农村集体土地征收类作业_农村集体土地征收

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浅议农村土地征收

我国土地所有制度施行的国有和集体土地所有权制度，但随着经济的发展尤其是房地产市场的发展，在加之城镇化进程的加快，能用于房地产开发的国有土地越来越少，更多的房地产开发商将目光投向农村土地。地方政府受利益的驱动，不断的利用各种名义对农村土地进行征收后卖给地产商，在加上一些地区盲目的搞经济开发区、搞旅游业开发，地方政府打着公共利益的旗号征收农村土地，但对农村农民要么补偿费低，要么补偿费长期拖欠，严重损害了农民的利益。导致大量越级上访和群体上访事件的发生，影响了和谐社会的建设。为此，本文浅谈现目前我国土地征收制度的缺陷和解决对策。

关键词：集体土地 土地征收征收补偿 缺陷与原因 制度建设

解决土地征收补偿的问题，首先要明白土地征收的概念。依照2004年新修改过的《宪法》第10条第3款的规定：“国家为了公共利益的的需要可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”而《物权法》第42条也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从上述法条中可以看出土地征收和土地征用的含义是不同的，那如何理解“土地征收”和“土地征用”？理解二者间的关

系是解决土地征收或征用问题的逻辑起点。有学者认为土地征收是一种狭义的土地征收，即土地征用包括土地征收。（汪军民）；有学者认为“土地征收，是指国家用公权力征收集体土地的所有权归国家所有。土地征用是国家依据公权力征收集体土地的使用权归国家所有。”（崔杰）也有学者认为从理论上讲征用本身仅指使用权的暂时性有偿让渡，并不包括所有权的转移，而征收则是指使用权在内的所有权强制性有偿转移。（张慧芳）也有学者认为征收是为了公共利益的需要，国家强制将公民个人所有的财产收归国有;而征用则是为了公共利益，强制性的使用公民的私有财产（冯均）。笔者认为集体土地征收是指国家为公共利益的需要，依照法定程序将集体土地变为国有土地的法律制度。此种变更包括所有权的变更，而土地征用则不涉及所有权的变更，二者是不同的两个概念。本文所阐述的是土地征收中的补偿问题，不涉及土地征用。

我国目前实行的是农村土地集体所有的土地所有权制度，也先后立法保护农村土地。比如，依据《中华人民共和国土地管理法》第4条第2款规定要“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第31条1款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，同时该法第43条1款又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但随着

市场经济的发展，建设用地大幅增加，地方政府的土地征收也越来越多，但我国目前的土地征收制度还是沿用计划经济体制下实施的征地办法，很难适应当前的市场经济经济环境，给“多征多占”、侵犯农民权益提供了可能。

（一）尽管《宪法》规定了土地征收的前提是为了公共利益的需要，但是《土地管理法》没有对“公共利益”做出明确的界定，而最新出台的《物权法》对于集体土地权利的保护，特别是在土地征用补偿方面的规定离人们对他的期望相差甚远。有关“公共利益”的界定，集体土地产权内涵等多方面急需解决的问题，《物权法》仍然搁臵不提，导致土地征用权的滥用。使事实征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。既包括公益用地，也包括商业性用地。所以，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用。

（二）农村集体土地的产权制度不明晰，集体土地所有权主体法律地位不明。虽然我国法律规定农村土地归农民集体所有且集体土地所有是一定社会范围内的农民共同共有的所有权，集体成员的权利是集体所有权的组成部分，主体成员大会是集体的最高权力机关，集体中的成员不能以个人

身份享有和行使集体土地所有权。但实际上，在集体所有制下，谁正真拥有土地，实际上并不明确。由于集体土地所有者不明确，乡镇政府、村委会往往是事实上的土地所有者，有时候甚至是个人就决定土地的征收事务。农民作为集体成员拥有的权利只是名义上的，不能以个人身份享有和行使集体土地所有权，这样使得农村集体或农民个人参与土地征收事务的权利得不到保障。

（三）土地征收补偿标准太低，依据我国《土地管理法》及有关法律规定，我国土地补偿分为四部分：一是土地补偿；二是青苗补偿；三是地上附着物补偿；四是被征地人员的安臵补偿。现行法律的补偿规定，没有考虑到在市场经济条件下被征收土地的供求关系、土地的机会成本、增值潜力等因素。总而言之，农民对是否征地以及征地多少没有发言权，就很难避免农民的权利收到侵犯，在加之政府的征地的补偿标准有严重缺陷使得因为土地征收而失地的农民很容易成为成为了事实上的“流民”，很容易造成社会混乱，影响和谐社会的构建。

针对现行土地征收制度的种种缺陷和问题，我们不得不思考如何解决两个问题：

1、地方政府滥用土地征收权利去谋取利益的行为；

2、土地征收后对失地农民的补偿方式以及补偿标准。

关于地方政府的滥用土地征收的行为，应该做的是；

（一）从立法上确定合理的界定“公共利益的需要”。只有，从立法上确定公共利益的范围，同时，中央严厉打击地方政府的滥权行为，才能限制地方政府以公共利益的名行“征收—倒卖”土地之实的行为，才能从根本上解决地方政府的滥用征收权的问题。那如何来确定公共利益的范围呢？笔者认为由于公共利益是一个范围概念，它是指涉及或者可能涉及每一个社会成员的利益的范畴。同时，公共利益有整体和局部之分，有全国性的公共利益和地方性的公共利益之分。所以，在界定公共利益时应该从利益结合所涉及的范围考虑。笔者认为公共利益以当是一种可以最终体现为物质利益、与绝大部分所涉及范围内的社会成员息息相关、对涉及范围内的每一个社会成员提供平等的享用机会的社会性利益。

（二）利用实践性手段如听证来遏制政府的滥权行为。前文讲过农民对土地征收没有发言权是导致农民权利被侵害的主要原因，所以要改变现状必须赋予农民以发言权。我国现目前关于听证的法律规定没有将“土地征收是否为了公共利益”等事项纳入听证的范畴，农民无法通过有效途径表达意愿，只能通过上访或其他非正常手段。所以，立法机关应当将其纳入听证范围，这样才能使农民有发言反对的机会。

关于土地征收补偿问题，首先要从转变思想，重视农民的现实利益。公共利益和个人利益并不是一种矛盾的关系，对于公共利益的考量并不必然要损害个人利益，所以，土地征收时要更侧重保护农民的利益。目前土地征收补偿标准不合理之处在于以才“产值”确定补偿标准，以及确定的最低补偿标准很低等两个方面。尤其是第一个方面，以前三年的平均产值确定补偿标准，那么假如前三年都是灾害年份，那如何确定更何况一目前农产品的价格，就算是连续三年都是丰收年分，所给予的6-10倍或最高30倍的赔偿也都不高。《土地管理法》第47条第二款的规定，支付土地补偿费和安臵补助费，尚不能是需要安臵的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府的批准，可以增加安臵补助费。但是，土地补偿和安臵补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。土地征收完全可以让农民获得更高的生活水平，而不仅仅是保持原有生活水平。笔者认为土地征收补偿的标准：首先要增加最低补偿标准，在现有的基础上进一步提高，立法机构从新立法取消30倍的限制，其次补偿的金额应当考虑土地被征收后的用途，经营性用地按市场化价格征收，而公益性用地以当地人均收入的20倍补偿。