杨凌示范区失地农民问题的思考与实践_感恩教育的思考与实践
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杨凌示范区失地农民问题的思考与实践
杨凌农业高新技术产业示范区管委会副主任 郭建树
失地农民为我国城市化及工业化做出了重大贡献，采取积极妥善措施，保证失地农民生活不降低、长远生计有保障，是各级党委、政府的一项重要职责。近年来，杨凌示范区在汲取外地成功经验和做法的基础上，结合工作实际，在失地农民安置、就业及社会保障方面进行了有益的探索，得了群众的广泛理解和支持，为城市化和工业化提供了有力支持，收到了较好的成效
一、杨凌示范区被征地农民的现状和问题
杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌示范区区)位于陕西关中平原腹地，1997年7月经国务院批准设立。13年来，我们按照“功能完善、布局合理、特色鲜明、规模适度”的原则，城市建成区从原来的3.6平方公里扩展到16平方公里，城区人口从3万人增加到近10万人。初步建成了设施较为配套、功能比较齐全，能够较好服务于科研教育和产业发展的基础设施支撑体系，以“农牧良种、农业生产资料、食品加工、生物制药”为特色的产业集群初步形成，一个新兴的农科教、产学研结合的科教城、产业城、生态城正在关中平原兴起。
随着示范区建设的不断推进，建设用地需求量增加，按照示范区规划，原规划区22平方公里范围内的15个村(组)的土地将被全部征用，这些村民将成为名符其实的失地农民。另外，杨凌在《关中-天水经济区发展规划》中被确定为次核心城市，城市建成区面积将达到35平方公里，一定规模的农用地还需转化为建设用地。随着失地农民数量的增加，土地征用的难度越来越大，2005年全年仅征收土地50亩，2006年全年征收土地400亩，且群众上访还时有发生。
征地难是一种表面现象，本质在于失地农民就业难和基本生活保障难，分析原因主要有：
(一)失地农民自身综合素质欠缺，不能提供有效劳动供给。杨凌示范区的农民长期从事着知识和技术含量不高的种、养殖业和简单手工劳动，文化素质和非农技能偏低。失去土地后，在向非农产业转移和市场竞争中，明显处于劣势，据调查杨凌失地农民中，小学以下文化程度占到49.2%，而无职业技能的失地农民占调查总数的85.8%。这部分人很难找到满意的工作，尽管入区企业对劳动力需求增加，但失地农民很难适应企业对带动技能的需要。
(二)部分失地农民就业意向偏低，缺乏求职信心。失地农民由于长期形成的思维定势，小富即安、生活方式松散、依赖思想较为严重，失去土地后，对在二、三产业再就业明显缺乏信心，据调查40岁以下的失地农民中有40%以上的人有高不成、低不就的思想。女40岁、男50岁以上的失地农民绝大多数是小学文化程度，对重新找到工作极度缺乏信心，在城市40、50人员再就业都存在困难，这部分人没有信心，也在情理之中。
(三)失地农民创业意识淡薄。由于杨凌是农业示范区且处于发展阶段，经济还不够活跃，人气不旺，发展二、三产业的机会不多，加之失地农民缺乏组织能力，抗风险能力较差，自主创业及联合创业的意识不强，也形不成新的就业机会。
(四)失地农民的基本生活得不到保障。被征地农民在得到征地补偿款后，基本在短期内使用，主要用于建房，改善生活条件、用于发展产业的少，很少用于就业培训和养老保保障，因此，担心未来的生活保障无来源，被征地农民人群中的老年人、低收入家庭，因病困难家庭更担心生活得不到有效资助和长期的社会保障。
在工作中我们发现，造成以上问题的根源在于现行的土地征用政策是一种一次性的货币安置政策，只能解决近忧，而不能解决远虑，当被征地农民将补偿款在短期内被使用完后，由于就业问题不能很好解决，长期的基本生活保障必然会带来不确定性。
二、解决失地农民问题的思考
在我国，土地对农民而言既是最基本的生产资料，也是社会保障载体，有了土地农民就有就业的机会，通过自己的劳动，使土地产生持续收入(主要为实物)，基本上可以满足其尽管目前还是比较低的生存需要。另外，中国传统的家庭养老方式，在农村最主要的手段还是因为有土地。在这种情况下，在我国的社会保障制度还没有惠及广大农民时，这种保障手段显得尤为重要。
在失地农民的问题上，有学者曾主导一味提高土地补偿费及安置补偿费标准。从单纯的一次性货币安置方式看，这是一种解决思路。但是，即使标准再高，一次性支付，钱总是有花完的时候。加之，在西部欠发达地区，征地成本过高，必然会加大城市化及工业化代价，并不现实。尽管一些经营性开发用地拍卖价是征地成本的几倍，甚至数十倍，但这部分土地所占征用面积的比例并不大，且配套成本较高。从杨凌的情况看，将从农民手中征来的“生地”变为“熟地”，政府投入成本约为30万元/亩，但产业用地却按国家最低出让价9.6万元/亩出让，严重收不抵支。而且于房地产及其它商业开发用地所占比例在整个城市建设用地中仅占20%左右，因此，土地收支整体持平，还需要一个长期过程。
在浙江及其它发达地区，为了解决失地农民问题，采用了用土地换保障的做法，较好地解决了农民的后顾之忧。这种做法是基于这些地方经济比较发达，吸纳农民就业的机会较多，村集体经济也有比较厚实的基础，农民自身的创业意识较强这个前提。这种做法的特点是：财政、村集体和被征地农民个人共同负担，村集体和个人负担70%，财政负担30%，在征地时一次缴纳。有3种标准供农民选择，其中某市核定B类标准，村集体和个人负担1.4万元，财政负担0.6万元。按B类标准，失地农民男性到60岁，女性到55岁时每月可以取160元。目前，杨凌示范区规划区内人均耕地地面积0.39亩，部分村组面积在人均0.3亩以下，按土地补偿费及安置补偿费4.7万/亩元计，将全部征地费用作为养老保险费缴纳，在不足0.3亩的村组，不但得不到补偿费，村民还须补缴部分资金，且财政另外需为每人支付0.6万元，这种做法，尽管增加了财政负担，农民还不能接受，将全部征地款缴了未来的养老保险，眼下的生活来源成了问题。
当土地被征用后，失地农民的补偿必须考虑两个方面：其一,最基本的生活有保障。以使他们在不能充分就业时，基本生活能有所保证。同时，应考虑失地农民的劳动权，积极促进失地农民就业，只有这样，才能促进失地农民生活水平不断提高。其二，能够享受养老、医疗等社会保险及最低生活保障。因此，应把实现失地农民的“可持续生计”作为解决失地农民问题的基本目标。
“可持续生计”是联合国从上个世纪90年代以来一直倡导的概念，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和有收入的活动。为了失地农民的可持
续生计，对土地作为生产资料的补偿，就是要解决农民的经济补偿和就业安置；对土地作为对社会保障的补偿就是要保障失地农民享有基本的社会保障。
三、杨凌示范区探索和实践
基于以上考虑，我们在认真贯彻中省一系列政策要求的基础上，结合实际，经过反复调研证论，于2006年12月制定出台了《杨凌示范区促进被征地农民就业和社会保障办法》(以下简称《办法》)。《办法》以被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障为目标，以促进就业和健全社会保障体系为手段，明确规定了被征地农民就业培训和社会保障资金来源，制定了促进被征地农民就业措施，明确了被征地农民享受的社会保障种类。
(一)《办法》的基本内容
一是改变补偿费支付方式。将现行的各种补偿费一次性支付农民改为部分支付农民。规定将4.7万元的土地补偿费及安置补偿费中的1.7万元一次性支付农民，地面附着物及青苗费一次性支付农民。剩余的3万元作为促进就业及社会保障资金来源，设立被征地农民社会保障的资金专户存储。
二是促进被征地农民就业措施。将被征地农民，纳入城镇就业体系，享受城镇下岗职工再就业的各项扶持政策，政府对在劳动年龄段的被征地农民，提供免费职业技能培训，公益性岗位优先提供给被征地农民，入区企业必须优先聘用区内被征地农民。立足于未来劳动者素质的培养，规定凡考入大中专院校(含职业技术学院)的被征地农民分别按本科10，000元／人、大专6000元／人、中专4500元／人标准给予以学历教育补助。
三是做好建立被征地农民社会保障制度。《办法》为被征地农民建立三项社会保障制度。第一是基本生活保障费，每年给被征地农民按每亩土地400公斤小麦和400公斤玉米当年市场价标准发放基本生活费。第二是对年龄在55岁以上的女性，60岁以上的男性，发放基本养老费。以720元／年•人起步，每年按60元标准递加，达到1200元／年•人后，根据社会经济发展情况调整。第三是最低生活保障。被征地农民享受城镇最低生活保障制度。另外，被征地农民享受农村新合疗制度，个人不负担费用，被征地农民死亡后，在政府规划墓地安葬的，按1500元／人的标准发放丧葬补助费。
四是成立杨凌示范区被征地农民就业及社会保障中心。专门负责被征地农民的就业培训，社会保障资金的发放及管理工作。
(二)《办法》的特点
一是发放学历补助是《办法》的一个重要特点。通过培训，政府提供公益性岗位、入区企业优先吸纳被征地农民就业，让被征地农民享受城镇职工再就业优惠政策。都是被动的就业政策鼓励未来的劳动者，继续学习，争取非农技能才是根本。通过支持失地青年农民主动接受各类学历教育，使他们成为较高素质和层次的劳动者，在激烈的市场竞争环境中能有广泛的就业机会。
二是基本生活费用有保障是根本。每个被征地农民都会按照其在征地前享有的土地面积份额得到相应的基本生活费。且无论物价怎么涨，被征地农民都会得到每亩地400公斤的小麦和400公斤玉米的基本生活费，保证了他们的基本生活来源。
三是基本养老补助有保证且有增长机制。养老补助费以720元/年为起点，是从杨凌现实的经济发展水平和农村老人养老的情况出发的，虽然标准还比较低，但当出现收入水平下降的，被征地农民可以享受城镇最低生活保障。逐年增长，且上不封顶，也是从以人为本，要让失地农民更多的享受城市化、工业化的成果。
四是简便易行，易于操作。经济比较发达的地区一般将失地农民划分为三个或者四个年龄段，分别缴纳养老保险费并享受相应待遇，对不足18周岁的人员一次发给一定数额补助费，不列入养老范围。失地农民是因为被征地而形成的特殊群体，杨凌的做法将被征地农民一视同仁，只要是征地时的在册农民，促进就业及社会保障政策人人都可以享受，体现在所有失地农民都能享受基本生活补助费。对考入大中专院校的学生给予学历补助费，劳动年龄段的被征地农民纳入城镇就业体系，免费提供技能培训，提供公益性就业岗位以促进就业。年满55周岁的女性和60周岁的男性每月领取养老补助。该《办法》社会保障覆盖面广，又灵活地促进了不同年龄段失地农民就业，简便易行，易于操作。因为是特殊群体，被征地农民即使参加了城乡居民社会保障或者城镇职工社会保障，也不影响《办法》所涉及的各种养老补助。
(三)《办法》试行的效果
《办法》从2007年元月1日起实施。实施以来得到了被征地村民的普遍欢迎。《办法》实施后，我们累计征用17个行政村(组)耕地17200余亩，涉及农民31700人，一次性支付农民补偿费2.93亿元(不含青苗补偿费和地面附着物补偿费)，未出现一起群众上访事件。每年夏、秋两季按当地市场一级小麦(400公斤)、玉米(400公斤)价格兑付基本生活费。目前，失地农民中男60岁、女55岁到龄领取养老补助金有4434人，占失地农民总数的14%。这些失地农民也同时参加了杨凌示范区城乡居民养老保险。失地农民中享受教育补贴累计1254人，其中本科399人，专科(职业技术学院)530人，中专、技校325人。通过实施教育补贴，初中升高中及升入大专和中专(技校)人数明显上升。被征地农民就业情况好于预期。失地农民以家庭为单位承揽装饰、装修活计，在城区企业、建筑工地打工，其中近700余人成了相关技术工人。一部分农民还成立了公司，从事绿化、家政、建筑材料、建筑工程等公司，吸收失地农民就业，失地农民创业积极性空前。被征地农民在交通、居住、文活及生活条件方面有了较大改善，收入水平有所提高，与周边未征地农民生活水平相比也有明显增加，2010年底，杨凌农民人均收入为7128元，被征地村子农民人均收入8700元，比全区平均水平高22%。
《办法》充分考虑土地对农民的基本功能，以农民可持续生计为理念，结合杨凌示范区远离大中城市，经济发展现状，财政承受能力及杨凌农民人均土地面积少的现实情况，设计的促进就业及社会保障制度覆盖人群广，政策多样、实惠，体现了以人为本，科学发展的实质，得到了被征地农民的认可和拥护，提高了征地工作效率，有效化解了征地难的矛盾，促进了干群关系和谐，为示范区城市化、工业化提供了有力的支持。
