宁德市社区建设工作调研报告_社区建设工作调研报告

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宁德市社区建设工作调研报告（书面）宁德市人大常委会课题调研组

2008-08-15 19:15:55|分类： 公文 |标签： |字号大中小 订阅

宁德市社区建设工作调研报告（书面）

宁德市人大常委会课题调研组

根据市一届人大常委会第33次会议的交办，由市人大常委会内司委负责办理王为美等11位市人大代表在市一届人大八次会议上提出的《关于市人大作出“关于加强社区建设决定”的议案》，为做好该议案的办理工作，内司委牵头组织市城市社区建设工作领导小组办公室、市民政局在全市范围内进行社区建设调研活动。调研组学习了相关的法律法规和政策文件，查阅了关于社区建设的有关材料。从5月10日起在常委会范世尧副主任的带领下，深入福安、寿宁、霞浦、福鼎、蕉城实地调研社区建设情况，召开了当地人大、政府、社区办、民政局、街道办事处、社区居委会、社区群众代表座谈会12场，考察了不同类型社区13个。同时委托古田、屏南、周宁、柘荣四县人大常委会自行组织调研，并报送了调研报告。通过调研，对我市社区建设的现状、需要研究和解决的问题有了进一步的掌握和了解，为常委会研究制定《关于加强社区建设的决定》提供了材料准备。现将调研情况汇报如下：

一、我市社区建设的现状

根据中央中办发[2003]23号文件转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》和闽委发［2001］14号《福建省城市社区建设纲要(试行)》的部署和要求，我市社区居委会整合、组建工作从2001年开始，经过 “试点、普及、深化”三个阶段，到目前全市建立了97个社区（城区93个，乡镇4个），有社区居委会成员862名，有1个社区服务组织被评为“全国社区志愿者先进单位”，3个社区被命名为全省社区建设示范社区；2人被评为“全国社区志愿者先进个人”；有1 人荣获“全国先进社区工作者”称号；3人荣获全省优秀社区工作者的荣誉称号。基本形成了“党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社区单位支持、群众广泛参与”的社区建设运行体制。

（一）领导重视，健全机构，初步搭建了社区建设工作平台

市委、市政府高度重视社区建设工作，省委省政府《纲要》下发后，市委、市政府于2001年12月下发了《中共宁德市委、宁德市人民政府贯彻的实施意见》，2002年元月两办又下发了组织落实实施意见的通知，明确了社区党建、社区文化、社区服务、社区环境、社区治安、社区卫生等社区建设内容的牵头单位。随后市本级成立了社区建设工作领导小组,下设办公室，挂靠市民政局，由市民政局局长任办公室主任，并给予专门编制一个。9个各县（市、区）也相应成立了领导小组和办事机构（但各县编制问题没有落实，人员由民政局干部兼任。其中霞浦县从2004年起社区办挂靠组织部，抽调了两名副科级干部到社区办工作），有8个县（市、区）制定出台了《实施意见》。2003年市社区办结合我市实际，在征求市社区建设领导小组成员单位意见的基础上制定了示范社区的标准，为全市社区规范化发展提供了方向，社区建设平台初步构建。为进一步促进社区建设工作的顺利开展，市委在2003上半年抽调一批市直机关干部驻社区开展工作后，2004年又在全市范围内抽调了92名年轻干部到社区挂职锻练。各县（市、区）也因地制宜，实行党政领导干部挂钩帮扶社区制度。如霞浦县成立了霞浦县社区建设工作委员会，由县委书记担任主任，同时下派14个县直重点单位主要负责人到14个社区挂职任党支部第一书记，要求挂职的部门领导每周至少安排半天时间在社区办公，帮助解决经费、项目等一些具体问题，有力地促进了社区各项工作的开展。福安市实行处级领导挂职帮扶社区制度，要求他们定期深入社区为社区办实事。

（二）改革体制、完善机制，初步建立了社区管理模式

随着城镇化进程的不断加快，社区建设作为城镇管理工作的抓手，其地位和作用日益重要。各级各部门认真抓好《纲要》的实施，紧密联系自身实际，大胆探索，不断改革和完善社区建设工作机制。一是调整了城区布局和居委会规模设置。各地按照便于服务管理，便于开发社区资源，便于社区自治的原则及地域、人口和居民认同感等社区构成要素，对社区居委会规模设置进行了调整，城区54个居委会及46个城中村进行了整合。古田、霞浦按照《纲要》的精神将城关镇改制成了街道办事处，目前全市有12个街道办事处，93个社区居委会（包括东侨经济开发区2个社区居委会）。二是健全了社区党建制度。各地将街道党委改成党工委，在实现“一社区一支部”的基础上，建立社区党组织，配齐配强社区党的领导班子，建立了社区党建工作联席会议制度，开展了党员双向登记，设立了流动党员管理站，组建了社区党员志愿者服务队。目前有社区党总支14 个、社区党支部 126个。三是社区自治逐步完善。全市 有92个社区（除福安广兴社区）选举产生了社区成员代表大会、社区议事监督委员会和社区居委会。新当选社区居委会成员中文化程度高中以上的占58%，平均年龄35.8岁。社区居委会成立后，下设了社会保障服务、综治调解、计生、妇女等社区工作专门委员会，拓宽社区居委会建设、管理和服务范围。各社区经过社区成员代表大会充分讨论，分别制定了《社区成员代表大会和社区议事监督委员会的议事规则》、《社区自治章程》、《社区居民自治公约》，对社区公共事务实行民主决策、民主管理、民主监督，逐步完善社区自治机制。四是建立了社区群众组织。为了发挥社区各种人才资源的作用，各社区都组建了社区群众组织和团体。全市建立社区工会组织46个、妇联组织83个、共青团组织83个、计生协会73个、建立社区志愿者组织174个，志愿者人数达8240人，其中登记在册人数达3626人。同时，积极鼓励发展各类公益性、服务性民办非企业单位，如律师事务所、职业介绍所、信息咨询、房屋租赁、家政服务等中介组织，承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，满足社区成员多层次需求。

（三）以人为本，服务至上，初步形成了社区服务态势

社区服务直接关系到社区人民群众的切身利益，是社区建设的龙头，各地按照“二级政府，三级管理，四级网络”的要求，转变政府职能，实行重心下移，不断增强为社区居民服务，为社区建设服务的意识，社区服务的领域拓宽，内容拓展。一是完善了服务设施。近年来，全市各级加大财政投入，仅市民政局从01年至05年底拨付各县（市、区）社区“星光计划”补助款就达176.5万元，用于改善社区居委会办公和活动用房服务设施建设。到目前，全市共建成县级社区服务中心1个（古田县），街道级社区服务中心8个（蕉城2个、福安3个、福鼎1个、古田1个、柘荣1个），社区服务站93个，各类老年人服务设施143个，文化活动站137个，青少年教育站71个，各类便民利民服务网点达3738个，服务项目百来项。二是拓展了服务领域。各社区形成了残疾人服务、老年人服务、幼儿服务、家政家教服务、商业网络服务、房屋中介、电信、美容美发、康复医疗、婚丧喜庆服务、治安综治服务、早餐网点服务、下岗失业人员再就业服务等全方位、多形式的便民服务体系，初步实现了“老有所养、幼有所教、残有所助、难有所帮”的社区服务格局。特别是社区医疗卫生服务、社区就业工作等取得较大进展。全市共建立131个社区卫生服务站、建立家庭档案31964份。有的社区向居民提供了集医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导等六位一体的社区医疗卫生服务。如福鼎市山前街道的社区居民每年可享受免费四次体检。各地大力推进社区劳动保障平台建设，千方百计促进下岗失业人员实现再就业，据初步统计，全市各社区共安排七千多名下岗职工就业。三是创新了服务方式。各街道、社区成立了社区便民服务中心（站），将与群众密切相关的户籍办理、土地登记发证、劳动再就业登记、流动人口办证、计划生育发证、民政社会救济、低保申请登记等项业务集中起来，实行“一厅式”、“一站式”等有效的服务方式，为前来办事的群众提供了优质、便捷、满意的服务。同时在开展社区服务工作中，各地因地制宜、因时制宜，结合各自实际，创出各自特色。如蕉城区蕉北街道组建社区党员志愿服务总队，首批成立13支分队，开展协约式、储蓄式党员志愿者系列活动，每年每位志愿者活动时间不少于40小时，大大方便了辖区百姓生活。古田县开展的社区联动网试点、柘荣县双城镇社区365服务中心，周宁县狮城镇联动中心制作的《社区服务联络卡》、《社区居民需求双向摸底表》，福鼎市各社区党支部牵头建立一助一扶贫济困机制等服务形式成效明显，深受群众好评。

二、社区建设需要进一步研究解决的问题

我市的社区建设工作虽然取得一定的成效，但随着社区建设向深度和广度推进，不少深层次问题逐步显现出来，并影响到社区建设的进一步开展。这些矛盾问题，既有基础客观条件的因素，也有体制观念的原因，突出表现在：

（一）对社区建设认识不足，重视不够

社区建设日益成为新时期城市经济和社会发展的重要抓手，成为党和政府城市工作的基石,但是目前我市个别地方的领导对社区建设工作的重要性和必要性认识不足，重视不够，对社区建设工作研究、过问很少，制约了社区建设的健康发展。到目前还有1个县没有出台社区建设实施意见，有的县没有实现真正意义上的社区体制改革，社区并未进行整合，只是单纯地挂个牌，向上级部门敷衍了事。社区建设中很多明文规定的政策，普遍得不到落实。如《福建省关于加快发展社区服务业的意见》（闽民建[2002]39号）文件明确规定：城市规划部门应将社区服务设施建设纳入公共设施配套建设规划，在新区建设和旧城区改造中，应有占总建筑面积2%—5%的社区服务活动用房。市建设局、规划局也出台了《宁德市城乡规划局、宁德市建设局关于社区配套设施规划建设使用管理的意见》（宁规[2004]117号），要求按规定给予配置社区配套设施。但在实际工作普遍得不到落实，社区居委会根本无法从开发商手中得到社区办公服务配套用房。

(二)社区建设投入不足，基础设施滞后

由于我市经济发展滞后，各级财政投入极少（仅福鼎市财政每年每个社区投入5万元，霞浦县财政每年每个社区投入1万元，其余县市财政基本没有），基础设施严重滞后。目前全市社区建设基础设施资金来源一是市民政局拨付各县（市、区）社区“星光计划”补助款，二是省财政给予的社区建设服务中心项目补助，三是社区自筹的经费。因而导致我市还有社区居委会无址办公，多数社区办公用房面积达不到纲要的要求，部分社区因建办公场所而负债，更谈不上建立社区服务站。目前全市只有21个社区真正拥有办公用房的产权，有33个依托原村委会办公，有3个依托原居委会办公，有10个借用辖区单位，有19个租用民房，有7个无址办公，无法达到按《纲要》和闽民建[2002]39号文件的要求所规定的所有的社区居委会均要建立社区服务站，要有10个以上的服务项目，每个社区办公用房面积要达到100平方米以上的要求。

(三)经费困难，社区干部待遇无法保障

由于社区居委会无经济依托，经营社区能力弱，多元化投入机制尚未建立，社区普遍存在负债现象，运转困难。目前我市社区居委会除了省财政从2005年起，给予的每年8000-10000

元的补助（各县、市社区居委会享受省级财政分担的部分占补助标准的90%，即7200元，蕉城区享受省级政财分担的部分占补助标准的30%，即3000元或2400元），少数有店面出租外，多数社区居无其他收入，而据调研情况每个社区居委会一年的办公经费在5-～6万元。由于资金紧张，社区活动无法开展，影响了社区服务功能的发挥。为了能更好地在社区开展工作，许多社区工作者在节假日不得不去驻区单位拉些赞助。同时社区干部目前承担了计划生育、综合治理、社会保障、环境卫生、违法整治、工商税务协管、代收费用等多项工作任务，而社区干部的待遇与其工作量和付出来比，相对偏低。据调研目前我市社区工作者的财政性生活补贴普遍在300—400元之间，个别县甚至仅有80—100元。而按照纲要的规定（主任、副主任的财政性生活补贴不低于当年最低工资标准的150%，专职委员不低于当年最低工资标准的130%）我市社区居委会主任、副主任的工资沿海县（市、区）应达到525元。山区县应达到435元。专职委员的工资沿海县（市、区）应达到455元。山区县应达到429元。社区工作者不仅工资待遇没有保障，医疗、养老保险也无法落实。按有关规定符合参保的社区专职工作人员养老保险缴费比例按职工月工资总额的26%缴纳，其中单位缴费18%，参保个人缴费8%，基本医疗保险缴费比例9%，其中单位按职工月工资总额的7%缴纳，个人按2%缴纳。问题是以上提到的单位缴费18%（养老保险）和7%（医疗保险）的资金由什么单位支付，许多社区居委会没有能力承担，因而导致目前我市仅77个社区居委会成员养老保险得到落实。蕉城、霞浦、古田、屏南没有启动。医疗保险全市均为空白。

（四）关系未理顺，社区权责不统一

社区居委会是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。根据有关法律规定履行法定任务，协助人民政府及其派出机关推进城市社区建设。可在实际工作中，党政职能部门仍习惯把社区居委会当成行政序列的最末端——街道办事处的腿。在工作中仍以行政命令向社区居委会下派大量硬性任务，把社区当作一个“筐”，什么都往里装。主要表现在：

一是街道办事处与社区居委会的关系不顺。办事处与居委会本应是指导与被指导的关系，而目前实际上却是领导与被领导的关系。据调研的情况来看，有些街道办事处的领导对社区居委会的性质、职责不明确，直接或间接给社区居委会布置任务，变相地评议社区居委会干部，甚至违反《中华人民共和国居民委员会组织法》，私自罢免社区居委会成员，从而导致了社区居民委员会职责模糊，功能错位，不得不服从街道办事处的安排，完成街道下派大量任务。

二是政府各职能部门没有落实“权随责走，费随事转”的政策。许多政府职能部门都通过街道相关科室简单地把工作推给了社区，相应的职能、权利却没有明确，这些工作逐渐成为了社区的“份内事”，工作经费却没有下拨，“权随责走，费随事转”的政策不落实。而且还要对社区居委会的完成情况进行检查，并将完成情况作为考核社区居委会成员的依据。特别是一些具有行政执法权的部门更是将工作难度大、管不过来和不愿管的工作交给社区居委会，要求居委会进行管理。如反映强烈的计生问题，计生部门没有按规定划拨经费，社区居委会成员不仅要在下班的时间里挨家挨户登记，遇到不配合的居民还要受气，同时没有一分钱的加班补贴。

（五）共建不到位，资源不共享

《纲要》明确规定社区内机关、团体、企事业单位的文化、体育等场所和设施，应对社区开放，实行无偿或低偿服务。但是目前我市普遍存在党政机关、社会团体和企事业单位资源共享意识差，不关心和支持所属社区开展社区资源共享，同时街道党工委、办事处对开展资源共享牵头协调能力弱，社区共驻共建，资源共享的程度靠社区居委会班子成员与辖区单位领导关系的冷

热程度维系的状况。社区的人才资源也没有得到很好的利用，单位里有专长的能人为社区服务也很不够。

（六）村改居不彻底，引发诸多矛盾

我市村改居工作虽已全面完成，但仍存在一些问题。突出表现在：一是部分村民对村财使用管理上还存在疑虑，担心村财被社区其他居民“共享”了，因此，要求将村财分给村民个人，实行集体资产“私有化”。二是村委会未撤销，村居体制并存，村居关系有待理顺，特别是国土资源部门在征地时仍要求社区居委会盖原村委会的印章，理由是根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十条（农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理）的规定，社区居委会不能作为农民集体所有土地的管理者。三是村民户口性质未界定，在居民低保、退伍军人安置等方面是执行城市政策还是农村政策上不明确。由于村改居的配套政策法规目前尚未出台，解决这些问题缺乏权威依据，协调处理难度大，给2006年度村和社区换届选举造成很大影响。

（七）人户分离，管理混乱

随着新区建设、旧城改造，我市人户分离的现象十分突出，主要有以下几种情形：一是由于城区学校在师资方面存在的差异和教学质量的不均衡，一部分居民为了子女能上学校硬件好、教学质量高的学校，居住地已发生了变化而不及时迁移户口；二是市区大量旧城改造拆建，许多居民搬入新建小区或其它新建住宅后，由于行政管理、基础设施配套建设未落实，不愿将户口从原住地迁入新居住地；三是随着住房条件的逐步改善，有些居民有两套以上的住房。新旧房交叉居住或旧房出租，户口不往实际居住地迁移。四是一些人长期在外务工经商，有的在外地已有合法固定住所和稳定职业，由于受现行户口迁移政策的规定，致使户口不能迁移而形成的人户分离。这些人户分离现象使得城市社会人口管理处于松散状态，教育管理弱化，容易造成治安管理死角，引发各种矛盾。同时也造成社区居民对社区的认同感和参与意识十分淡漠，给社区选举和选举后服务管理工作带来困难。

（八）社区与物业管理的公司的关系末理顺

随着我市城区规模的扩大，社区与物业管理公司之间的矛盾也日趋凸显。物业管理公司、居委会、业主委员会是社区建设的最基础力量，社区居委会有权对物业管理公司进行指导和监督，物业管理公司有责任和义务协助社区居委会开展社区建设工作。但目前在创建活动中尚未形成有效的统一体，工作中出现一些碰撞和矛盾，遇到矛盾和意见分歧无法及时沟通、协调，形不成合力，影响了社区建设和发展。如上级行政管理部门要求诸如清理垃圾、发放老鼠药等硬性任务，则出现相互推诿，职责不清的问题。

三、加强社区建设的对策和建议

社区建设工作是一项制度创新，社会重构，城区工作格局全面改革的社会系统工程，涉及面广，难度大，责任重。社区工作做的好不好，归根到底是认识问题。各级党政部门一定要充分认识加强社区建设的重要性和必要性，要充分认识到推进社区建设是扩大基层民主的有效途径，是落实科学发展观要求的重大举措，是构建和谐社会的内在要求，要加强领导，狠抓落实，把我市社区建设工作提高到一个新的水平。

(一)深入学习，提高认识，营造氛围

要继续深入学习中办发[2003]23号、闽委发［2001］14号和近期国务院下发的《加强和改进社区服务工作的意见》等重要文件精神，进一步明确开展社区建设的目的、意义、基本原则、目标任务和措施要求，增强搞好社区建设的责任感和紧迫感。各级党政领导部门要从讲政治的高度充分认识推进社区建设的重大意义，明确思路，制定规划，切实推进，建立健全与公共服务相适应的公共财政体制，切实解决社区工作中的人力、财力、物力问题。完善社区功能，为社区工作创造良好环境；有关部门单位要明确职责，各司其职，克服畏难情绪，加大部门合作力度，形成建设和谐社区齐抓共管局面；各级民政部门要找准位置，在党委和政府的统一领导下，在有关部门配合下，主动抓好建设和谐社区工作，发挥参谋助手、综合协调和监督检查的职能作用；广大社区干部要跟上认识，进一步树立宗旨意识、服务意识，密切联系社区群众，多为群众办实事、办好事，进一步提高工作能力、工作效率，创造性开展工作，在实践中不断提高为社区居民服务的质量和水平。社区居民要增强自治意识，广泛参与，将“社区是我家，建设靠大家”的口号变为实际行动，形成人人共建的良好氛围。

（二）明确责任，做好落实

各级党委、政府以及有关部门要明确自己在社区建设工作中的责任，要建立目标责任制，坚持一把手亲自抓，分管领导具体抓，社区办牵头抓，职能部门分工抓。当前要突出抓五个方面的政策落实工作。一是财政投入政策落实；二是办公、用房规定落实；三是社区干部工资待遇、保障落实；四是社区的职能落实；五是共享共建制度落实。

（三）探索创新，完善相关配套政策

一是建议市委、市政府出台《城中村改造工作的实施意见》，对城中村改制后如何理顺村与社区的关系，特别是村居的财务关系，过渡期间的其他政策等方面做出明确规定，以便于基层参照处理协调；二是建议市委、市政府出台《关于驻区单位参与城市社区建设管理有关问题的通知》，要求驻区单位自觉遵守、积极参与、热情支持所在社区的社区建设管理，主要包括驻区单位的文化、体育、科研设施向社区居民开放，实行无偿或低偿服务；积极参与社区换届选举，参加社区党建工作联席会议，配合社区做好计划生育、治安管理工作，支持社区的公益事业建设，参加社区组织的志愿者队伍和志愿者活动；三是建议市委、市政府出台《社区工作准入制度的意见》。任何级别的部门、单位，凡拟将其组织机构、社区挂牌、考核评比、办班培训、专项调查、报刊征订等事项以及社区职能以外工作进社区的，应持上级有关文件和具体实施意见，向所在县（市、区）社区办提出书面申请，报县（市、区）委、政府批准后，按“权随责走，费随事转”原则，委托给社区。未按要求申报审批的，社区有权拒绝或不执行。四建议各级公安部门加大工作力度，以常住地登记户口的基本原则，将单位干部及家属的户口划拨到所居住的社区，由社区警务室和社区居委会共同管理。敦促市、区教育部门提出户口整顿政策之后的相应就学办法。五是建议市委、市政府根据有关社区服务用房规定的文件精神，结合我市实际情况，出台配套文件。主要应体现以下内容：一是城市开发建设和旧城改造，规划部门应将社区办公用房等配套设施纳入规划，并在审批、建设、验收等各个环节中严格把关、严格督促。二是量化标准。城市开发建设单位无偿提供建筑总面积2%-5%的社区服务活动用房，对不愿提供场所或提供场所过小、社区无法使用的，按照提供的社区配套用房面积折算予以资金补偿，上缴财政，作为建设社区办公服务用房的专项资金，专款专用。三是明确责任主体，应由市规划建设部门督促落实，街道、社区及有关部门给予配合，避免扯皮推诿，造成政策不落实。