣获株洲市反腐倡廉建设先进单位，连续三年获得株洲市优化经济环境红旗单位。此外，“一案双查双报告”促规范执法工作被评为株洲市反腐倡廉建设创新项目。首次荣获全省地税系统反腐倡廉建设先进单位，去年在株洲召开全省地税系统的廉政风险防控专题现场会。
他们的主要作法是：
起步早、思想统一。“让地税更加清廉、让税干远离风险，”是株洲地税长期以来上上下下形成的共识。从领导到科员，从机关到基层，人人都把风险防控作为头等大事，把它浸进思想里，落到工作上，融入生活里，在株洲地税干部心目中，防控风险即是工作习惯，也是生活方式，还是幸福理由
健全了风险防控体系。
株洲地税风险防控工作的总体思路 是：“廉政风险找出来，廉政学校请进来，预警机制动起来，防控效果提上来”，经过多年的摸索和实践，逐步形成了一套以“风险识别、风险教育、风险预警、风险控制”为流程的四位一体的防控体系
一、实施风险识别，找准风险节点
（一）厘清权力类别，梳理风险种类
通过“全面自查、岗位普查和重点抽查”相结合的办法，株洲地税认真清理本单位的各项权力，准确编制各项权力的职权清单、职权目录、权力运行流程图，认真分析本单位所有岗位及权力运行环节中容易产生不廉洁行为或影响工作绩效的风险点。
（二）找准权力关键，明确防范重点
通过开展风险分析、厘清风险类别、找准风险关键、公示风险清单，查找税收执法风险点共325个，分为重点岗位和主要节点。
二、开展风险教育，增强风险意识
一是加强了廉政警示教育。以党风廉政学校为平台，整合全市系统教育资源，积极推进案例警示教学，开办了领导课堂、警示课堂、网络课堂，市县区局“一把手”亲自登台讲廉政党课、组织干部参观廉政基地、看廉政案例警示片、编《株洲地税纪检监察》内刊、举行《税收违法违纪行为处分规定》知识竞赛，各基层局在廉政教育方面也是特色突出、亮点纷呈，如直属局和企业签订了廉政共建责任书；稽查局、天元区局举办了预防职务犯罪专题讲座；荷塘区局面对面向纳税人述廉；石峰区局开展了“廉政走访300户”活动；芦淞区局不定期举办“党风廉政建设”主题板报展；株洲县局开通了“廉政知识快乐周周答”专线；醴陵市局到烈士陵园进行红色教育活动；攸县局开展了廉政文化进机关活动；茶陵县局组织干部到湖南大学进行廉政深造；炎陵县局唱响了廉政山歌。教育内容丰富、形式多样，干部入脑入心、自觉拒腐防变，筑牢了队伍的思想防线。
（一）抓牢思想教育，增强风险防范意识
（二）办好“廉政学校”，开辟风险教育渠道
（三）培育廉政文化，营造风险管理氛围
三、启动风险预警，深化惩防体系
（一）建立风险预警机制，实现关口前移
为及时、有效地以挥防范在前、关口前移的预警作用，做到防微杜渐。以“体现源头预防，突出行业行色，加强整体联动，科学超前预警”为总体要求，以有效防范和及时化解为核心，突出“发现、处理、应用”三个环节，建立了“税收执法风险及时发现和处理”的预警机制。
（二）实行风险跟踪管理，控制风险程度
节点式监督模式是株洲地税创造的经验，在省局党风廉政会议上作了典型发言，要按照“查、控、建、纠、防”的工作思路，从税收执法权的运行流程出发，节点式内控机制建设。查：就是查风险。认真排查税收执法权运行中存在廉政风险点，横向排查岗位风险，纵向排查环节风险。控：就是控权力。围绕权力运行这一主线，对拥有税收执法权的重点部门、重点岗位、重点事项、重要环节进行节点控制，做到有序可循、有规可依、有制可控，达到防大事、控小事、不出事。建：就是建制度。建立内控机制的基本规范、操作规范和评价规范。纠：就是纠过错。通过节点控制，及时发现每一项权力事项在运行过程中有意或无意中发生的不规范、不到位甚至过错行为，纠偏纠错。防：就是防不廉。通过控制和化解管理风险、执法风险、责任风险以及廉政风险，杜绝违纪违法和不廉洁问题的发生。以廉政谈话、廉政函询、重点走访、整改纠错等方式，对11个单位、60名干部实施风险预警79次。还通过“查找风险点建言会”，组建“1+N”预警信息采集网，以及行风评议、述职述廉、问卷调查、网络评廉等方式让每一名税务干部参与到风险防控的实际工作中去。
（三）推行风险责任追究，构建惩防体系 株地税函„2013‟38号《株洲市地方税务局关于2012年全市地税系统实施责任追究情况的通报》
严肃了责任追究。2012年，全市地税系统共对433人进行了执法责任追究，扣发奖金或罚款45149元，并将2人调离工作岗位，1人予以通报批评。其中落实较好的如：直属局对7名干部进行工作纪律责任追究，扣发奖金3070元；芦淞区局对2名未能加强税源监控的干部予以责任追究，罚款1000元，并调离原岗位；醴陵市局对6名征管执法不到位的干部进行了责任追究，扣发奖金2180元；茶陵县局针对纳税服务质量，对11名服务态度不好、效率不高的干部进行了责任追究，扣发奖金460元。
2012年，全市地税系统共开展各类税票发票执法检查21次，涉及税收管理员226人、涉及纳税人581户。荷塘区局在开展发票与税票管理执法检查的过程中，发现了发票和税票的管理漏洞，及时将挪用侵占税款的临聘人员移送公安机关依法查处；攸县局通过执法监察发现了38万元现金税款滞留两个月以上的税款管理隐患，进一步规范了资金安全管理；直属局发现了“税务代保管资金账户”未及时更换账户印章的问题；此外，天元区局和荷塘区局费金收入开票差错率相对较高；芦淞区局因科目错误和级次错误导致票证填开出现差错；石峰区局票证管理填开存在错用税目现象；醴陵市局“税务代保管资金账户”的装订不及时等问题，都通过执法监察得到了及时规范和整改
四、加强风险控制，源头防范风险 主要是制度控制、科技控制和重点控制。
（一）做实制度，确保风险管理无漏洞面
每年重点抓几项制度的落实，如去年抓的票证管理制度的检查中，就发现了8类制度执行缺陷和1568次执行错漏。
二是有针对性新出台相关制度，如株地税发[2009]8号《规范税务行政处罚自由裁量权实施办法》、[2010]1号《关于加强税收执法管理的通知》、[2010]41号《税务执法案卷管理办法》、[2010]55号《关于做好省地税局规范执法程序试点工作的通知》。最近又下发株地税党[2013]3号《干部轮岗交流工作实施意见》、[2013]4号《办税服务厅工作人员轮岗意见》。在县市区局班子分工上，一般是各成员即分管政工，又分管业务。
三是推进了“一案双查”。一案双查双报告如“一案双查双报告”制度是株洲首创的近年来一直在坚持的防控手段，各级稽查部门共对270多户纳税人实施了“一案双查双报告”，配合征管及纪检监察部门实施责任追究80多起，扣发相关人员奖金6万多元。2012年，全市地税系统共实施“一案双查”14次。此外，市稽查局从各县（市）区局抽调50名业务骨干组成9个小组，从10个基层局抽选了49户纳税户进行税务稽查。市局监察和征管部门对8户查补税款金额较大、税款拖欠时间长、严重漏征漏管的纳税户，进行了税管员征管责任的回访核实认定，责成各基层单位对38名税管员进行了征管责任追究，共罚款4500元。其中：芦淞区局对2名税源监控不到位的税管员予以责任追究，分别罚款1000元，并调离原工作岗位，给基层税管人员敲了警钟，促进了税收征管质量的提高。
（二）做强内控，确保风险防范全覆盖
科技控制主要是推行了内部权力网上运行系统，全年监督事项409项，强化了全市系统人、财、物、事14项事项审批流程审核，有效预防和化解了干部执法和廉政风险。
三是对部分传统业务工作创新做法，如房地产企业所得税的预征
今年，市局纪检监察部门将与征管部门密切配合，充分利用大集中系统强化征管质效的效能监察。要通过随机抽检，定点监控，专题分析，项目评估等办法，对税收的申报情况，入库情况，处罚情况等进行监督。纪检监察部门要积极争取征管等业务部门的支持，力争年内出台征管质效的效能监察实施办法。对效能监察发现的问题要严格按照责任追究办法进行处罚，促进税收管理人员增强责任感，加强责任心，推动全市地税系统征管质量不断提升。
（三）做严监督，确保风险监控全方位（纪检、审计、稽查、社会四个方面监督）
如2012年全系统共开展执法监察12次，重点检查税务人员148人次，检查纳税户2217户，检查票证67230份，查补税款213万元。业务审计试点正在进行中。
，风险从行业看，房地产行业是高风险，从规模看，偏小纳税人如个体户风险大，因为其隐蔽性强，数量多难以监控，从税种看，偏复杂税种如企业所得税、土地增值税风险大，从部门看，与纳税人联系越多，风险越大，从征管上看，征管质量指标越低的地方，风险越大，如当期申报税款占当期入库税款的比重越小，说明这个地方可调控入库税款多，可调控入库税款基本上属于风险“嫌疑”税款。
二、岳阳地税在税收执法风险防控中应有效解决的几个问题。
税收执法风险可分为主观故意产生的风险和主观过失产生的风险。前者如贪污贿赂、徇私舞弊、滥用职权导致的执法风险：后者如玩忽职守导致的执法风险。在当前的税收执法实践中，最难以防范的执法风险就是因过失而产生的风险，尤其因疏忽大意的过失而产生的风险。如果明知自己的行为存在风险，只要自己想避免风险的产生，一般是可以克服和应对的。疏忽大意过失产生的风险是不知不觉的，是最难防范的。而这样的风险变成现实被追究法律责任后，也是最令人惋惜的。在当前税收执法实践中，因主观过失而造成玩忽职守的行为最为普遍。
目前，岳阳局对税收执法风险防控工作还没有系统的举措，上下也未形成共识，个别基层、相当部分干部对风险还比较淡漠，更谈不上有良好的风险防控的意识和习惯。基层在政策执行，文书规范、税源管理上有不少不到位的地方，纳税评估工作还刚刚起步，税源专业化管理还任重道远。可以说，我们的税收执法风险防控还有许多的工作要做。
（一）、理念先行是基础
在目前我们的干部中，普遍有这么些想法，感受不到执法风险的存在，认为执法风险离自己比较遥远，没有风险意识，没有危机感，对执法风险缺乏警惕的心理状态，很难每时每刻都能严格约束自己，以较高的标准要求自己，认为只要没有收受纳税人的贿赂，执法过程中出现一些失误和过失无所谓。认为有的执法问题不会被发现，对执法风险存有侥幸心理等。
如果每一位执法人员都高度地重视自身的执法风险，每一个人都行动起来，都尽力寻求防范风险的措施，就会想出许许多多的防范风险的有效方法。而且，只要每一位执法人员都高度重视自身的执法风险，就会自觉地检查自己的执法行为，尽可能少出差错甚至不出差错；尤其对重点工作仔细认真，对易发案的工作环节、企业、情形高度重视，严加防范。而防范因这类行为而带来的执法风险，主要依赖于在平时的执法过程中养成认真、细致、勤勉的工作态度，以及严格按照制度和程序要求执行法律的工作习惯，这是防范执法风险的根基。
（二）制度执行是关键
制度的效用取决于制度的严格执行，不抓制度执行，制度就没有效果；不抓制度落实，就等于没有制度。《税收违法违纪处分规定》、《税务系统领导班子监督管理办法实施细则》、《正职监督管理办法》等一系列廉政规定和制度，对广大税务人员特别是各级领导的从税行为提出了更高更严的要求，可以说现行的廉政制度从宏观架构到具体执行都有了严格标准的体系，各部门单位要认真学习，狠抓落实，纪检监察部门要严格监督制度规定的执行落实情况，对违反制度规定的单位和个人，该问责的严格问责，该处理的严肃处理，确保制度执行的力度和效果。
司法机关认定税务工作人员是否渎职的依据主要就是其岗位职责。因每个人的岗位不同，因此其职责也不尽相同，所以，判定一个税务工作人员是否履行职责的依据只能是其岗位职责。例如，在稽查局内部，选案分析岗、举报案件管理岗、稽查实施岗、稽查审理岗、稽查执行岗等不同岗位，其职责是不同的。而判定一个工作人员是否履行职责，主要看他（她）是否履行岗位职责，达到岗位职责的要求，完成岗位职责所要求完成的任务，即看他（她）是否严格按照制度和程序要求执行法律。
只要严格按照税务机关的制度和程序要求去履行职责，就是正确地、较好地履行了自己的岗位职责，就不存在渎职的问题，就较好地防范了自身的执法风险。税务机关为工作人员完成其岗位职责所制定的制度和程序要求，主要是税收执法责任制以及其他内部管理制度。
3、税务工作人员能否始终严格按照制度和程序要求去履行职责，关键是长期以来是否养成了良好的工作态度和习惯。偶然地甚至经常地按照制度和程序要求去履行职责并不难，难的就是始终如一地这样执行。而能够始终如一地按照制度和程序要求履行职责，只能依靠平时所养成良好的工作态度和习惯。尤其要培养程序意识。如果在执法过程中，所有要求的程序都认真地按照要求正确地执行了，纳税人还是出了问题，那只能认定为意外事件。有的执法人员出问题甚至被追究法律责任，也正是没有养成良好的工作态度和习惯。
进一步健全一些缺失的制度。例如，请示汇报制度、集体审议制度等。请示汇报制度是公务员执法的一项重要的制度。在执法过程中遇到重大事项，疑难问题，应当请示汇报，让更有权威的部门决策，这不但是上级执法部门的法定职责，还可以保障执法结果本身更准确合理，同时也可以有效避免下级部门的执法风险。因为只要依据上级部门的指令执法，除执行了明显违法的指令除外，就不再承担法律责任。而对这一制度的完善，主要是对上级答复部门有关答复程序和要求进一步予以规范，因为在实际工作中出现了下面的请示石沉大海的现象。例如应明确规定答复的责任人、答复的时限、效力等问题。集体审议也是行政执法的一项重要的制度。在2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》第十九条明确规定，负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的，就可以给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。所以，重大事项或者重大决定就应当集体审议。这样既可以防范徇私舞弊，还可以较好地防范个人偏见而造成的决策失误，一个人的智慧总是有限的。所以，进一步完善这一制度也将有助于防范执法的风险。还有其他一些制度的健全与完善，都是防范税收执法风险的保障。
（三）文书规范是抓手
税收执法文书作为行政行为的形式表现，记载着行政行为所确定的当事人的权利与义务，在税务行政执法中被大量、频繁地使用，如果税务执法文书的选用、制作、送达等诸环节出错，形成执法风险。
“涉税事项告知”、现场笔录
（四）业务创新是根本
（五）、执法监察是保障 我们认为，对于这样的监督，如果发现违法和违规的苗头和行为，应当严肃教育，严厉批评甚至处分。以至于被教育、被批评或者被处分的人在思想上能够真正认识到位，在态度上能够彻底端正过来，在行为习惯上能够自觉改正过来，不至于沿着错误的方向继续往前走，因为再不纠正，还是沿着错误的方向继续往前走，前面可能就是监狱。而且，税务机关的纪检监察等部门对某一执法人员处分之后，不能仅仅就此了事，还应继续跟踪观察该同志的思想和行为表现，看其是否真正改正过来。如果当事人对自己的错误行为认识还不到位，还应继续耐心教育，直至让组织和领导放心为止。
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