地方债自查报告（精选7篇）_地方政府债务自查报告
地方债自查报告（精选7篇）由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“地方政府债务自查报告”。
第1篇：中国地方债玄机
中国地方债玄机：
数字大了省里不给上报 最终砍到1/3 地方债甄别关门：最高版本激增50% 5省市或成债务雷区
地方债触痛央行神经：年终还债时降息对地方临危一救 官方口径和民间统计相差悬殊，地方债规模一直以来就像个谜。1月5日是财政部布置的各地存量债务上报大限，历时近3个月的清理甄别大考终于要交答卷了。
《华夏时报》记者采访获悉，并不是所有省份都如期上报了存量债务数据，江苏和山东财政厅方面表示尚未上报，但会尽快。财政部江苏省专员办一位人士告诉本报记者：“数据正在汇总，还没统计出来，预计本月10日上报财政部。” 可靠消息显示，存量债务数据暂时不会对外公开。“公开后可能会影响到地方政府尤其是基层政府的后续融资能力，毕竟基层政府的财力比较有限，此外也担心引起媒体过度炒作。”一位财政厅人士坦言。财政部财科所研究员王泽彩认为，数据上报后，财政部还会进一步核实确认，“早一天晚一天上报不是重点，关键是要保证上报的数据真实、准确、全面、完整”。这一担心并非空穴来风，本报记者调查了解到，在地方政府上报债务规模过程中，为了不影响到后续发债规模，想尽办法在数据上做文章的绝非个案；尤其在中央明确不兜底之后，相关博弈非常激烈，有的评级机构甚至和利益方合谋，在内部评级已大幅下调的情况下，公开评级仍维持不变。债务规模真伪
上报，打回重报，再上报，再打回重报。江苏省苏南某县级平台公司负责人张涛（化名）被这次存量债务清理工作搞得精疲力尽。
“我们来回搞了5次，才最终确定上报数据。”张涛告诉本报记者，“政府划定的存量债务红线是去年6月底审计数字乘以GDP增长率，绝对不能超过这个限额；所以，最后确认为政府债务的数字不到我们上报的1/3。”
记者采访了解到，江苏省此次存量债务清理甄别过程中，这样的情况并不是孤例。苏中地区一位市级平台公司负责人向记者感叹，现在下面的想申报，省里不给报，砍了又砍。为此，他担心中央能否掌握地方债务的实际情况。而地方政府与平台公司之间复杂的博弈，也是江苏省存量债务数据不能如期上报的一个原因。目前，究竟哪些省份尚未上报尚属未知。记者1月6日就此向财政部办公厅新闻处发函采访，截稿之时未得到回复。
根据财政部此前发布的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，各地截至2014年年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报，清理甄别后的存量债务将分类纳入预算管理，统筹财政资金优先偿还到期债务，2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
数据未公开，市场的关注却不断升温。
中央财经大学财政学院教授温来成认为，这次地方债务清理甄别的主要特点是，要把投融资平台的债务存量一次性地划分为政府债务或企业债务，消除地方政府性债务的模糊地带；意义在于切断地方债无序扩张甚至蔓延失控的现状，逐步把地方政府债务纳入规范化、法制化的轨道。
而地方存量债务规模伸缩尺度大的根源在于缺乏明确的标准。财政部财科所所长刘尚希表示，目前政府直接债务和或有债务的区分标准，在实际操作中边界是很模糊的，可以忽左忽右，甚至可以人为进行调整；制度层面的原因是政府会计准则，尤其是政府债务的会计准则等标准尚未建立。目前看来，或有债务可能是地方政府性债务的主要风险所在。不过，去年年底国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，已明确要在2014-2015年间完成，组建政府会计准则委员会，制定发布政府会计基本准则的工作。
报多报少玄机
在温来成看来，投融资平台上报的债务，地方政府不会全盘接受，会考虑对将来政府发债的影响。
“将来地方政府债券越来越市场化，发债必须经过信用评级，划入政府债务的规模太大会影响到将来的发债条件，包括利率、期限、销售额；所以地方政府可能的选择是，能够推给平台公司的债务就推给平台公司。”温来成称。从2013年6月底的审计数据来看，存量城投债中政府性债务的占比各省区别明显，纳入政府性债务比例较高的有吉林、辽宁、湖南等省，而天津、北京、上海等地比例较低，这其中吉林省占比接近99%。
按照财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称“351号文”)，此次清理甄别工作的目的是，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。“正如在刚刚结束的全国财政工作会议上一些地方财政厅局长所言，无论如何政府性债务到2014年12月31日扎脖了，新增债务今年开始，必须按照规定的程序报省政府汇总，上报财政部，再报国务院、全国人大走规定的程序。”王泽彩透露，他认为清理存量债务意义深远。
地方政府与平台公司的激烈博弈也从一个侧面反映出从中央到省级政府，推进政企债务分离，建立地方政府预算硬约束的决心。
按照上述苏中地区平台公司负责人的说法，存量债务清理过程中，就是一级压一级，市级不想让区县多报，省里不想让市县多报，“但是市级和区县往往联系比较紧密，所以卡的尺度比较松，省级政府是地方政府债务的主要责任人，而且花钱的又不是省里，往上面报多了也不好看，所以卡得严。” 在此背景下，2014年10月出台的“43号文”明确要求，硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。两个月后，山东省贯彻“43号文”实施意见，并规定省政府对市县级政府债务实行不救助原则。风险如何约束？
2014年艰难熬过，2015年不变的是经济下行的压力。积极的财政政策如何更有力度？在财政收入进入个位数增长的新常态下，赤字规模适度扩大无疑是必然的选择，而财政赤字的设定同时要受到地方政府债务风险的约束。数据显示，2014年全国财政赤字总额13500亿元，赤字率约2.1%；其中，地方政府发行债券4000亿元。中债资信公共机构首席分析师霍志辉预计，2015年我国整体赤字率仍在3%以下，以此推算，国债和地方债合计发行将不超过20000亿元，省级地方政府债券发行规模不超过10000亿元，在7000亿元左右的可能性较大。
温来成也有同样的预期，“经济下行压力仍然较大，积极财政要更有力度，基建投资仍是重要方向，预计地方政府债券和纳入政府债务的平台债规模一共可能在7000亿至10000亿元之间。
新增债务额度如何在各省之间分配？是否受存量债务数据影响？“351号文”只有笼统的说法，分地区限额由财政部在全国人大批准的额度内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。
对此，温来成认为，财政部会综合考虑各地区的财力状况、债务风险、融资需求来分配额度，存量债务只是一个因素。此次甄别结果的直接应用可能在于建立全国性的地方债务风险预警机制。
据温来成了解，在2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布以后，各省先后出台了一些地方政府债务管理措施，其中一些省份设置了债务率、偿债率等预警指标，但由于全国性的预警机制尚未建立，约束性不强。
例如《湖南省政府性债务管理实施细则》设定综合债务率为预警指标，一年一预警，对综合债务率超过100%低于150%的地区给予黄色预警，综合债务率超过150%的给予红色预警。这两类区域原则上不得新增政府债务。给予黄色预警的地区，如未达到当年债务化解目标，省财政适当调减代发债券额度和一般转移支付资金，甚至约谈、通报批评。给予红色预警的地区，不得新开工涉及财政性资金偿还的基本建设项目。
“现在是各地自己管自己，风险预警不能得到足够的重视和落实，亟须中央层面尽快建立健全这一机制。”温来成说。而在此之前，各地在债务规模上动脑筋也就有了推脱之词
第2篇：国企改革：地方债一箭双雕
国企改革：地方债一箭双雕 作者：赵静
2014年3月9日，国家主席习近平参加全国“两会”安徽代表团审议时指出，“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。”
3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中也提出，要优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构。李克强称，增强各类所有制经济活力，坚持和完善基本经济制度。完善国有资产管理体制，准确界定不同国有企业功能，推进国有资本投资运营公司试点。
国有资本的投资运营其实一直是地方政府的魔法棒，最典型者莫过于千奇百怪的地方投融资平台，现在已经演变成了地方政府最大的包袱。李克强总理所做的《政府工作报告》中明确提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。
其实，在中共十八届三中全会就已明确发展混合所有制经济，还要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。中央经济工作会议也提出要把控制和化解地方政府性债务风险作为2014年经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。
而在“两会”期间，有些地市级主政官员被问及地方债务的问题时，往往脸色瞬变，甚至有的没聊完就匆匆离开。2014年地方政府如何解决庞大的地方债务，同时又进一步加强深化国有企业改革，在发展混合所有制经济的过程中，如何避免国有资产流失，在深入贯彻习近平主席提出的别把国有资产改革变成谋取暴利的机会更是让人备受关注。地方政府的热情
“两会”开启前，国资混合所有制改革号角也早已吹响。
从2013年末开始，推进国资国企改革成为全面深化改革的重要选项之一。而上海在国资国企改革方面率先打响了“第一枪”。被业界称为“上海国资国企改革20条”的《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》涉及了国企分类监管、国资流动平台、市场化选人用人和管理机制等内容，并呼应十八届三中全会的精神，强调了混合所有制。
公开资料显示，2013年，上海地方国有企业营业收入超过1.8万亿元，体量位列地方国资系统首位，是不折不扣的国资重地。上海市委书记韩正在上海国资国企改革动员大会上特
别强调，要从过去以管国企为主，向真正以出资人的角色管理国有资本为主，这就是以国资深化改革来带动国企改革的核心。
2014年2月19日晚，中国石化（SH.600028）发布关于其董事会同意将公司油品销售业务板块进行重组，实现混合所有制经营的公告，中国石化的这份公告在社会上引起巨大波澜。
公告所发议案是十八届三中全会提出发展混合所有制经济之后，真正具有实质性意义的国企改革案例。根据议案，该公司董事会同意在对中国石化油品销售业务板块现有资产、负债进行审计、评估的基础上进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，社会和民营资本持股比例将根据市场情况厘定。
3月11日，同属南京国资委旗下的南京化纤（SH.600889）、金陵药业（SZ.000919）双双发布公告，宣布各自的大股东南京轻纺产业集团、南京金陵制药集团将对应所持的上市公司股权，划转至其共同的上级股东——南京新工投资集团有限责任公司，而新工集团由南京市国资委直接全资持有。随着上述股权划转，上市公司亦直接成为新工集团控制的子公司，同南京市国资委之间的层级被大大缩减。消息发布后，南京化纤股价当日涨停。
全国政协委员、著名经济学家厉以宁称，混合所有制关键问题不在持股主体的多少，而是资本是否能够发挥现代企业的作用。现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，混合所有制建立的过程中实际上就是把法人治理结构真正完善。
虽然在实践当中已经有所探索，但混合所有制经济只是近期才出现在重要文件中。实际上，对于如何理解混合所有制经济，目前尚无共识。比如，有一种声音就认为，混合所有制就是“国资退、民资进”，有人甚至认为是变卖国有资产。
民营企业家的躁动
因为经营效率问题，国有企业一直备受诟病。但是，经营效率不高，企业管理者最多承担经营不善的责任，但如果在推行混合所有制中出现差池，则会有国有资产流失的风险，这也是众多国有企业管理者最为头疼的问题。
有些民营企业家提到，发展混合所有制最担心的是牵扯到国有资产流失的问题。对于民营企业的谨慎态度，全国政协委员、中石化董事长傅成玉认为，国企本身的确有缺点，改革的目的就是把劣势去掉，把市场机制、把民营企业好的机制学过来。
关于如何看待混合所有制经济中国资与民资的关系问题，全国人大代表、新兴际华集团有限公司董事长刘明忠称，民营资本进入不意味着混合所有制影响国有经济，相反混合所有制经济发展，还将进一步放大国有资本影响力。他认为，资本多了，企业可以在技术创新、市场创新上走出一条路子，真正发挥国有、民营各方面的优势，尽快推向国际，真正成为国
际化企业。
全国人大代表、正泰集团董事长南存辉就表示，看待混合所有制问题，首先需要有理性思维和积极心态。他说，很多民营企业感觉国有企业要吃掉自己的企业，所以民营企业要求控股，因为国有企业的体制机制不灵活。但理性地想，国有企业此时也想整合资源，民营企业的优势就是可以整合资源。南存辉表示，国企和民企优势可以互补、资源可以共享，国民共进的时候是可以共赢的。
在全国政协委员、复星集团董事长郭广昌看来，民营企业在混合所有制中的主导地位还是比较重要的。他说，复星参与国企改制已有20年时间，基本上都比较成功，但也有一些教训。其中很重要的一条是在改制中，如果民营企业不能主导经营权，还是按照原来的方式，改革肯定是不成功的，所以外界对混合所有制有这样一种担心是客观存在的。
郭广昌说，民企的资本毕竟没有那么雄厚，国企又不愿意放弃控股权，如果实行混合所有制后，在经营权上没有以市场为导向和以民营企业为主，改革的效果可能不会很好。
沉重的地方债务
地方政府为何突然热衷于国企的混合所有制改革？考察历史我们可以知道，中国历史上较大规模的经济改革，几乎都和财政困难有关。
从商鞅到王安石，再到张居正，莫不如此。同时历史经验也显示，基层政府的债务问题往往最为危险，所谓“郡县治，天下安”。一些学者认为，中国地方政府的国有资产比较充裕，只要愿意出售一些地方国有资产，债务问题即可解决。
2013年12月30日，审计署公布了在全国范围内开展的政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府性债务总额近18万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。
全国政协委员、财政部财科所所长贾康称，要客观评价地方债务，地方借债资金对于促进发展、支持民生起到了很好的作用，但弊病也不可回避，不透明带来了风险不可控制。
“两会”期间，财政部办公厅主任、新闻发言人戴柏华也提到四项严控地方债务风险的工作，包括严控债务规模，管住新增债务，同时研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。
全国政协委员、审计署副审计长董大胜是“两会”上的热门人物，他频繁地被问到，地方政府背着的18万亿元债务怎么还、哪些地方政府会破产。
董大胜通常会说，我国的地方政府性债务风险总体可控。但他也表达过担忧：一些干部政绩观扭曲，为了单纯追求GDP或城市大变样，盲目举债，借的时候根本就没想还。
为规范地方举债，审计署曾建议中央，要把债务风险纳入对地方官员的政绩考核。《政府工作报告》已经提出，要把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度。
外界寄望政府突破的背景是，在风险可控的前提下，推动地方政府适度、阳光化发债有助于摸清家底。
地方官员慎谈地方债，背后并非都是债务规模使然。他们同样在希望找到“适度举债”和“经济增长”之间的平衡点，其实地方官员也在尝试着走好举债和发展之间的平衡木。
全国人大代表、北京大学光华管理学院院长蔡洪滨说，过去地方政府债务飞速膨胀既有片面政绩观的驱动，也有缺乏有效监管的放纵，在某种程度上，地方债已经成为各地政府的“经济鸦片”，欲罢不能。为了帮助地方政府“戒毒”，有必要加强人大在地方政府举债过程中的监督审核作用，通过地方政府财政金融动态分析系统和信用评级体系，科学评估借债的合理性，在事后审计基础上，加上事前审核，有效遏制地方政府债务扩张。
蔡洪滨说，这一体系如果能够在全国得到推行，把城市信用评级的变化纳入干部考核指标体系，可以有效地改变地方领导干部“以GDP论英雄”的政绩观。
地方债的一箭双雕
国企改革大门渐开，各种背景的资金都将侧立守候，准备亮剑江湖。
“三中全会后，很明显感觉省里领导对国企改革的态度变了，是一种方向性的变化，„尺度‟也大了很多。”有地方政府官员曾对媒体称，其中，国有上市公司选择引入战略投资者，慢慢磨合、共同进步，作为混合所有制改革的首选方案。
据记者查阅资料发现，此操作模式近几个月来已开始出现在资本市场，实为本轮国企改革的“主战场”。例如，弘毅投资以总价近18亿元受让城投控股大股东上海城投总公司持有的上市公司29875.24万股股份已获批。此外，再以河南省大型矿业国企洛阳钼业的控股权易主历程为例，期间充满了精妙的资本安排与隐晦的语言体系，仿佛一步步试探着国企改革的政策底线与舆论态度。
借道国企改革，进行债务重组。政府“有形之手”过长，国企比重过大，导致经济效率低
下。十八届三中全会时，布置新一轮市场化改革，地方国企改革应当属于“方向明、见效快的改革，属于地方和部门可以授权操作的改革”，“明年和近期就可以加快推进”。
地方国企改革，正好可以与化解地方政府债务相结合，这不单单是说，卖国有资产还债这么简单，更好的办法是进行债务重组，通过混合所有制，引进民营资金，盘活不良资产。虽说地方债有相当一部分去向不明，但总的来说，还是投资，最终还是以资产的方式存在。将这些资产盘活，仍可解决地方债务的相当一部分，毕竟不是所有的地方债都是坏账。
确实有些地方债，已经形成坏账，特别是中西部省份，随着2015年经济下行的压力增大，过去几年通过政府举债的大规模投资难以为继，三线城市房地产面临不景气，很多以土地质押的借款，可能永远也还不上了。对于这部分坏账，需要成立资产管理公司，进行剥离。当年四大资产管理公司运作四大行剥离的不良资产，已有成例，解决地方债坏账问题，势必还得沿袭此种办法。
强调出售地方国有资产的重要性在于，地方政府长期大量低效甚至无效配置财政货币资源，是中国经济增长质量低下的重要根源。地方政府以10%以上的成本举债，其所投向的项目不足以产生覆盖债务成本的收益。即所谓政府公司化、利益部门化、债务子孙化。
至于外界担心的国有资产流失问题，郭广昌认为，应该从过程的透明和规范上下工夫，世界各国的国企改革，都应该坚持一样的原则，就是要规范、透明、公平，这是非常重要的。国企改革不是价格高低的问题，而是应该通过规范、透明的程序化，通过程序的公平来保证结果的公平。
郭广昌在2014年的提案里也提到，应该有职工参与的一个监督委员会存在，这样可以保证过程是透明的和规范的，最后结果也是公正的。
第3篇：地方债置换初起步
地方债置换初起步
自2015年3月11日，国务院批准了1万亿元的地方债务置换额度，到5月18日江苏债招标发行，一度“难产”的地方债置换计划终于落下第一子。
随后，新疆、湖北、重庆、安徽、贵州、天津、山东、河北、四川、山西、内蒙古等多个省（市、自治区）也都公布了首批一般债券发行额度或期限，开启了地方债券发行程序。
而就在近日，财政部又下达了第二批1万亿元置换额度，后期还可能推出第三批。
借新还旧
在地方债置换政策出台之前，地方政府已经压力重重。
2015年和2016年是地方政府债务的集中偿付期。因为按照2013年6月底审计结果公布的地方政府性债务到期分布估计，2015年需要偿还的地方性债务将高达4.5万亿元，2016年这一数字更将攀升至4.9万亿元。
如此庞大的债务，地方政府要么通过扩大预算内和预算外收入来偿还，要么就得融资。但当下，房地产市场已进入下行周期，楼市的不景气让曾经依赖卖地收入的地方财政锐减，地方政府的债务偿还能力相应降低。此外，新预算法和43号文的出台和实施，又将地方政府通过城投平台和非标融资的道路堵死，再融资已是难上加难。
如此情形之下，地方债置换计划的出台，不失为一条脱困之举。
地方债置换是一种化解存量债务的方式，是在财政部甄别存量债务的基础上，将原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款、期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务。
再简单一点说，就是地方政府发行低利率（3%左右）的地方债，用来置换到期或即将到期的高利率（7%左右）地方融资平台贷款。地方欠的债没少，但利息负担少了，同时把还不起的贷款变成了更长期限的地方债，等以后慢慢还，是借新债还旧债。
具体的置换方式，就是各省（市、自治区）在额度内自行向商业银行等市场机构发行低成本政府债券，置换存量高成本债务，置换债券的发行方式参考的是自发自还地方债。
“置换债券和地方自发自还地方债一样都是政府债券，发行是一样的，只是用途不同。一般债券发行用于弥补公共预算建设资金的不足，置换债券发行是为了把原来到期的债务置换出来。一方面可以减轻财务成本，另一方面延缓债务期限。”山东省财政厅厅长于国安在接受相关媒体采访时说。
不妨给今年国内第一个发行地方债的江苏省算一笔账。此次，江苏地方债置换一般债券308亿元，新增一般债券214亿元，分四期投标，分别为3年期、5年期、7年期和10年期，计划发行规模分别为104.4亿元、156.6亿元、156.6亿元和104.4亿元，共522亿元，中标利率分别为2.94%、3.12%、3.41%和3.41%。发行利率低于市场预期，仅比同期国债利率高2个基点。
来自江苏省财政厅的相关数据显示，如果按照该省近年来发行地方债平均利率约5%计算，江苏每年的利息负担为80亿元-100亿元，但以此次发行的地方债利率匡算（即粗略计算），利息支出将减少近一半。
因为属于经济比较发达的沿海省份，又有着有特色的集体经济，以及较好的财政预算和偿债基础等原因，江苏成为我国第一个地方债发行省份，总共获得了810亿元的地方债置换额度，已经发行的522亿元的地方债也是目前发行额度最大的。
根据规定，已经有3万亿元的地方政府债务被纳入了置换计划，其中的1万亿元已经由财政部根据地方政府今年的到期债务及偿付能力分配给了各地方政府。
如果按照置换之后的算法，全国各地方政府一年内将总计减少400亿元-500亿元的利息支出。
银行顾虑多
5月8日，财政部、中国人民银行、银监会联合下发了《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，要求2015年在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度的地方政府债券，用于置换部分存量债务，并要求第1批1万亿元的置换债券额度的定向承销发行工作要在今年8月31日前完成。
时间所剩无多，但各地方政府迟迟没有行动回应，地方债置换遭受冷遇。事实上，4月底财政部就曾发文，要求地方政府加快债券发行。原本计划4月23日发行648亿元地方债的江苏，一度“难产”。
这引发了市场不断的猜测和疑问。对地方政府来说，地方债置换既可以延长债务期限，降低存量债务成本，化解系统性金融风险，还可以利用挪移出的资金助力经济转型。
要知道，数额庞大的地方债违约和房地产市场的泡沫，被人们认为是近年来我国经济可能硬着陆的两件大事，而地方债置换却可以暂时避免因为地方债违约，而导致经济硬着陆。
这么好的一条路，为什么地方政府不敢前行呢？原来不是地方政府不愿前行，而是银行的顾虑太多。
银行觉得不划算。要说流动性，虽然地方债和企业债差不多，但地方债的收益性要远小于企业债；要说收益性，虽然地方债与国债相当，但地方债的流动眭又远不如国债。这导致大多数银行不愿意配置地方债。
有银行人士就坦言，“比地方债收益高的资产多的是，为何要换成收益率才4%-5%的地方债？”而且银行配置地方债还会占用银行现金头寸，影响银行对其他融资主体信用投放的能力。
但市场上也充斥着不同的观点，认为这未必会是赔本买卖，应该算大账。“贷款置换成债券，即便短期内对利润有一些影响，但如果算大账，第一是债券比较透明，政府承诺负责，贷款就不一定负责了；第二是能够节约部分资本金，放贷能力会提升；第三是债券可以再卖，也可以作为抵押品在市场上或者央行融资，如果能够获得相对低成本的融资，对银行也是划算的。”
知名财经评论家叶檀也认为，以低息债券换取高息资产，表面上对银行股利空，实际上是利好。银行可以抵押地方债获得现金，这对于融资成本日益走高的银行有极大的吸引力，只要能够获得相对低廉的资金，对银行就是有利的。
出路还是在改革
关于地方债置换，业界还有一个争论，那就是：这到底算不算QE？
所谓的QE，即量化宽松的货币政策，是指各国央行通过公开市场购买政府债券、银行金融资产等做法，来增加市场上的货币供应量，刺激经济发展。2008年的金融危机之后，美联储就曾推出了三轮量化宽松政策，来促进美国经济复苏。
赞同者认为，央行将成为新发市政债的购买主体，所以应算是QE。反对者认为，地方债是被当做抵押品来换取暂时流动性，只是换了一种承债形式，表面上仍是商业银行的市场运作，而且也没有新增货币，不应算作QE。
瑞银中国首席经济学家汪涛在接受相关媒体采访时，解释说，“置换是以新换旧，会使债务周期延长、降低风险，因此这是有效降低融资成本的方式，但这并不是增加地方政府债务，这和美联储通过QE直接印钱在市场上购债是有本质区别的。此外，债务置换是财政政策，而QE是货币政策，二者不可混淆。”所以说，这一争论可以告一段落了。的确，地方债置换是一项财政政策，是我国用来化解地方巨额存量债务的一种方法。此外，针对不同的项目和债务，还可以通过PPP（Public-PrivatePartnership，公私合伙或合营，又称公私协力）模式或者对债务进行重组的方式来化解。
地方债置换延长了地方债偿付的期限，降低了地方政府的利息支出，但这并不意味着地方债就可以无止境的拖延下去，不用偿还了。作为我国财政改革的一个步骤，这一举措是国家主导的债务重组，治标不治本。
在江苏之后，在期限到达之前，还会有更多的省（市、自治区）加入到置换的行列。除了欣喜于地方债置换已经起步，更要认识到解决地方债问题的根本出路在于改革。要通过不断改革我国现行的财税收入分配体系，增加地方财政收入。
第4篇：地方债到底有多少
地方债到底有多少？
谭浩俊
地方政府债务清理甄别结果近日已汇总至财政部，截至2014年底的政府债务数据“新鲜出炉”指日可待。但是，媒体从多省财政部门和城投公司人士处获悉，地方在上报数据时倾向于做大现有债务的盘子，致使从上报的结果看，近期政府债务激增。同时，多地城投公司上报两套债务数据，这两套数据最大相差30%。
其实，早在两年前国家审计署公布地方债调查数据时，质疑声就很多，多数分析认为，地方债规模绝对不是国家审计署公布的那么乐观。有关方面的解释是，国家审计署的调查口径可能与媒体的分析存在一定不同。现在看来，口径只是一个方面，没有全面、真实地反映地方债数据，可能是更为重要的原因。
退一步讲，就算此次上报的数据比国家审计署调查的数据大得多，可能也未必能真实反映地方债的实际情况。想一想，城投公司上报的数据，就有两套，且相差30%左右。那么，地方上报的债务金额，还有多大的水分呢？有没有完全反映出地方的债务状况呢？依据这样的数据，中央又如何进行决策呢？
值得注意的是，对地方债的风险问题，无论是理论界还是实际操作部门，都显得过于乐观。乐观的最主要理由，就是政府债务与国际警戒线相差较大，不大可能引起债务风险。实际上，债务规模远不是公开的数据那么乐观。更重要的，凡是承担着大量政府债务的城投公司，绝大多数都还背有数量十分巨大的隐性债务——担保。虽然这些担保表面上是互保，被担保单位也为城投公司承担了很多担保责任。但是，就债务来说，不会因为互保就风险变小，而是风险更大了。这也意味着，这些看起来与政府债务没有关系的担保债务，最终也可能成为政府的负担。因为，城投公司是政府的。是政府的公司，政府自然脱不了干系。
在这里，我们不得不产生这样的担忧，为什么地方债数据会是一笔糊涂账呢？为什么国家审计署也没有能够真正搞清楚地方债规模呢？为什么地方债在上报过程中可以有那么大的自由裁量权呢？难道经济数据真的只是政府手中的一只玩具吗？
显然，地方债到底有多少，已不仅仅是数据问题，而是态度问题，是地方愿不愿意真正亮家底的问题。更直接地说，就是地方与中央进行利益博弈的问题。在审计署进行摸底调查时，怕追责、怕担责任，不敢把家底说清楚。待可能与发债有关系了，又开始多报了。而对企业来说，为了应对政策和不承担瞒报责任，干脆报上两套数据。那么，中央有关职能部门又将接受哪套数据呢？在决策过程中，又将以哪套数据作为依据呢？
数据落入到这样一种状态，其真实性也就可想而知了。数据不真实，所作子网掩码决策有没有科学性，自然也不用多想了。我不知道，面对这样的状况，又如何去避免和化解地方债风险呢？一旦发生风险，又将如何解决呢？
由于此次地方上报的债务数据，财政部还将进行甄别。关键在于，国家审计署在此前的调查过程中，已深入到了企业，最终都没有能够拿出一个相对准确、真实、客观的数据，靠地方上报的数据，财政部又如何甄别呢？甄别的依据又是什么呢？靠《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》能够甄别得清楚吗？最终，极有可能是经过与地方讨价还价形成的一笔新的糊涂账。
实际上，债务已经形成，多报少报，都不会改变债务的结果。那么，为什么要留给地方一个博弈的口子呢？为什么不能通过一定的手段和方法，让地方实事求是地上报债务情况呢？至少，应当对债务状况有一个基本的判断和认识、基本的掌握和了解，从而为决策打下良好的基础。不然，风险真的令人可怕。
这也意味着，把发债规模与存量债务规模挂钩的方式，并不科学。而且，有限的发债资金，也根本无法解决地方的债务问题。化解地方债风险，还是要靠土地变现、财政建立偿债基金、多渠道筹集债务偿还资金等解决。发行地方债，应当更多地用于地方的新的项目建设。如此一来，对地方的债务控制也就会更加有效了。否则，会使地方负债的热情进一步高涨，甚至PPP模式也会成为地方加快负债的一种手段。
第5篇：对地方债的个人看法
对地方债的个人认识
地方债是指由地方政府为履行维护、促进地方经济发展和社会公益事业建设的职责，依本地区经济发展状况及财政资金紧缺程度，根据法律的规定，纳入地方政府财政预算，承担还本付息责任，按法定程序向社会公开发行的一种融资债券，主要用于地方或城市基础设施建设和民生工程建设。长期以来，中央政府对发行地方债始终保持“审慎乃至禁止”的态度，但是为了有效应对国际金融危机冲击，保持我国经济平稳较快发展，2009 年，财政部代理发行
2000 亿元地方债，用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。经过一段时间发展，2011 年 10 月，财政部同意上海、广东、浙江和深圳四地自行试点发行地方债，这是继 2009 年以来由中央代地方发债，向地方正式自主发债迈出的重要一步。2012 年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出2012 年财政部将代理发行 2500 亿元地方债。
一、我国地方债发展历史
地方债是公债的形式之一，我国建国初期就已经存在。这一创造性的实践，为全国经济的恢复和发展积累了宝贵的经验和物质基础。我国地方债大致经历了以下几个历史阶段：
第一，1980 年以前我国地方债的发行。1949 年新中国成立初期，经济建设百废待兴，为了筹集经济建设资金恢复生产，我国从 1950 年开始发行公债。在这个时期，我国共发行了两种地方债：一是“东北生产折实公债”；二是 50 年代末 60 年代初，部分地方政府不同程度发行的“地方经济建设公债”，所筹资金稳定了物价，支援了国家经济建设。这个时期是我国真正意义上的地方债发行时期。但是，随着国内“文革”的爆发及国际“冷战”的开始，我国工作的重心开始发生转变，地方债最终停止发行。
第二，1981—1993 年我国地方债的发行。在这一阶段，我国逐渐恢复了公债的发行，并且发行额一直呈上升态势。20 世纪 80 年代末至 90 年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都发行过地方债。但到了 1993 年，由于国家实施了分税制，中央对地方政府承付的兑现能力有所怀疑，地方政府发行公债的行为被国务院制止了。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债”。此后很长一段时间我国都没有公开地发行地方债。
第三，1994—2008 年我国地方债的发行。1994 年分税制改革后，我国形成了比较规范的财政体制。但是我国地方政府事权扩大，财权并没有得到相应的增强，反而有削弱趋势。为满足我国经济快速发展，交通运输、电力煤炭、制造业等基础行业资金需求，导致企业债券替代地方公债发行，导致企业债券异化。这一阶段我国地方政府仍然没有开地方债发行之先河，还是以模糊的形式进行融资。
二、我国地方债现状
2009 年，在国际金融危机爆发的大背景下，我国政府首次代地方政府发行地方债，以缓解地方财政资金不足问题，总金额为 2000 亿元，所筹集的资金被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出。发行和偿还主体是省、自治区、直辖市和计划单列市政府，地方债期限为 3 年或者 5 年，利率通过市场化招标确定并且利息按年支付，由财政部代理发行并代办还本付息、支付发行费。为了规范地方债收支预算管理，财政部还制定了《2009年地方政府债券预算管理办法》，将地方债收支纳入预算管理，明确地方债对其资产负债状况和风险的影响，并据此统筹考虑地方政府的资源配置。
2011 年 10 月 20 日，财政部公布关于印发《2011 年地方政府自行发债试点办法》的通知，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。从本次发行方式本身来看，地方政府自行发债不意味着地方政府自主发债的实现，地方政府自主发债是指地方政府对地方债发债规模、发债期限、发债用途和偿还方式等要素，具有完全的自主权。但是，自行发债是在中央政府确定以上要素之后，有地方政府自行发债，因而并不是完全意义上的地方债。虽然只是发债操作环节上的改变，发债规模仍由国务院批准，还本付息仍由财政部代办，但是对于我国地方债市场的发展仍具有重大意义。2012 年，根据温家宝总理 2012 年《政府工作报告》，中央将代发地方债 2500亿元。这一规模较前几年中央每年代发的 2000 亿地方债有所增加，也体现了中央对待地方债持有的一种谨慎扩容、逐步放开的思路。
三、地方债存在的风险
地方债的发行可以促进我国地方公用基础设施及民生工程建设。公用基础设施的建设是地方经济发展的基础，民生工程建设在地方政府支出中所占比例不断提高，但地方政府受财力所限，没有足够资金投入，发行地方债正好可以弥补地方公用基础设施及民生工程资金不足问题；此外，地方债是地方财政收支平衡的一种手段。地方政府作为一级相对独立的预算单位，要对自己的财政收支平衡负责，但分税制使得地方政府事权扩大财权缩小，因此很难使财政收支平衡，大多数情况都会出现赤字。从世界各国经验来看，发行地方债可以弥补财政赤字；最后，地方债作为资本市场的重要组成部分，地方债发行一方面可以使资本市场中的债券品种增加，另一方面可以满足不同投资者的投资需求。虽然地方债在我国地方经济建设中发挥很大的作用，但是当我们看见地方债发行带来的一系列正面经济效应的同时，我们更应该清醒的认识到与之相伴随的各种风险。地方债发行过程中缺乏相关法律机制的监督、流通过程中流动性不足、使用方向不明确、使用效率不高及地方债信用风险等问题，都应当引起我们的高度关注。（1）道德风险
中央政府代地方政府发行地方债，可以调整现在中央政府和地方政府财权与事权不对等的现象。强化地方政府的财权，可以更好地为地方经济发展保驾护航，但是也加大了地方政府官员的寻租空间。我国现在还处于社会主义初级阶段，财政规章制度在很多方面并不健全，财政风险责任机制和投融资问责机制还不完善，这样会导致上届政府举债下届政府偿还的局面产生，这样会促使某届政府过度追求所谓的“政绩观”，不考虑地方债发债规模是否超出地方政府的承受范围。同时，按照我国现行的政治体制，中央政府作为地方债的最终偿还人，一旦地方政府无力偿地方债，只能由中央政府代为偿还，这会加大地方政府发行过量的地方债而最终无法偿还，最终导致地方政府的道德风险的发生。使用效率风险（2）体制缺失风险
体制缺失风险形成的主要原因有以下两个方面：第一、现阶段我国还没有制定地方债相关法律监管机制。低认购率表面上看是市场没有对地方债表现出很大的热情和信任，更深层次的原因是地方债发行缺乏相关法律机制的保护。第二、我国资本市场还不完善。这使得地方债在发行过程中出现了交易遇冷的现象。地方债只能通过证券交易所进行二级交易，而不能像购买国债那样在银行窗口购买，如果我国资本市场完善，地方债可以通过多种渠道发行，使得地方债发行风险分散化。
四、对地方债风险的预防（1）防范道德风险
加强地方政府发行公债的约束机制，是防范地方债发行的道德风险的首要条件。我国公债市场应明确以市场为导向的发展方向。这其中包括地方债发行、审批制度的市场化。即充分运用市场机制来约束地方政府的投资行为，规范地方政府、发债机构的行为及其与投资项目间的运作关系，重点提高城市基础设施建设的投资效率。为实现这一目标，我们可以采取以下四项措施：一是短时间内建立起我国地方债违约破产制度，强化地方债的市场监管，以此来防范地方政府因滥用举债权、盲目扩大融资额而造成的一系列风险，保障我国地方债的顺利发行和整个市场的良性发展。二是确实做到将地方债的到期偿付纳入地方财政预算体系，在保证地方债得以及时清偿的同时，也便于社会大众对地方项目运作情况的实时监督。三是坚决贯彻中央政府不得为地方债做担保的原则，具体协调好“官治”与“自治”的关系。四是地方政府在发行地方债过程中要充分听取社会各个阶层的意见，诚恳接受社会各方面的监督，切实推行政务公开化与决策民主化，让公众能够享有真正的知情权和发言权。（2）加强财政监督和社会监督
首先，在确保财政经济正常运转的情况下，加强财政监督力度，提高财政资金的使用效率，有助于减低地方债的使用效率风险。具体的实施方法是对通过地方债所募集的资金进行一个科学、量化的评估，建立专业的资金评估指标体系。其次，充分发挥社会的监督职能，也是降低地方债使用效率风险的有力途径。从西方发达国家的地方债运行方式来看，都充分发挥了社会中介机构如律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等地监督作用。除此以外，还需提高公众参与监督管理的程度。建立规范的信息披露制度，解决两者之间的信息不对称问题。
（3）完善相关体制机制
中央政府应该以法律形式确定地方政府发债权限，并且根据我国当前实际情况修改《预算法》和《担保法》中有关地方公债及提供担保的相关规定及条款。首先，清除《预算法》中的法律障碍，使得地方政府在发行地方债的过程中拥有真正意义上的自主权，而不是通过《预算法》中例外条款规定。其次，修改《担保法》，破除地方政府证不能担保的法律禁令。目前，我国《担保法》第八条明确规定：“国家机关不得为保证人，经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”然而，在过去的很长的一段时间里地方政府在实际操作过程中，政府是充当了保证人的角色，并且担保数额巨大。我国地方融资平台性债务为例，大多都是由政府担保的债务。最后，通过修订相关法律法规，最终完善我国地方债体制机制建设。要有效地防范地方债风险的发生，仅仅修改《预算法》和《担保法》是远远不够的，还需要注意与其他法律的相互调配合，还应当配套制定《地方债法》和与其相对应的《地方政府债权法》等，目的在于从发行主体、发行方式、发行规模、使用范围及法律责任等角度对方债的发行做出严格规定。
第6篇：地方债上报数据存水分
地方债上报数据存水分 中部某省自查压去1000多亿
2015年03月15日 00:26 财政部加强地方债务管理的动作，犹如一套组合拳。
继发文要求在3月8日前将地方存量债务甄别结果自查上报后，近日财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期为2015年4月8日，核查的债务为一类债务，也就是地方政府直接债务。
经济观察报获悉，这次存量债务核查工作的具体分工是：财政部专员办负责核查买断(BT)和工程应付款；发改委核查企业债务，也就是融资平台的债务；中国人民银行、银监会负责核查地方债务中的银行贷款、短融债券等。
财政部财政科学研究所研究员王泽彩认为，财政部要求各级财政部门重新自查后，在存量债务结果甄别上，由于数据都是财政部门上报的，存在着沿海省份、个别中西部上报的债务超过预期，真实性方面有一定水分。
另外，他认为，究竟存量债务是企业债务还是政府债务，在上报时地方可能是一起报上来的，因此再次核查单靠财政部门，需要花一定的时间，“现在四个部门分别从不同口径，将2013年7月1日到2014年12月31日的债务进一步细分，可以发挥各自作用”。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说，现在的问题，不只是债务数据的问题，最主要的是给债务定性问题，即债务是否属于政府债务。
在他看来，就算地方高报数据，也不是子虚乌有的。比如国有企业债务，是自负盈亏的国有企业，还是承担公共职能的国有企业，需要鉴别。“只有承担公共职能的债务才是政府债务。”他说。
最后一步
一位基层财政人士告诉经济观察报，这次核查应该是在锁定存量债务数据的最后一步了，其实也是在向下压一压债务数据，压完之后会给地方一个说法——这些债务财政部到底认不认。“数据没公开，是因为各地上报存量债务额度太大，和审计的结果出入太大。这次核查还是再想挤出些水分来。”该人士表示，前段时间，中部某省在上一轮自查存量债务时，压去了1000多亿。
自2014年10月财政部发出《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》后，搞清楚地方债务真实数据的“战斗”就一直在上演。
上述办法指出，存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务，地方政府要在1月初上报。然而上报之后，地方政府没有等来结果公布，却得到了财政部一纸重新上报的通知。1月29日，财政部发文称，有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实，并要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，3月8日前上报财政部。
进入3月，这个过程再一次被拖长。3月初，财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期为2015年4月8日，核查的债务为一类债务，也就是地方政府直接债务。
与此同时，财政部开始出招，实质性地解决地方债务上报过高的问题。
3月8日，财政部透露，经国务院批准已经下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。财政部相关负责人解释称，置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。分地区的债券额度按照各地2015年到期债务和全国统一比例(53.8%)测算分配。
对此，相关财税人士认为，这是因为个别地方政府缺乏责任心，上报存量债务数据超过预期。财政部对部分省份上报的超常债务数据，已责令进一步核实甄别，预计今年上半年会有一个发布。
债务置换
“旧的政府债务，有3年的、3到5年的，一段时间就要还一次，现在置换成7年、10年的，债务流动性风险降低了。因为政府发债比融资平台的融资成本还是要低。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚解释称，融资平台债务中代替政府借的，需要早点置换，以便纳入政府债务限额管理。
这是2015年预算报告草案中要求的。
草案提出，对地方政府举债实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。其中就包括，“对甄别后纳入预算管理的地方存量债务允许逐步置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设”。
中国地方政府每年发行的政府债券，远远不够解决存量债务问题，这也是债务置换的根本原因之一。
尽管2014年地方政府债券继续发行了4000亿元，财政部也在10个地区顺利开展了地方政府债券自发自还试点，但2015年中国财政的赤字率将达到2.3%——按实际收支计算则为2.7%，地方政府债券5000亿，还有1000亿的专项债券。这些债券仅能解决地方债务的增量部分。
“存量债务通过发行新债偿还，并不在这5000亿里，5000亿能把增量解决就不错了，不可能考虑到存量。”杨志勇认为。
杨志勇表示，以前的政府债务，特别是融资平台中替政府借的债务比如银行贷款，期限结构不合理、融资成本高，大多都是3年期、3到5年期债务，现在通过对政府存量债务的置换，能够让债务的期限结构更加合理化。“43号文(《国务院加强地方政府性债务管理的意见》)的初衷很清楚，就是将地方债务区分为一般债务和专项债务，从直接、担保、救助三方面作区别。因此在存量债务甄别的基础上，将企业债务剥离出来，对于地方政府债务来说，是一种‘瘦身’。”王泽彩对经济观察报说。
此前公布的审计署审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿，负有担保责任的债务2.67万亿，可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿。
存量债务何解？
经审计署统计，2015年当年，地方政府要偿还政府直接债务为1.86万亿——这也是国务院批准1万亿存量债务置换工作的起点。“楼继伟部长提出对于存量债务进行处置，一是靠发新债还旧债，二是靠将其证券化出售给社会资本，借此消化存量债务，减缓地方政府的负担。”王泽彩说，至于增量债务部分，比如地方政府投资基础设施，分别按照一般债务和专项债务列入一般公共预算和政府性基金预算，“所以现在增量部分发债，必须报财政部，中央采取限额管理”。
王泽彩告诉经济观察报，通过对地方债务的存量“瘦身”消化和增量的管控，能够掌控地方政府的债务风险，及时化解财政风险和公共风险。
据经济观察报了解，目前正在进行的存量债务核查工作，是将财政部掌握的存量债务数据、发改委掌握的企业债数据，以及中国人民银行、银监会掌握的银行贷款等数据，进行联合对账。“核查的主要目的，还是存量债务上报数据有没有出入，把存量债务数据坐实，之后会考虑到怎么化解的问题。”某省债务部门的相关人员表示。
第7篇：定向承销方式发行地方债
定向承销方式发行地方债
目前我们地方政府融资有两种形式，一种是由财政部代为发行偿还的地方债，利率极其低，但安全性好；还有就是地方政府设置地方融资平台，以企业债形式发行的债券，由于缺乏有效监管，负债过多症日益受到人民诟病。但利率较高，安全性由于有隐性地方政府信用担保尚可。
一、地方债置换是什么意思及其提出的背景与意义
地方债置换是什么意思？随着全球经济深度调整和我国发展进入新常态，今年以来地方主要经济指标增幅回落，财政收入增速放缓，完成全年经济社会发展主要目标面临一定困难。对于这样的常态经济，政府似乎早已有所觉察与预见，所以从年初到现在，各级政府一直在为调结构与稳增长不断努力。
早在一个多月之前，财政部曾发文确认置换1万亿地方债，置换债券由地方政府自发自还，并且必须用于今年到期的债务。财政部有关负责人表示，1万亿元的总债券额度占2015年到期政府债务的53.8%。
对此市场分析认为，以借新还旧的方式置换高息贷款有助于降低银行杠杆率，缓解此前银行对地方债坏账忧虑。对地方政府而言，将政府负有偿还责任的存量债逐步消化，也可使地方腾挪出一部分资金，支持实体经济发展。
1.地方债置换提出的背景
统计显示，审计署口径的2015年政府债务到期规模约2.8万亿元，按口径测算的地方政府到期量约为3.8万亿元至4万亿元，而二季度也正是债务到期高峰。
面对如此大规模到期债务，国家要求地方政府要多渠道筹集资金，按时偿还到期债务。3月12日，财政部发文确认置换1万亿地方债，置换债券由地方政府自发自还，并且必须用于今年到期的债务。财政部有关负责人表示，1万亿元的总债券额度占2015年到期政府债务的53.8%。
政府要求要合理设置过渡期，过渡期内允许在建项目在批准的限额内通过银行贷款解决部分后续融资，避免资金链断裂，防范财政金融风险。对甄别后纳入预算管理的地方存量债务允许逐步置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。
从财政部的表态来看，地方债务置换计划的方式，是在财政部甄别存量债务的基础上，把原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款，期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务。存量债务中属于政府直接债务的部分，将从短期、高息中解脱出来，变成长期、低成本的政府直接债务。
庞大的还款压力，要么地方政府通过扩大预算内和预算外收入来偿还，要么通过再融资来偿还。
2.地方债置换的意义
分析认为，在这种局面下，财政部出台万亿地方债务置换计划，既是给地方政府解决债务危机救急，也是从长远来看释放债务危机风险。同时，通过新增地方债额度，规范了地方政府举债的方式，堵住了许多后门权钱交易的漏洞，降低了系统运行的摩擦和市场失灵的现象，符合本届政府改革的大趋势。
对银行而言，相当于一大块短期高息的资产在逐渐转换为长期低息的资产，本质上风险没有太大变化，收益却下降不少。对经济整体而言，提高了资金配置的有效性，减少了许多融资中间成本。
对政府和金融体系而言，降低了寻租的可能性，也有利于反腐。对于这样的政策，相关研究人员表示，希望媒体和各位专家不要用“QE”或者“放水”这样的情绪化语言去评判，更不要人云亦云，以免造成许多好政策被舆论误读最终不能实施的尴尬局面。
3.地方债置换计划最新进展
4月23日，原定首个发行省级地方债的江苏省未能如期发行。实际上，除了江苏外，天津、重庆、安徽、贵州等地也在积极筹备置换债券发行工作。但是，近期多个地方政府债券发行均出现延迟，主要是因为上万亿规模的低利率、低流动性政府债难获投资者青睐，作为承销商的商业银行和地方政府展开的“利率拉锯战”全面升级。
基于上述背景，财政部于4月28日发文敦促地方政府加速财税改革，圈画了深化财税体制改革路线图和时间表，并且要求加快发行地方债。
《意见》明确提出：加快地方政府债券发行和安排。合理掌握债券发行时间，抓紧做好债券发行工作。加大对保障改善民生和经济结构调整的支持力度，根据国务院确定的重点方面，优先用于保障性安居工程建设、普通公路建设发展、城市地下管网建设改造等重大公益性项目支出，科学合理遴选项目，抓紧安排支出。根据项目实施进度，按照规定合理调度国库库款，及时做好库款垫付和资金回补国库手续，保障项目融资需求和财政资金安全。
二、我国以何种方式发行地方政府债券
1.主要是采用定向承销方式发行地方政府债券。
财政部发布消息表示，财政部、中国人民银行、银监会已于近日联合印发《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，明确2015年省、自治区、直辖市人民政府在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度地方债，用于置换部分存量债务。
《通知》还以附件的形式发布了《2015年采用定向承销方式发行地方政府债券操作规程》。《规程》对采用定向承销方式发行地方债的债券期限、债券承销团、信息披露、定价机制、债权确认和登记托管、流通转让安排等方面进行了规范。
《规程》明确，定向承销方式发行的地方债分为一般债券和专项债券，一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。定向承销方式和公开发行方式发行的地方债规模之和不得超过财政部下达的2015年本地区地方债限额。
在定价机制方面，《通知》规定，采用定向承销方式发行的地方债，发行利率区间下限不得低于发行日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值，上限不得高于发行日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值上浮30%。财政部副部长史耀斌在上述政策吹风会上表示，定向承销的债券利率怎么定，需要政府发债机构、银行和承销商之间进行磋商，也就是采用市场的方式来确定。
2.债券纳入国库抵质押品范围
《通知》规定，采用定向承销方式发行的地方债暂不可在银行间市场和交易所市场进行现券交易，可以通过试点商业银行柜台市场进行流通。地方债纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵押品范围，符合条件的地方政府债券，按中国人民银行规定，可纳入部分货币政策操作的抵押品范围，纳入商业银行质押贷款的抵押品范围，并可按规定开展回购交易。
国务院政策例行吹风会上表示，商业银行的贷款置换成地方政府的债券，它在商业银行的资产负债表上表现为资产组合发生改变，原来是贷款变成了债券，是资产组合的改变，在这个过程中不涉及中央银行进行相应流动性的投放。
5月12日，由财政部、中国人民银行和银监会联合发布的一份名为《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》(以下简称《通知》)在网上迅速流传开来。《通知》要求各地方政府采用定向承销方式发行地方债以置换部分存量债务，并要求在8月底之前完成第一批置换额度的承销工作。“这份文件在5月8日的一次会议上就已经讨论通过了。”财政部的一位内部人士向《华夏时报》记者证实，网上报道的内容基本属实。
而此前原定于4月23日举行的江苏省今年首批地方债券招投标未能如期举行。而现在，《通知》的出台解除了资金的后顾之忧，同时还将地方债纳入央行的抵押品范围，大大提高了其吸引力。巧合的是，同一天，中国债券信息网发布公告称，江苏省将在5月18日发行第一批地方债券，这也显示出地方政府对地方债的发行和置换充满信心。
“定向承销在某种意义上是一种金融创新。”中国财税法学研究会会长刘剑文认为，《通知》的出台非常有必要。不过，业内在普遍看好定向承销的同时，也对地方政府的执行能力表示了担忧。中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成表示，定向承销不同于招投标，需要财政部门一家一家地去谈。中国社会科学院财政研究室主任杨志勇则对政府的谈判能力表示悲观，他认为这会增加政府的行政成本。
3.柳暗花明
在业内人士看来，《通知》的出台并不突兀，此前中央一连串的动作已经为此做好了铺垫。
除了刚刚出台的《通知》外，还有去年年底的《关于加强地方政府性债务管理的意见》、3月份的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、4月份的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》和《关于推动地方财政部门履职尽责奋力发展全面完成各项财税改革管理任务的意见》。此外，中央还祭出了多项举措来为地方“撑腰”，央行通过定向投放为市场补充基础货币，从而导致市场流动性充足，市场利率低位徘徊，在一定程度上提升了地方债的购买力。此外，近日财政部还发文明确暂停各地税费优惠清理，显示出中央在支持地方经济发展上不遗余力。
因此，刘剑文指出，地方债的销售渠道是一个重要的问题，而定向承销使得地方债的销售渠道比以前更加畅通了。
此前江苏地方债中暴露出来的主要问题，是由于股市等其他投资市场的行情火爆，再加上地方债券的发行规模成倍增加，导致地方债券在投资者的眼中吸引力也下降。刘剑文也指出，正是以前地方债的利率太低，导致购买者不积极。
此次《通知》要求，省级政府面向地方政府存量债务汇总特定债权人发行地方债，用以置换相应的存量债务。《通知》还进一步规定，定向发行承销团由存量债务中定向债务对应债权人组成，最低申购额为发行额中该债权人对应债务所占比例，最高申购额为定向置换债务中该承销团成员尚未解除的债权总额。海通证券(600837,股吧)研究人员表示，这意味着定向发行实为摊派发行，地方债需求无忧。
“定向承销为地方债问题的解决提供了一个新的思路和方法。”刘剑文认为这种解决方法非常有必要，对于目前的经济发展意义重大。
4.考验政府能力
尽管定向承销为地方债发行和置换提供解决思路，但它同时也对地方政府的执政能力提出了挑战。
“定向承销和以前的招投标是不一样的。”温来成表示，在招投标的模式下，社会上只要符合要求的投资者都可以参与投标购买地方债券。但在定向承销模式下，地方政府财政部门需要一家一家地和投资机构谈判，以确定最终的发行价格、规模、期限等等条件。这对地方政府部门提出了很高的要求，要求其在谈判过程中不仅要努力降低政府的成本，同时也要兼顾投资者的需要，这样才能取得一个相对公平的结果。
“如果是招投标，那么价格完全由市场决定，在当前情况下，价格可能会让地方政府不满意。”杨志勇指出，此前地方债在发行时，地方政府和金融机构在价格问题上就没有达成一致，这是江苏今年首批地方债推迟发行的一个重要原因。
相比之下，政府单独同金融机构谈判带有更多的行政色彩，能对价格产生更大的干预。但是，杨志勇对于政府是否有能力来做这件事抱怀疑态度，因为每一个谈判对手的情况都不一样，要求也都不一样，而单独谈判也会在无形之中增加政府的行政成本。
杨志勇表示，定向承销要想顺利进行，需要金融机构把购买地方债当做一项政治任务来做，但这并不是一件容易的事情。
根据财政部的估算，1万亿的地方政府债务置换如果完成，1年能降低地方政府利息支出400亿至500亿元。而有得就有失，债务人利息支出的减少必然对应着债权人利息收入的损失。银行虽然不会承担利息减收的全部，但大头应该是跑不掉的。更为关键的是，地方政府债务置换才刚刚开头，还有大量规模在后面等着。如果全部照此办理，让银行利润一年减少上千亿应该是没问题的。大部分都已经完全商业化了的金融机构能否这么“听话”，还是一个未知数。
5.央行“兜底”？
《通知》还规定，允许地方债纳入中央国库和试点地区地方国库现金管理的抵(质)押品范围，纳入中国央行常备借贷便利(SLF)、中期借贷便利(MLF)和抵押补充贷款(PSL)的抵押品范围。
“这相当于‘促销’。”温来成告诉本报记者，将地方债券纳入抵押品框架，使得投资者在购买这些债券之后，如果急需资金，可以以这些债券做抵押来融资，从而大大增强其流动性。而流动性不足也是此前地方债券不受投资者青睐的一个重要原因。
不过，银行在通过PSL、SLF、国库现金等多种方式获取较低成本资金的同时也引发了另一场争议，即这是否会导致央行向市场注入基础货币。
温来成表示，央行在法律上被禁止在一级市场直接购买各类债券，只能在二级市场进行买卖。他指出，一般来说，央行在一级市场上的操作才涉及基础货币的发行，而在二级市场上的操作不涉及这些。
杨志勇则认为，央行是否会借此向市场注入新的流动性，就要看央行的购买行为是主动的还是被动的。“如果是被动的，那货币政策就有可能会受到干扰。”他进一步解释，每年央行都要发行一定的新增货币，如果央行购买地方债券的资金属于计划内新增货币，那就是主动的；如果是计划外的，那就是被动的。他同时表示，就目前情况来看，还没有到新发基础货币的阶段。
江苏省财政系统的一位人士告诉本报记者，江苏省这次的发行额度比较小，置换比例也很低，地方还债压力仍然很大。
此外业内猜测，财政部将会很快下发第二批地方债置换额度。不过温来成表示，第二批额度恐怕不会很快下发，因为中央一定会在第一批置换完成之后，在总结经验教训的基础上，再下发第二批额度。前述财政部内部人士也向本报记者透露，这次的定向承销还是属于试点的性质，还要观察实际的效果。
三、地方债置换以定向发行为主
在公开发行市场遇冷后，地方债发行迎来新规。记者日前获得的一份权威文件显示，地方政府可以采取定向承销的方式发行一定额度地方政府债券，用于置换部分存量债务。中金公司估算，在今年1万亿元的地方债务置换中，最终可能会有6000亿-7000亿元的置换额度通过定向发行。与此同时，为了提高银行等金融机构认购地方债的积极性，央行或允许将地方债纳入国库现金以及央行常备借贷便利(SLF)，中期借贷便利(MLF)和抵押补充贷款(PSL)的抵押品范围。
1.定向发行额度或达六七千亿元
财政部一直在力推地方债务置换，不过由于地方债发行利率低、流动性差，地方债公开发行遇冷。为改善这一局面，《财政部、中国人民银行、银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》已下发。地方政府可以在财政部下达的置换债券限额内采取定向承销方式发行一定额度地方政府债券，用于置换部分存量债务。
民生证券研报认为，由于地方政府债券收益率不会高于国债太多，银行没有配置置换债的意愿。定向发行使地方政府与银行贷款债权人自己协商置换问题，以达到解决配置需求不足的问题。中债资信公共机构首席分析师霍志辉也表示，定向发行也就是所谓的“谁家的孩子谁抱走”，从而有利于地方债发行。按照中金公司的估算，最终可能有6000亿-7000亿元的置换额度会通过定向发行，3000亿-4000亿元的置换额度通过市场化发行。文件规定，各地针对2015年第1批置换债权额度的定向承销发行工作，应当于2015年8月31日前完成。
2.或纳入央行融资抵押品范围
从收益率方面来看，地方债的确不具有竞争力。文件显示，地方债发行利率区间下限为同期限国债收益率，上限为同期限国债收益率上浮30%。当前1年期国债收益率约2.6%，10年期约3.4%，据此估算1年期定向地方债发行区间约2.6%-3.4%，10年期为3.4%-4.4%。记者了解到，在推行定向发行的同时，央行或将地方债券纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵(质)押品范围，同时还纳入央行常备借贷便利(SLF)、中期借贷便利(MLF)、抵押补充贷款(PSL)的抵(质)押品范围。“商业银行认购地方债，收益率方面受损很大，现在允许地方债可以抵押，算是对商业银行的一种补偿。”华东一大型券商银行业分析师对记者分析道。实际上，商业银行都只有申请的权利，但是具体投放规模是多少、利率是多少，并不取决于商业银行，而完全由央行说了算。
四、地方债券置换应消除四大误读
商业银行的贷款置换成地方政府的债券，在商业银行的资产负债表上表现为资产组合发生改变，由贷款变成了债券，在这个过程中不涉及中央银行进行流动性投放。将符合条件的地方债纳入部分货币政策操作工具的质押品范围，也没有增加流动性投放。所以，发行地方政府置换债券不能误读为量化宽松。
财政部6月10日宣布，经国务院批准，日前下达了第二批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。第一批1万亿元置换债券额度在今年3月下达。
采取定向承销发行置换债券是否有“行政摊派”之嫌？发行置换债券是不是中国版量化宽松？《经济日报》记者就这些问题采访了财政部、央行的有关负责人和部分专家学者。
1.置换债是否适用新预算法
2014年8月31日，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案规定，地方政府债务通过发行地方政府债券举借。去年9月，国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确，纳入预算管理的地方政府存量债务可以发行地方政府债券置换。
专家认为，发行地方政府债券置换存量债务，是稳增长、防风险的重要举措。
首先，能够有效降低地方政府举债成本和全社会融资成本。从国际经验看，地方政府债券是仅次于国债的“银边债券”，具有“低风险、低成本”的特点。
“以前地方政府融资平台举债资金成本较高，银行贷款平均资金成本在7%至8%左右，信托等融资成本高达10%以上；而发行地方政府债券资金成本在3%至4%。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉说。这样算下来，每发行1万亿元地方政府债券置换存量债务，可为地方每年节省利息支出500亿元左右。
其次，与基础设施项目周期更为匹配，有利于降低债务期限结构错配风险。地方政府债务资金主要用于公益性基础设施建设，项目周期一般在8年至10年，而当前地方政府通过企业举借的存量债务期限主要集中在3年左右。这种项目周期与债务期限的结构错配，客观上导致了地方政府必须不断“短借长用”，既加大了举借成本，也使得地方偿债高峰期过于集中。发行地方政府债券置换存量债务，有利于合理匹配债务期限结构。
再次，有利于缓解当前地方偿债压力，腾出资金用于支持重点项目建设。
据审计，截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还18578亿元。财政部两批共下达2万亿元置换债券额度，覆盖了上述债务，多余部分可用于偿还以前逾期债务。
2.定向承销是“行政摊派”吗
根据财政部、人民银行、银监会3部门联合下发的《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，置换债券可以采取公开发行和定向承销两种方式发行。采用定向承销方式发行置换债券，由地方财政部门与银行等特定债权人按市场化原则协商。有观点认为，这是一种“行政摊派”。
财政部有关负责人表示，“将采取定向承销方式发行置换债券视为‘行政摊派’，是一种误读。”定向承销充分采用了市场化发行的原则。
第一，采用定向承销方式发行地方债，由地方财政部门与特定债权人按市场化原则协商开展，双方在平等自愿的基础上就债券发行利率等要素进行协商。协商过程中，商业银行等债权人可充分反映自身意愿，各债权人的意见将直接影响债券发行的利率区间。
第二，采用定向承销方式发行的地方债，通过簿记建档来确定发行利率和承销团成员配售数量。簿记建档是一种系统化、市场化、竞争性的债券发行定价方式。目前，市场上多数中期票据、短期融资券、公司债券等债券，都采用这种发行方式。
第三，对于无法与地方政府协商一致的特定债权人，地方政府仍将通过公开发行地方债等方式筹集资金归还到期债务。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，“在目前地方债市场不发达的情况下，承销团可以就债券利率等问题与地方政府充分沟通，了解、消化各方面有关信息，有助于避免不确定性和市场波动，降低市场风险。”
3.银行购债到底吃不吃亏
无论公开发行还是定向承销，对商业银行等债权人来说，其结果大多是将高利率的贷款置换为低利率的债券，有观点认为银行“吃亏”了。
对此，专家普遍认为，“银行购买置换债券是否‘吃亏’，不能简单比较地方政府债券和贷款名义利率的高低，而要综合考虑多方面因素。”
从经营风险看，地方政府债券由省级政府纳入预算，统筹偿还，其信用明显高于融资平台公司贷款，特别是低层级融资平台公司贷款。以地方政府债券置换贷款，降低了银行的经营风险。
从税收方面看，地方政府债券利息所得免征企业所得税，银行贷款对应的利润应缴纳25%的企业所得税。如扣除免税因素，地方政府债券与贷款之间的利差明显缩小。
从资本占用方面看，融资平台公司贷款的风险权重是100%，而地方政府债券的风险权重是20%，投资地方政府债券可以大幅节约银行的资本占用。
从流动性方面看，地方政府债券纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理、央行部分货币政策操作、商业银行质押贷款的抵（质）押品范围，并可按规定开展回购交易，其流动性要优于贷款。
“以地方政府债券置换贷款，对银行来说是一个利好，大大降低了风险，形成了地方政府、银行、市场等方面‘多赢’的局面。”清华大学经济管理学院教授白重恩表示。
4.置换债是中国版“QE”吗
有观点认为，发行地方政府置换债券是中国版“QE”，是宽松货币政策的体现。对此，央行有关负责人表示，“发行地方政府置换债券不能误读为量化宽松。”
商业银行的贷款置换成地方政府的债券，在商业银行的资产负债表上表现为资产组合发生改变，由贷款变成了债券，在这个过程中不涉及中央银行进行流动性投放。将符合条件的地方债纳入部分货币政策操作工具的质押品范围，只意味着地方政府债与国债、政策性金融债等金融产品一样，获得了抵押品的资格，并不意味着中央银行将因此开展相对应特定额度的流动性投放。
“从债务置换的过程看，并没有新增货币，因而不能认为是量化宽松。”乔宝云说。
目前，已有多个省份在第一批1万亿元额度内顺利发行了置换债券，采用的方式既有公开发行，也有定向承销。第二批额度的偿还范围和第一批一样，必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金。
