关于赴四川崇州考察土地综合整治工作调研报告_土地综合整治考察报告
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关于赴四川崇州考察土地综合整治工作调研报告
2010-03-09 11:07:02信息来源： 安徽省土地网
编者按:
当前，“坚持城乡统筹发展，促进城乡一体化”已成为全国各地大力推进中国特色的新型工业化、城镇化、农业现代化的重要举措之一。党的十七届三、四中全会确定了推进农村改革发展的方向，明确把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为农村改革发展的根本要求，“城乡一体化”建设首先要推动农村体制改革和加强农村制度建设。由此可见，“坚持城乡统筹发展，促进城乡一体化”的重点在“乡”不在“城”，而完善农村土地使用制度，深化土地管理改革则是推进农村体制改革和“城乡一体化”建设的重要抓手。
当前省厅提出在全省开展千村整治工作，无疑顺应了这一历史变革要求。在这一进程中，国土部门如何进一步做好土地整理、建设用地置换和城乡建设用地增减挂钩工作，更好地与新农村建设、整村整治结合起来，充分发挥在“城乡一体化”建设工作中的作用，我们一直在探索，在思考。现将芜湖县国土资源局承良杰随队赴四川崇州考察学习城乡一体化发展过程中农村土地综合整治工作的调研报告刊出，供大家在工作中交流参考。
作者:承良杰
一、崇州市基本做法
崇州市地处川西平原，东距成都25公里，于1994年撤县设市。全市面积1090平方公里，平坝区占总面积的52%，山区占总面积的43%，丘陵区占总面积的5%。总人口64.15万人，市辖25个乡镇，是全国商品粮基地县、瘦肉型猪基地县、粮棉专贷大县和国家级农业综合开发区，一、二、三产业发展均衡。
（一）改革的背景
随着经济发展和社会进步，打破城乡二元结构，解决中国长期存在的“三农”问题，已经成为促进经济持续发展和社会和谐稳定的必然要求。为此，成都市从2004年开始着力推进城乡一体化，并将其作为促进城乡统筹发展、打破城乡二元结构、实现社会和谐稳定的重要手段。在这一探索过程中，成都市充分利用级差土地收入规律，推进土地综合治理工程，在城乡资源之间搭建起市场化的互惠共享机制，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额，着力破解城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来” 两大难题，促进了城乡同发展共繁荣。
作为成都市发展的重点区域，崇州市高度重视，抢抓时机，利用国家试点政策机遇，进一步创新观念，以“政府创新政策环境、市场活化经济资源、城乡统筹和谐发展”为目标，依托“工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中”，以土地综合整治为突破口，以土地整理、城乡建设用地增减挂钩和农村产权交易市场为平台和抓手，创新耕地保护模式，加快农村产权制度改革，取得了长足发展。2008年，该市GDP达到90亿元以上，年增长点高达14%，其中第一产业年增长点达6.5%以，第二产业年增长点达19.4%以上，第三产业年增长点达12%以上，农民人均收入达到5754元，年增长点达
10%以上。今年10月13日，成都市统筹城乡发展综合示范项目建设现场会在崇州市桤泉镇召开，对其好的做法和经验在全市范围内推广。
（二）主要做法
1、转变观念、统一思想是前提。
崇州市认为开展土地综合整治，是统筹城乡发展战略的深化，是发展现代农业、促进农民增收和旅游业发展的重大举措，是拉动内需、实现经济增长方式转变的有效途径，是建设社会主义新农村、构建新的城乡形态的载体，全市上下务必高度重视，大力支持。为此市委、市政府主要领导亲自调研、督导，率领县几大班子领导多次深入农村考察，积极和省、市国土部门进行对接，了解土地综合整治要求、任务与实施方法，召开现场会和调度会，全力推进各级干部与群众加深对土地综合整治工作的理解与支持。在此基础上，市委、市政府成立了高规格的领导组，由市长任组长，四大班子分管领导任副组长，相关部门负责人为成员，全面统筹协调各项工作开展，各乡镇也对应成立农村土地综合整治项目指挥部，由联系市领导任指挥长，乡镇党委书记任副指挥长，亲自抓、亲自研究具体工作、亲自解决具体问题。同时加大对土地综合整治政策的宣传，县电台、电视台开辟了专栏进行宣传报道，并充分利用会议、简报、标语、宣传材料、举办讲座等形式，广泛宣传新的土地政策，宣传土地综合整治工作的重大意义，宣传土地综合整治工作给群众带来的具体实惠，使群众切实明白土地综合整治给他们带来的好处，从而积极主动自觉地参与、配合、支持此项工作。相关部门积极配合，密切协作，形成政府组织牵头、部门各尽其职、群众支持参与的工作局面。
2、深化改革，创新制度是基础。
崇州通过调研，认为利用城乡建设用地增减挂钩政策，对旧有“散、多、乱” 农村居民点进行拆、并，对田块小、多且不规整的耕地进行规模整理，将土地整理出的耕地指标作“占补指标”，将居民点整理出的指标作为建设用地挂钩指标，实行市场化运作，利用级差土地收入规律，将一部分城市土地增值收益返还于农村，用于农村土地综合整治，建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设，形成城乡资源互惠共享的解决方案。经过慎重决策，在广泛调研和征求意见的基础上，先后出台了《土地综合整治工作实施方案》、《土地综合整治项目区地上附着物补偿标准》、《土地综合整治实施工作考核奖惩办法》及《集体建设用地使用权流转管理办法》等一系列制度，推动土地综合整治工作顺利实施。
1、挂钩指标可以扩大到整个成都市，在县内可以异地挂钩到所有乡镇。
2、市场化配置挂钩指标，建立全市统一、城乡一体的有形建设用地交易市场，由价高者取得建设用地指标。同时建立保底收购价，暂时未成交的由土地收储中心按每亩8万元收购。
3、鼓励农民打破区域界限，跨区域向城镇集中。凡愿向城镇转移的农民，可选择跨乡镇，向市域范围内任何一个城镇迁移。进入城镇新型社区集中居住的农民，可依据宅基地及房屋置换城镇住房，自愿放弃原宅基地，给予一次性货币补偿。
4、全面开展农村土地、林业、房屋等确权、登记，以此作为农村产权制度改革的基础，并在此基础上进行专项调查，切实查清土地利用现状、权属，分析农用地整理及农村建设用地整理潜力，合理选择项目区。
5、积极探索以集体建设用地为主的多种农村产权资本化运作模式，建立农村产权交易平台，对农用地和集体建设用地使用权流转行为予以规范，取得房屋所有权、集体建设用地使用权、林权等证后，可以按照规定流转；同时创新金融担保抵押制度，可以据此担保抵押，有效盘活了农村存量资产。
6、整合社会各方力量，多方筹集资金。一是用项目实施预计新增的耕地占补平衡指标、建设用地挂钩指标和土地储备地块捆绑抵押向金融部门融资；二
是以土地综合整治为平台，将国土、水务、农业、林业、交通、环保、卫生、文化等所有涉农专项资金打捆使用；三是指标有偿使用获得的收益；四是积极引进社会资金参与；五是争取上级财政予以支持。通过多种渠道，确保了资金到位。
7、加强耕地保护，设立耕地保护基金，按照“统一政策，分级筹集”的原则，由成都市和区（市）县共同筹集，主要从新增建设用地有偿使用费、土地出让收益中归集，用于耕地流转担保资金和农业保险补贴、承担耕地保护责任农户的养老保险补贴、承担未承包到户耕地保护责任的村、组集体经济组织的现金补贴。标准分为两类，一类耕地为400元/亩、年，二类耕地为300元/亩、年。
8、以人为本，妥善处置农民权益，实现富民增收和惠民安居，本着让利于民的原则，制订了统一的补偿标准，以住房换住宅、以宅基地换社保。对向集中居住区集中居住的农户除按照8000元/人的基础设施标准配套以外，还给予8000元/人的住房补贴，节余的集体建设用地给予现金补偿。房屋交付后，由政府统一办理产权证，住户只支付工本费。同时项目一经立项先行在村庄规划点指定的范围内将被拆迁农户的安置房建好，然后再进行房屋拆迁；整理出的耕地进行流转的，按每亩每年不少于400公斤粮食予以补助，效益高的还可以参与分红，并就近就业，解决了农户的后顾之忧。
(三)、各方配合、形成合力是保障。
土地综合整治是一项长期而又复杂的系统工程，不是一两个部门就能够完成的,在推进的过程中需要行政推动，互相支持、互相配合。在这一过程中，崇州坚持“五个结合”，即把农村土地综合整治与城镇建设相结合，与改善农村生产条件相结合，与推进农业产业化相结合，与促进农民集中居住相结合，与发展壮大集体经济组织相结合，在领导组统一领导下，分清职责，统筹运行。除国土部门外，财政部门负责项目资金的支持和管理，建设、规划部门负责指导新建居民点的规划、建设，农业部门负责土地权属调整和新增耕地土壤肥力，水务部门负责项目区土地复垦的规划和实施指导，环保部门负责项目区生态环境的保护和监察，形成政府组织牵头、部门各尽其职、群众支持参与的局面。各乡镇党政一把手亲自抓、负总责，分管领导直接抓、直接负责，其他班子成员积极参与、划片包干、责任到人，从各部门抽调了200多名干部在一线开展工作。将土地综合整治工作纳入年度目标考核综合管理，明确各镇及各管理部门职责，按年下达土地综合整治工作目标，年终考核，兑现奖惩，对考核不合格通报批评，各单位主要领导要说明原因并做书面检查。同时还建立了日常督查、定期通报等制度。正是由于组织协调得力，工作形成了合力，土地综合整治工作才能够迅速展开，取得了实实在在的成效。
在推进过程中，该市还强抓地震灾后重建的机遇，充分利用国家专门为地震灾区制定的《关于实行保证灾后恢复重建特殊支持政策》（国土资发[2008]119号），进行先行用地！即从2008年到2010年，该地区新增建设用地，可优先安排，分类统计上报，国土部在国家计划指标中给予追加认定；对农业建设用地不列入土地利用年度计划指标规模控制，只需市县核准补充耕地方案并报市县政府批准省国土厅备案；对重点工程和灾后重建特殊用地，先行预审、先行用地。四川省政府根据该文件又出台了相应政策，对需报农用地转用的，其一书四方案等材料由成都市政府直接批准报省厅备案。而所有制约性条件只有一个，确保耕地占补平衡。这一特殊政策真正解决了该地区指标限制这一制约发展的瓶颈问题。目前，该市工业园区面积13.33平方公里,已批供落地项目300多家，有力地推动了地方发展。
崇州市在推进土地综合整治促进城乡统筹发展中，走在了全市乃至全国的前列，也有力推动了该市经济社会全面发展。但在改革过程中也遇到了一些难题，如：其村庄整治投入成本为12.5万元/亩，资金量较大，后续资金筹集困
难；在农村土地确权和流转过程中，城镇居民购买农民房屋、一户多宅现象较多；市、县对耕地保护基金的筹集存在畏难情绪；耕地保护基金的发放对象难以合理界定，等等。针对这些难题，该市不断地探索总结经验，并积极吸取其它地区的一些好的做法，其统筹城乡发展改革体系也将会逐步完善。
二、推进县级土地综合整治工作的建议
近几年来，全省各地狠抓新型工业化、新型城市化、新型农村建设和新型社会建设，社会经济呈现又好又快发展，面貌日新月异。在这一发展过程中，各地通过大力实施土地开发复垦整理项目，全力推进建设用地置换工作，处理好保护与发展的关系，有效地化解建设用地需求矛盾。但随着国家推进产业转移示范区建设，保增长、保红线，土地供需压力是越来越大，同时资金投入不足，新农村建设点多规模小、建新不拆旧，农村产权模糊，保护意识不到位等，制约了进一步发展。
总结崇州城乡一体化实践经验经验，以土地整理和建设用地置换为平台和抓手，用统筹城乡发展的思路和办法，全面深入开展农村土地综合整治，是发展现代农业、促进农民增收的重大举措，是坚持扩大内需方针、转变发展方式的重大举措，是建设社会主义新农村、加快构建新型城乡形态的重大举措。在当前迎难而上、化危为机、努力实现又好又快发展的关键时期，全面深入开展农村土地综合整治能够在较短的时间内改变农村面貌，繁荣农村经济，改善农民生活，既是深入贯彻落实中央“保增长、保民生、保稳定”方针切实管用的措施，也是深化统筹城乡发展实践、加快推进城乡一体化行之有效的办法。为此，建议：
1、成立政府主导、各方参与的综合性组织，形成合力。由于土地综合整治牵涉到方方面面，影响千家万户，必须形成政府主导、各方参与的运行机制，充分发挥政府主导作用，我县应成立由政府主要负责人担任组长的领导组，政府办、发改委、农委、建委、财政、国土、规划、水务、交通、林业、社保、供电等部门负责人为成员，全面指挥和协调项目实施。按照“统一立项、统一实施、统一验收，分类记帐”的原则，将土地整理、建设用地置换、新农村建设、农业综合开发、小流域治理、测土配方、沟渠清淤、村村通等多项涉农工程进行合并，形成“项目链条”，整合人力、物力、财力资源，集中实施，使项目实施达到经济效益最大化、社会效益最优化、生态效益最美化。各镇也要相应成立由党政主要负责人牵头的工作班子，负责土地综合整治的实施工作。同时建立综合考评机制，将项目实施纳入各部门和各镇岗位目标责任制考核范围，签订《责任状》，加大考核力度，必要时可试行一票否决。
2、全面开展农村土地产权确权登记，切实摸清家底，做好统筹规划。要充分利用全国第二次土地调查成果，利用新科技，完善权属调查和地籍测量，全面查清土地类型、结构、面积和权属状况，开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农村宅基地确权、登记工作，为建立农村土地产权市场奠定基础。同时在此基础上编制科学合理的专项规划，要充分注重规划的前瞻性、导向性、和可操作性，广泛听取项目区农民意见，让项目实施能给农民带来最大的方便。在确定具体项目时要切实做好可行性论证，不仅要考虑到有效耕地面积的增加，同时还应考虑社会、经济、生态效益的统一。要注重项目的工程规划设计，合理安排田、水、路、林、村的布局，调整用地结构，优化土地资源配置，改善农业生产条件和生态环境，并尽可能节约建设资金。
3、对项目资金实行统筹管理。实施土地综合整治由于任务重、难度大、时间紧，所需资金也特别巨大，同时还和建新地块土地出让密切相关，应在财政设立专户，统一收付。同时制定项目资金管理办法，实现“资金统筹，分类管理，政府调控，综合平衡”。加强对项目资金使用情况的监督，审计、监察等部门要定期检查，并实行定期公示制度，增加项目资金使用的透明度，接受群众监督。对项目效益要进行评估和验收，建立资金下拨终端到位情况反馈和资
金使用效益公示制度，确保资金专款专用。
4、完善农村土地征收、征用补偿机制。目前我县农村集体土地在被征用过程中，受区位、项目、时间等因素影响，补偿标准差距很大，容易产生一些矛盾。要充分考虑被征地农民的合法利益，提高现行征用标准，以即将实行的区片价为基准，统一制定合理的补偿标准，实现同地同价；同时要进一步提高建设用地置换补助标准，建立最低保护价格。要改变补偿方式，以解决被征地农民的基本生活为根本，逐步从现金补偿向解决社保方向迈步，全面建立被征地农户社保基金，纳入城乡居民统一保障体系，确保被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”，保障社会稳定。条件成熟时，要出台农村宅基地退出补偿机制。
5、设立耕地保护基金。保护好耕地是继续科学发展的前提，设立耕地保护基金的既是一种责任的设立，也是一种权利的设立，农村集体经济组织和农户在承担了耕地保护责任的同时，也享受到获得补贴的权利，从而更好调动群众参与耕地保护的积极性，为未来发展留足了空间。可参照崇州方式设立耕地保护基金，从新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让收益中提取，以二次土地调查确认的耕地数为基准，确保发放准确、合理。
6、规范农村建设行为，推行节约集约用地。要全面加强新农村建设的监管，严查乱占耕地、少批多占、非法转让以及假借新农村建设之名行开发之实等违法行为，对那些将原宅基地或新建房屋转让的，今后申请再建房屋一律不予受理，对“建新”后主动“拆旧”的农户，应参照建设用地置换房屋拆迁补偿标准予以奖励励，对一户多宅的，要坚决收回多余宅基地；同时要坚持高起点、高标准规划，节约集约用地，规划点要统一集中，减少数量，扩大规模，鼓励建造多层和高层安置房，尽量少占土地，少占耕地，推行小区规范化物业管理，提高生活水平和生活质量。
7、以政策为保障，以指标市场化为刺激点，充分调动社会各方面积极性。土地综合整治不仅仅是一个个建设项目，同时是推进城市化进程和农业、农村现代化建设的一项系统性工程，政府应出台相关政策，加大融资力度，引入社会奖金，从人力、物力、财力予以优惠和扶持。对产生的占补指标和置换指标，要建立有形交易市场，运用市场机制进行分配，确保县域、镇域经济均衡发展。各镇也应出台鼓励政策，投入相应的资金，对项目积极性高且效益明显的村及农户予以一定的补偿和奖励，以此调动各村及项目涉及农户两方面的积极性。
8、创新金融服务方法，加大融资力度。要充分利用部分政策性银行已将土地整治列入资金放贷范围，实行优惠利率，做大、做好项目申报，以此建立专项基金，保证土地综合整治有长远、持续的资金保障。同时对集体建设用地使用权、承包经营权、宅基地使用权等，要积极和金融部门沟通，创新方法，拟订制度，也可进行融资，促进经济快速发展。
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