农业法结课论文孔尚印_东北农业大学结课论文

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讨论我们国农村土地征用制度改革

农业法结课论文 试论我国农村土地征用制度改革

专业法学０９３

学号２００９０１４３３２

学生姓名孔 尚 印

摘要

土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。但是城镇化和工业化彻底的把农民与土地分离。土地征用得越多，社会不稳定的隐患越多。失地农民“种田无地、就业无岗、低保无份”，生活和养老问题日益凸现。我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。

关键词：城镇化征地制度改革

一、现行土地征用制度改革的迫切性

由于我国现行《土地管理法》等征地管理的法律法规不完善，造成一些地方不同程度地存在不依法征地、制定征地补偿标准随意性大、费用管理混乱等问题，严重侵犯了被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。造成村民上访、影响了社会稳定。这些问题随着我国固定资产投资规模的增大，暴露得越来越多，如不尽快完善征地管理制度，势必会对“建设和谐社会”产生一定的影响。随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大，在现行制度体制条件下，政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是，由于现行土地征地制度本身的设计缺陷，加之地方政府部门在征地过程中的粗放式操作，一方面造成越来越多的失地农民，另一方面由于土地收益分配严重失衡，失地失业农民又失去生产、生活保障，由此引发了大量群体性冲突事件。要解决征用农民土地引发的矛盾，最终必须逐步推行征地制度改革。当前，为统筹城乡协调发展，党中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006年中央一号文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。”

二、当前我国农地征用制度的状况

现行的农村土地征用程序一般包括：

（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。

（二）批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。

（三）批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知

批准征地的情形。

（四）征地决定的外部送达。《土地管理法》及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”

三、在农村土地征用过程中存在的问题

（１）＂公共利益＂概念界定的模糊

《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地；二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。

（２）对非法占地行为的处罚力度过轻

目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

（３）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、现行土地征用制度引起的问题和原因

我国现行土地征用制度由于征地权滥用以及补偿标准低等问题，引起了一系列问题，主要体现在以下几个方面：

1．导致城乡结合部的土地黑市。在城乡接合部，土地交易多数是土地所有权的转让过程。然而，在缺乏相对完善和公平的市场机制的情况下，大量集体所有制的土地透过黑市交易由农村土地转换为城市土地，而由于土地利用的外部性十分明显，在缺乏城市规划引导下，通过黑市交易的土地利用不可避免地引起环境污染、布局混乱等问题。

2．带来了大量失地农民，直接造成了他们的生存危机。由于征地补偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民，而这些失地农民由于自身的文化程度较低，在城镇生存能力较差，只能从事一些低地位、低技术劳动、低工资、高强度或者脏乱的职业，生活水平大大降低。

3．影响了社会稳定，损害了政府形象。在最近几年各地农民上访案件中，征地导致的案件占到很大的比重，这无疑严重损害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合适工作的农民群体必将成为社会治安的隐患，如不及时加以解决，将演变为严重的社会问题。

4．损害了我国法律法规和政府规章的公信力。现阶段出现的这些征地问题绝大多数是不符合现行法律法规和政府规章规定的，如果不能加以及时制止，无疑将损害我国法律法规和政府规章的公信力。

5．严重浪费宝贵稀缺的耕地资源。分布在城市周边地区的农地多数是上等良田，这些土地被大规模圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为无疑是“杀鸡取卵”、“竭译而渔”！由于征地补偿标准低，导致土地征用后的利用效率低下，出现“征而不用”、“多征少用”以及“征而迟用”现象。

另外，近些年来，在我国一些地区为了人为地加速城市化进程，出现了大量违法圈占城镇周边农地的现象，这一现象有几个特点：1)绝大多数是政府行为，即由政府或者相关政府部门直接介入征地活动；2)圈占农地的目的是很多地区为了搞开发区、引进外资，人为地加速城市化的进程；3)为了降低征地成本，吸引外资，征地补偿的标准很低；4)征地行为均具有强制性；5)很多征地活动不合法；

6)征地面积面广量大，涉及农民很多。

上述问题的出现跟我国现行土地征用制度的弊端有关。现行农地征用制度形成于计划经济时代，自50年代以来没有进行过实质性的改革，这与我国实行市场经济体制的改革进程很不适应。现阶段产生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范围界定模糊，相关法律条文相互矛盾。

2．征地补偿办法不合理。

3．非公共利益性质的征地行为导致农民的土地发展权被无偿剥夺。

4．多头违法征地现象屡禁不止。

５．完善我国农村土地改革制度的政策建议

五、对土地征用过程中出现的诸多问题提出的相应对策

（１）要确立规范的征地制度标准

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

（２）要科学界定“公共利益”的范围

对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的 界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。

（３）完善土地征用程序，加强征地的民主性

农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还

需要注意完善和增加几个步骤：其一，应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无

权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

（４）村土地征用制度，为被征地农民提健全农供保障

农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获得更充分的救济。我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到紧迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应当理所当然的成立，因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。新宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位阶。在农村土地征用中涉及到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理审查这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实信用原则，因此，笔者认为在受理这种类型的案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。

结束语

土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农村土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁，因此司法机构既要充分尊重行政权力，同时又需要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性的判断，这几年，人民法院一直在努力的坚持司法独立和司法公正，因此，对于农村土地征用过程中的纠纷，司法机构应加大司法审查的力度，而立法机构应该加强立法的改革和完善。不仅更有效地维护广大农民的合法利益，而且使国家的公共利益得到圆满实现。

参考文献：［1］《土地管理法》第四十七条规定。

［2］《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文 黄赤东主编 人民法院出版社

［3］林添福：《失地农民社会保障问题研究》，硕士学位论文，福建师范大学社会学系，2006年。

［4］《土地管理法新释与例解》付强主编 同心出版社。