我国行政支出现状及整改措施_超预算支出整改措施

2020-02-28 整改措施下载本文

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我国行政支出现状及改措施

摘要：行政管理费,作为公共支出中一项重要的消耗性支出,改革开放以来我国政府行政成本居高不下，并且其增长势头有愈演愈烈之势，这既不符合成本效益化原则，也和我国建立“节约型”政府的目标背道而驰。为此, 如何转变政府职能，加强对行政管理费的监督与管理,改革与完善行政管理体制,加强公共分配职能的建设,强化成本节约意识，降低社会运作负担，使纳税人的利益得到最大化成为迫在眉睫的问题。

关键词：行政管理支出增长有效途径整改措施

一、行政管理支出内容及现状

行政管理支出是财政用于各级权力机关,行政管理机关行使其职能所安排的经费,是维持国家政权存在,保障各级国家管理机构正常运行的重要经费。其主要分为两类———人员经费和公用经费。具体内容分为:行政管理费,公检法支出,武装警察部队经费,外交经费支出,对外支出。

我国行政改革已有20多年的历史，20多年来围绕转变政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰难。

到2003年，行政支出已在公共支出中占到19％。跟改革开放前相比，行政管理经费（亿元）本身的增长快：1950年为13.13，1970年为32.00，1978年为52.90，1985年为171.06，1995年为996.54，2003年达到4691.26。改革开放以来，竟增长了87倍，年均增长3.5倍。我国行政管理经费占财政总支出比重，逐年上升：1978年仅为4.71％，1985年为8.53％，1995年为14.6％，2003年达到19.03％的高度。25年来每年平均提高0.57个百分点。这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05％，社会文教费占26.24％，行政管理费占19.0%，国防费占7.74％，其他经费占16.91％。从这些数字可以清晰地看到，控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。只有这样，财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能得到进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。

而跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，这也是一个非常惊人的数字。各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38％，英国（1999年）为4.19％，韩国（1997年）为5.06％，印度（2000年）为6.3％，法国（1997

年）为6.5％，加拿大（2000年）为7.1％，俄罗斯（2000年）为7.6％，美国（2000年）为9.9％，巴西（1998年）为14.16％。以美国为例，其国内是三级政府——联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000年，美国行政支出占其财政支出9.9%，而我国竟然高达17.4%，几乎是美国两倍！

之所以出现这种情况，一方面是美国的行政效率较高；另一方面，美国各级政府树立了廉洁行政的良好风尚。反观我国，虽然政府机构改革早已启动，精简了部分机构和人员，但仍然存在官员冗杂，人浮于事的现象。这不仅导致政府行政效率相对较低，而且加重了财政的负担。当然，官民比例的不断增加，也是我国行政费用不断攀升的一个重要因素。正如中央党校研究室副主任周天勇2003年接受媒体采访时指出，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，真是前无古人，后有来者。中国历史上最高的官民之比也仅为1﹕981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1对94。

二、我国行政管理支出急剧增长原因分析及其导致的不良后果

我国行政管理支出急剧增长原因分析

(一)行政职能错位且改革进程缓慢

计划经济时期，我国的事业单位一直由国家主办，吃国家财政，并且实行事业单位的行政化，作为政府的附属部门，承担一部分行政事务；同时各单位也承担了办社会的职责，由单位向在职职工甚至退休人员提供全部的福利待遇。随着市场经济体制的逐步确立，“政企分开”已初见成效，但目前各行政机关仍下辖很多事业单位和行业协会，“政事不分”、“政社不分”的现象没有明显改变，导致这方面的改革始终没有突破性进展。政府权力和社会职能的混淆，不仅造成职能错位而且导致管理费支出不断增加，行政成本居高不下。

从我国最基层的乡镇政府来看，目前乡镇政府职能的全能性表现为严重的政事不分。为了加大对由于家庭分散经营而获得经营自主权的农户的管理，乡镇政府本能地增加了机构和人员，形成了所谓“七站八所”的可观局面。据对江苏省某镇2002年的调查得知，该镇陆续设立了财政所、税务所、广播站和文化站等27个站所。而这些事业单位全靠乡镇财政负担。在财政吃紧的乡镇，他们在自己的业务活动中自收自支取得预算外收入，作为自己的管

理费支出。事业单位数目的不断扩张，导致管理费支出不断增加，行政成本居高不下。

近几年来，一些地方如北京市海淀区建立公共委的改革，代表了中央关于政事分开的方向，是一个积极的探索。但目前还是试验的性质，短期内很难在北京甚至全国推开。因为政府行政职能改革不仅涉及到人事问题，而且还牵涉到一些单位的具体利益及政府对某些公共服务的保障程度。

(二)政府规模庞大行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大、层级过多，机构臃肿重叠财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。

当今世界200多个国家中，有8个小国仅设一级中央政府，有25个国家只设中央和地方两级政府，有67个国家其中包括美国、日本、加拿大和澳大利亚等国只设三级政府，我国现在却是中央、省、市、县和乡五级体制。每一级地方组织又层层设置了与上一级政府相对应的机构。正式、临时机构繁杂，其中省一级平均超设机构25个，地区超设机构20多个，城市超设机构15个，县超设机构10个。过多的政府层级和不断膨胀的机构设置，使政府各项开支巨大，给财政造成了沉重的负担。

2政府机构的膨胀编制的扩张，人原配置增加，工资及办公设施的标准提高，都势必造成行政管理支出“水涨船高”。

在我国，机构林立导致了政府行政人员的迅速增加，随之而来的便是无法遏制的增长迅猛的巨额人员经费支出，这是地方政府行政成本最大的一个成本项目。据统计，我国人口同行政事业单位由财政供养人数的比例，建国初期是600∶1，1978年为50∶1，2003年为28∶1。财政供养人员管理失控，增长迅猛，财政支出的大部分被“人头费”吃掉了。现在许多行政机关虽然也强调要减员增效，但实践中有时却会逆向运行。如某省国土资源系统超员高达30 %，个别县国土局多达500 多人，超编好几倍。

改革开放20多年来，我国国家机关、党政机关和社会团体工作人员是不断增加的，2002年的行政人员数额同1978年相比，净增608 万人，是1978年的2.13倍，平均每年增长3.24 %，同西方其他国家相比，增长速度是惊人的。以公务员对本国经济贡献率最高(达到60 %)的日本为例，1950～1989年间，日本政府的公务员在就业人员的总数中的比例一直稳定在2 %～4 %之间，在将近40 年的时间内，政府规模仅扩大了59.8 %，每年平均增长1.27 %。

(三)政府决策失误

一般来说，行政决策失误会从三方面加大行政成本：第一，行政决策失误往往会给社会造成巨大的损失，加大行政外在成本；第二，为纠正行政决策的失误，需要花费很大力气，需要投入大量的人力、物力和财力；第三，错误的行政决策本身也要耗费资源。回首我国政府的决策历程，由于决策不当而形成的行政成本数额巨大。

据《中国新闻周刊》2002年3月18日报道：总投资3000 万元的南京紫金山“观景台”，由于严重破坏紫金山自然人文景观被拆除，不得不使南京市政府付出了高达1200 多万元的“政府纠错”成本。武汉市也因违反国家有关防洪法规，而下令炸掉位于长江河道内的“外滩花园”，交出了1.6亿元的学费。因此政府决策正确与否，直接关系到政府行为的成败，也直接影响着政府行政成本的高低。

（四）行政管理支出项目制度不健全，有隐蔽性

行政管理支出中的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致；行政管理支出的增长。如在去年两会期间，人大代表、湖北省统计局局长叶青教授就曾发表“公车改革”提案，目的就是为了降低行政成本，节约行政支出。长期以来，我国传统的政府运作模式，只考虑社会效益，而忽略了项目的实际成本。政府中一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人力，物力，财力，建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费，最后，政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数+增长”的传统做法。“基数+增长”方法使以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存，会加剧各部门的苦乐不均。因此打破基数说法，实行部门预算和零基预算，已成为行政预算管理改革的重点。

（五）对行政管理成本的监督机制不健全

我国尚未重视对行政成本的监督控制, 这是行政管理中浪费现象及腐败现象禁而不止的重要原因之一。行政管理支出的一个重要组成部分是公用, 公用经费过多常常是行政管理支出膨胀的直接原因之一。党的十六大已经明确提出, 要降低国家的行政成本, 打造“高效政府”和“廉价政府”。但是这一精神在贯彻执行过程中经常会遭到种种的阻力, 很大一部分原因就在于, 我国长期以来实行“实报实销”的报账制, 财政监督机制不健全, 行政开支由政府财政大包大揽而不计成本, 奢侈浪费、以权谋私、贪污侵吞等消极腐败行为还有所存在。据最保守的估计, 全国官员每年用于公款吃喝的消费在2000亿元以上,每年的公车开销不少于2000亿元。

(六)不良的行政行为追求政绩

受我国传统的政府政绩考核方式及各级政府公务员的升迁制度的影响，政府行为的短期化和各级政府公务员片面追求任期政绩的现象十分严重，部分政府公务员无视本地财政的承受能力，强行兴建诸如高楼大厦、大型广场或公园等形象工程，更有甚者，一些地方政府在城市建设方面并没有长远规划，而是“一届领导一套方案”，根本没有考虑到政府行政成本问题，浪费了宝贵的财政资源。奢侈消费行

有资料显示，仅2005年我国各级行政机关公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合计高达6000亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于国防开支的3 倍、全民教育投入的5倍。根据国家相关规定，正省级干部配备专车，副省级干部固定用车。而目前的实际是，从省到县的各级领导干部都配备了专车，甚至许多乡镇领导干部也都配备了专车。而且各级干部换届调整后，新人又要配备新车。因此造成了车辆购配数量越来越多，行政管理费用越来越高的后果。以相对贫穷落后的甘肃省为例，全省行政公务用车达2.5万辆，年费用达13.4亿元，占省财政收入的12 %。而沿海发达省份的相关费用比甘肃更大。

至于公款吃喝，中央及中央相关部门的限令并没有有效遏制此类现象的泛滥。公款考察旅游也是浪费惊人，一个厅局级干部出国到欧洲，公费至少支付3万多元，相当于西部建一所村学的费用。一些地方政府机关将出国列为了例行规定，主要领导周游列国，中层干部西欧美国，一般干部港澳马泰，年年轮流出行。一些地方、行业，更是假借会议、培训的名义，组织集体旅游，集体违纪。2005年11月，在山东滨州召开的全国中小学后勤工作论坛会议上，被曝光的“千人大会听鼾声”的照片，是许多名为会议实为集体旅游的真实写照。追求预算最大化

政府作为“经济人”，一方面追求自身利益的最大化，在政府预算中具有追求预算最大化的本能性，会使尽所有解数，争取更多的经费；另一方面，为了下一年度不削减预算经费，即使本年度项目有盈余，也会把每一分钱花掉，为的是使下一年度在本年度的基础上，争取追加预算经费。可以说，政府是按追求预算最大化原则行事的集团，它必然有一种无限扩大行政成本的内在本能。例如在2005 年3月广州市财政局公布的《广州市2004年预算执行情况和2005年预算草案报告》中，仅市工商局一台台式电脑预算就为2.5万元，且全部采

购预算都加大30 %～50 %。

我国行政管理支出急剧增长导致了严重的不良后果

（一）行政管理费膨胀导致对财政支出结构的扭曲。从经济发展理论讲,行政管理费应与经济总体增长水平和财政收支规模因素呈正相关和比较稳定的关系,否则,将对资源配置和收入分配产生不利的影响。

（二）行政管理费膨胀严重损害公共利益。行政管理费属于经常性支出,是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出,主要包括人员经费,公用经费及社会保障支出等。经常性支出的补偿方式为税收,而行政管理费的严重膨胀浪费纳税人的大量税款。同时,行政管理费的过度膨胀导致其挤占了公共支出的大量有益职能,这些消耗都违背公平原则,直接损害了公众的利益。

（三）行政管理费用膨胀严重阻碍了和谐社会的建设。行政管理经费是政府行使各项工作的基础,大量行政管理经费的浪费不但会造成国家财政支出上的“吃紧”,更使得地方政府在行使各项工作时“畏首畏尾”而且还有会形成经费短缺。由于对其监督机制的不完善和低透明度更容易激发人民矛盾,影响社会稳定。

三.控制我国行政费用膨胀的有效途径

（一）进一步深化行政机关机构改革。

按照市场经济的发展要求清晰界定政府及各行政管理部门的职能,对临时机构和不符合市场经济要求的机构,以及职能严重交叉、重复的机构坚决予以整合、撤并。国务院“大部制”方案,正是对行政管理体制和机构改革的一次深化。

（二）对行政管理支出中不合理支出坚决予以清理。

1严格控制会议费做到控制会议规模,压缩会议时间,精简会议程序,减少会议费开支,保证会议经费开支合理高效。

2减少招待费开支,建议实行工作日午间禁酒的规定。3实行公务用车改革,严格控制车辆数量。

4改革话费管理办法,压减通讯费用支出,话费实行“定额补助、超额自付、随工资发放”的办法,改变过去实报实销的办法。

（三）继续加强预算管理,增强预算约束力。

在贯彻《预算法》建立财务、财政管理新机制的基础上,继续加强对财务收支统管、预

算内外资金统筹、规范行政性收费及预算外资金管理工作的力度。增强预算约束力促进整个管理机制的尽快到位。

（四）建立行政事业支出管理约束机制。