农村土地征收 文档_关于农村土地征收

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(一)我国当前土地征收中存在的主要问题

1．一些政府部门滥用征收权，征地超出“公共利益”范围

《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国的宪法和土地管理法都明确规定了征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。在实践中，政府将“国家建设”、“城市建设”视为是“公共利益”的需要。往往为了经济建设大量动用征收权，征地超出“公共利益”的需要。

2．征地补偿标准太低，补偿范围太窄

土地征收补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础来进行补偿，而且还会考虑对土地未来的价格间接损失给予补偿。而我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中规定补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法本身并不科学。随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿费根本无法满足今后农民的生活。另外，补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其他间接损失却没有列入补偿的范围。实践中对地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿，通常补偿标准较低。

3．安置方法简单，无法解决失地农民的就业问题

现行法律中规定劳动力安置是计划经济时代的产物，计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。

4．补偿费用的具体分配法律规定不明确

土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准较低，前面已经讲述。对于这些费用应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、入赘婿、新生儿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件因缺乏具体的法律依据，在处理上随意性较大，法院判决后，很难使当事人服判息诉，执行过程中村委会抵触大。

(二)我国土地征收存在问题的原因

1．法律规定滞后于经济的发展

我国土地征收制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，虽然1998年对《土地管理法》进行了修改，但对土地征收的规定却未做过多的修改。长期以来，我国将土地征收称为“国家建设征收”，一味地强调集体为国家建设做出牺牲。法律限制集体土地直接进入土地市场的规定已经不适合经济的发展。集体土地被排斥于市场竞争之外，而客观上对集体土地的使用又不可避免，导致土地征收较多。这与我国市场经济体制的改革进程的要求已经很不适应。

2．现有法律规定不完善

(1)法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权。

(2)现有法律规定相互矛盾。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第二款同时规定：“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设只能使用国有土地。但是，客观上国有土地的数量无法满足土地使用人的需要，政府只有通过征收集体土地来满足土地市场需要。立法的本意是限制集体土地进入土地市场，但经济的现实发展情况来看，已经无法限制。立法规定的矛盾也造成了土地征收权的滥用。

(3)土地征收程序缺乏具体规定。土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法虽规定征收是依“法律规定”进行，在单行的法律《土地管理法》及其实施条例中，对有关土地征收程序的立法却比较简单、粗糙；规定不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。

(4)土地民事规范缺乏。在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法规来调整，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象。土地上的各种财产关系主要是平等主体之间的关系，应当由民法中的物权法规范来调整，但《民法通则》中对土地权利只有几条原则性规定。

3．集体土地所有权性质模糊、主体虚位、权能残缺

(1)集体土地所有权性质模糊、主体虚位。《土地管理法》第十条规定，集体土地所有权有三种形式：乡镇集体所有、村集体所有和村内农村集体经济组织(也即队、组)所有。《土地管理法》对于集体土地所有权设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，在行使具体权利时，农民集体的真实意愿难以得到真正体现，农民集体可否对土地直接进行管理，如何管理，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营管理权是什么性质的权利，这种权利是委托取得还是授权取得的，乡(镇)、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系等等都不明确，造成学者讲的“主体虚位”，无法行使对集体土地的权利。

(2)集体土地所有权权能不全。土地所有权是一种特殊的财产所有权，仍具有财产所有权的基本特征。《民法通则》第七十一条规定：财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能。但是我国的集体土地所有权是受限制的所有权，在使用权方面，集体土地所有人无权对使用权进行出让、转让或出租，在处分权方面，集体土地不能进行交易，也不能转让，集体土地只有被征收后方可进入土地市场。

对策综述

完善土地征收制度的对策

1．转变征收理念，增强依法征收观念

征收土地的目的是更好更快地发展地方经济，然而，由于地区部分政府领导干部没有树立正确的政绩观，认为只要能推动经济发展，暂时牺牲农民部分甚至全部利益是不可指责的，认为只要有好项目，即可立即批地甚至未批先用，完全不管其行为是否侵犯农民的土地所有权，更不考虑农民的合法权益。正是在这种错误理念的指导下，才导致许多违法征地现象时有发生。

2．完善农村土地征收制度

农村土地征收是国家公权对土地的私权剥夺，事关人民受宪法保护的基本权利，事关国家的宪政制度和法治建设，因此，必须将农村土地征收纳入法制化的轨道，依法进行。然而，由于我国至今还没有制定专门的土地征收法，因而能否加强依法行政，很大程度上取决于农村土地征收制度的完善与否。我国现行新土地管理法及其实施条例在征收制度上还很不完善，存在许多矛盾和漏洞，因此，完善农村土地征收制度已成为当前亟须解决的重要问题之一。

完善农村土地征收制度，关键是在明确界定“公共利益”的前提下，合理确定征地补偿标准，并全额补偿到位。为此，必须做好以下两方面工作：

(1)明确界定“公共利益”范围，坚决杜绝征收权的滥用，使商业性用地退出征地范围。

在征地范围的确定上，要与宪法原则、市场经济规律、国际通行做法相一致，严格界定在公共设施、公共事业等公共利益上。只有在涉及公共利益时，才能动用国家征地权。但哪些属于公共利益的范畴，我国的宪法、土地管理法都没有明确界定，这给征地工作造成了混乱。实践中，许多地方故意规避法律规定，假借公共利益之名征地，实则是为了政府或特定市场主体的利益服务。然而，如果“仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征收土地，实际上是通过国家公权力强制夺取一部分人的利益来满足另一部分人的利益。这是国家权力对私人权利最严重的侵害。”因此，必须明确界定“公共利益”范围，坚决杜绝征收权的滥用，这是完善土地征收制度的前提条件。

此外，对于公共利益以外商业性用地，在不改变公有制的前提下，一律通过市场机制配置土地，使商业用地退出征地范围。为此，必须在充分尊重农民集体土地所有权的前提下，开放农村建设用地市场，允许集体土地使用权流转进入市场。

(2)完善土地征收补偿制度

在明确界定征地范围的前提下，征地工作中为确实保护农民的合法权益，完善补偿制度是完善土地征收制度的当务之急。当前，根据我国现行农村土地征收的实际情况和基本国情，应主要包括以下几方面：

①扩大补偿范围。为保证补偿的公正性，必须合理确定农村土地征收补偿范围，这是前提条件。根据现代征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。由于现代社会财产类型的多样化，征地补偿范围应包括土地等实物财产形态和一切具有经济价值的权利形态，如地上权、抵押等。为改变土地补偿范围过窄、侵害被征地农民合法权益的局面，适应现代社会征收补偿理论发展的要求，我国农村土地征收补偿范围应扩大为：土地补偿费、安置费、地上建筑物及青苗费、土地承包经营权损失费、残地损失费等。②合理确定补偿标准。我国现行土地法律规定的补偿标准是按产值倍数来计算的，这不符合市场经济规律和国际通行做法，也没有科学的根据。补偿标准的确定应因补偿对象不同而各异。土地实物的补偿，应根据市场价值，双方平等协调确定；土地承包经营权的补偿，应按照承包土地所取得的收益价值确定；青苗费按其预期收益补偿；地上附着物按其市价赔偿；残地补偿应按其实际损失赔偿。

③补偿方式多样化。当前，我国农村土地征收补偿方式比较单一，绝大多数是对被征地农民实行现金补偿，且一次性支付。根据我国各地的实际情况，补偿方式应该而且可以多样化，可以采取实物补偿、入股补偿等各种方式。

3．健全与完善农村土地征收法律程序

当前，完善我国农村土地征收法律程序，应重点做好以下三方面工作：

(1)建立批前协商、听证制度。当前，世界上其他许多国家的一个很成熟的做法就是征收土地前和被征地者平等协商，如英国、法国、美国等，这一点很值得我国借鉴。因此，在法律上要明确规定征地前必须听取农民的意见。因而，现行法律应修改为：“拟征地的政府部门在形成土地征收初步方案后、报批之前，应通知集体经济组织和农民，并就征收补偿、安置方案等与他们进行协商，听取意见和建议。”同时，应告知农民“有要求举行听证的权利”。

(2)建立征地前补偿制度。土地所有权属于农民集体，因此，必须先补偿后征地，这是尊重物权的根本要求。而我国“先征后补”模式从法理角度上讲是不符合国际法、国际惯例的。国外征地实践非常有力地证明了：只有设立征地前补偿程序，才能从根本上防止补偿款的拖欠和截留，才能从源头上预防权力寻租，才能真正确保农民的合法权益。

(3)完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后，政府部门应及时在征地地点公告。被征地农民若对征收补偿和安置方案不服，可以提起复议，复议后仍不服的可以提起诉讼，寻求司法救济。

4．加大执法力度，依法严厉制裁农村土地征收中的违法行政人员

(1)明确农村土地征收中违法行政人员的法律责任。当前，要对农村土地征收过程中不依法补偿、拖欠征地款、剥夺农民知情权的行政人员界定明确的法律责任，并切实解决征地过程中违法行为不能依法查处的问题。对滥用征地权，擅自征地、不依法补偿，不依法征求农民意见的违法行政人员严肃依法制裁，追究其法律责任。

(2)坚持事前防范、事中监督和事后查处相结合，预防征地中的违法行政。加强农村土地征收中的依法行政，其中很重要的一点就是要对补偿落实情况的跟踪了解和督促检查，并充分调动各级政府防范和查处违法行政人员的积极性。同时，要充分发挥纪检监察部门的作用，建立与纪检监察部门的配合协调机制。查处和严厉制裁违法行政人员的核心是确立土地执法人员土地检察官身份，将土地部门向纪检监察机关提出的处分建议作为公诉书而不是当今的“举报线索”。

(3)健全农村土地征收纠纷的司法裁决机制。当前，由于政府集土地征收决策者、地产交易当事人、士地管理者多重角色于一身，既当裁判员，又当运动员，这种自己监督自己，自己裁决自己的职能形同虚设。因此对被征地农民提出的征地合法性、补偿合法性等问题，应提交司法机关审查处理。避免政府对征地纠纷裁决的参与，加大司法在征地纠纷问题上的解决力度。

事实证明，通过加强执法，加大司法裁决力度，既有利于保证公共利益征地能够依法顺利进行，维护国家利益'又有利于保护被征地农民合法权益不受侵犯，维护社会稳定，促进社会经济的持续快速健康发展。

综上所述，由于土地制度不健全、法律制度不完善等多方面原因，导致当前我国农村土地征收中大量违法行政现象屡禁不止，并直接引起行政机关滥用征地权，权力寻租现象严重，腐败现象滋生；耕地大量减少'生态环境恶化；失地农民数量骤然上升，群体上访事件迅速增多等严重后果。为此，必须转变征收观念、完善农村土地征收制度、健全与完善农村土地征收法律程序、加大执法力度，依法严厉制裁农村土地征收中的违法行政行为，这既是解决违法征地问题、真正确保被征地农民合法权益的客观需要，也是促进国民经济可持续发展，构建社会主义和谐社会重要的时代课题。

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