陕西省应急管理工作考察团赴美国、加拿大、哥斯达黎加考察报告_美国社会工作考察报告
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受美国明尼苏达州、加拿大不列颠哥伦比亚省（以下简称BC省）政府及哥斯达黎加议会的邀请，经省政府领导批准，由省应急办和省交通厅、省卫生厅、省外办（省友协）、西安市应急办组成的陕西省应急管理工作考察团一行6人，于2010年1月24日到2010年2月4日赴美国、加拿大、哥斯达黎加三国，就应急管理工作进行了考察学习和业务洽谈。考察团先后与加拿大BC省政府应急办、布鲁克大学，哥斯达黎加议会、阿莱迪亚省政府及哥斯达黎加国立大学（UNA），美国明尼阿波利斯市应急办、NGO灾后救援组织NECHAMA、纽约市卫生局、纽约市交通局等机构负责人和相关人员，就应急管理体制、机制、法制，以及应急预案、指挥平台、应急队伍、现场处置、科普宣教等，进行了广泛深入的交流，并就应急管理培训、交流合作与三国有关方面进行了洽谈。考察了明尼阿波利斯市应急指挥中心、纽约市卫生局、交通局应急指挥中心及哥斯达黎加国立大学火山与地震监测实验室。受省友协委托，就落实有关领导指示，与加拿大BC省、哥斯达黎加阿莱迪亚省建立友好省有关事宜，进行了前期磋商。
一、美国应急管理的基本情况和特点
（一）美国应急管理的演变历史
分散阶段：这时的应急管理是应对自然灾害引起的危机。直到20世纪70年代，美国联邦政府处理紧急事件和灾害的工作仍然是分散的，每次危机处理都需要及时地立法，以便对联邦机构和总统授权的组织之间的合作活动进行协调。
统一阶段：1979年，卡特总统命令把零散的，有救灾责任的机构归入联邦紧急事务管理局（FEMA），这个局把更多的资源从国防方面转到预防、恢复和减轻灾害的项目。这个阶段应急管理的主要领域仍然是自然灾害。
整合发展阶段：911以后，机构发生了改变。2003年3月，联邦紧急事务管理局同其他22个联邦机构、项目、办公室一起成为国土安全部的成员。国土安全部的成立标志着美国的应急管理已经进入整个国家安全体系的全方位管理阶段。
改革阶段：2005年“卡特里娜飓风”灾害发生后，美国公众对国土安全部应急管理措施不力倍感失望，有人主张重新打造FEMA，将其从国土安全部中独立出来。因此，美国政府开始在国土安全部制度框架之下改革FEMA.2006年10月4日，美国总统布什签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》，赋予FEMA以新的职能，增强国土安全部对于各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力。
（二）美国应急管理的基本特点 美国应急管理的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。
“统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。
“属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。联邦应急管理机构很少介入地方的指挥系统，在“911”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。
“分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则一是事件的严重程度，二是公众的关注程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖会，虽然难以确定是否发生重大破坏性事件，但由于公众关注度高，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。
“标准运行”主要是指，从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。
二、加拿大和哥斯达黎加应急管理的基本情况
加拿大地域广阔，人口较少，经济社会发达，其主要灾种是森林火灾、水灾、滑坡、泥石流等自然灾害，综合性的应急管理工作起步较晚。如BC省2006年才成立统一协调的应急管理机构，现有人员600多人，加上警察等救援力量，共3000多人。在此之前，也是单灾种的应对。他们的应急管理机构已建立到社区，遇有突发事件按级别应对。其管理体制、运行机制与美国相似。
哥斯达黎加是中美洲的一个小国家，面积5.11万平方公里，人口451万，其主要灾种是火山和地震。因此，他们在这方面的监测和研究水平属世界前列，防范应对工作也颇有经验。
三、几点启示
（一）制定应急预案要具科学性、针对性和操作性 应急预案本质上是一个风险管理工具。制订预案是应急管理的基础性工作，其价值在于事先评估突发事件的影响力，明确采取统一的行动措施和程序，以利于快速有效应对，减少损失。
美国特别重视应急预案的制定，总统将此项工作确定为国家安全优先考虑的重点，为此，2003年12月专门颁布了《国家应急准备指南》，提出如下主要观念：一是有效的应急预案应明确应急响应的目的和目标，以及实现这些目标所应采取的行动；二是只有各组织机构了解并接受自己在预案中的角色，并知道如何配合整个预案的实施，应急响应才会取得成功；三是预案制订过程比预案文本更为重要；四是预案不是仅有文字意义的剧本，而应根据实际情况灵活运用。论述了制订应急预案的步骤，应急预案结构，哪些应归入基本预案，哪些应归入预案附件。强调对应急预案的制定和实施必须进行调查和评价，并与2005年组织进行了全国范围的预案调查评价。提出了制定预案应遵循的原则，即制订应急预案是一个循序渐进的分析问题，解决问题的过程；应急预案制订工作并不需要从零开始，应充分利用别人的经验；预案制订过程必须让所有的合作方参加；预案制订过程中应当对任务和资源进行分配，确定各项任务的责任人；预案制订全过程中应当有高级官员参加，以便他们理解并认可制订的预案。
目前，我国已有应急预案130多万个，我省已有各级各类应急预案7万多个，应急预案体系基本形成，为处置各类突发事件提供了依据。但与美国相比，普遍存在文本化、“上下一般粗”、针对性和操作性不强、预案制定过程缺乏调查评价、协同部门参与度低等问题，影响了预案的质量。希望各级各部门在进行预案修订工作中能学习借鉴美国的做法，以提高应急预案的科学性、针对性和操作性。
（二）应急演练可采取多种形式，演练之后要及时评估、改进
应急演练是应急管理的重要内容，能有效检验预案、协调指挥、锻炼队伍，使相关部门和组织熟悉应对突发事件的职责和程序，以及如何进行工作衔接和互动配合。
2003年1月，美国国土安全部国内防备局颁布了《国内应急管理演练分类》，有7种类型。一是研习班。一般适用应急管理领域的新进人员，使其熟知工作职责、应急管理战略、规划和预案、政策、工作程序、协议、应急响应的各种资源，以及应急管理的概念和理念。二是专题研讨会。通常研讨参会者的研究成果。与会人员组成专业小组，在主持人的帮助下进行分组讨论。讨论的最后结果往往在全体会议提出并通过。三是技术演练。这是一种协调的，有指导的活动。常用于新设备使用培训,制定或测试新的政策或程序,或联系现有技能。四是竞技性演习。这是一种模拟演习，常涉及两个或三个小队，针对实际或假设的情景，在竞争的气氛下，应用规则、数据和程序。通常向参与者提供情景，要求参与者随情景变化做出相应的行动。五是桌面演习。这种演习旨在激发对于一个假设情况讨论各种问题。可以用桌面演习来评价预案、政策和程序,或者评价用以指导对特定事件的预防、响应和灾后恢复的体系。六是职能演练。这种演练的设计是检验和评价单一职能小组或几个相互依存的职能小组中个人的能力、承担的职责及其活动情况。七是综合演习。这是规模和费用最大，也是最复杂的演练类型，参与演习的机构可能包括联邦政府、州政府、大区和地方政府。其目的主要用来评估系统整体的应急应变能力，评估参与演练的单位和部门间在一段时间内的工作衔接和互动配合的整合能力。
2007年8月1日，美国35号高速公路位于密西西比河上一座建成40年、日通行量14万辆车的大桥3秒之内坍塌，104辆车、122人瞬间跌入河中，有的还被断桥压埋。其中有装载危化品的车辆，还有8辆车着火。明尼阿波利斯市政府迅速启动应急预案，市应急办现场组织、指挥救援，在州及联邦应急机构的支持下，调动各方资源，整合力量，成功救出109人，有13人遇难，未造成危化品泄漏、河水污染等次生灾害。这次救援，他们调集了包括美国海军陆战队在内的许多专业队伍和设备，还有许多经过训练的志愿者队伍，现场统一指挥，有序组织救援，有效引导媒体，获得了极大成功，受到了时任美国总统布什嘉奖，赢得民众和社会各界好评。
这次救援之所以成功，是因为2002年7月全美国组织过一次综合应急演练，明尼阿波利斯市有80人参加。当时演练暴露出很多问题，他们总结了9个方面，计划用5年时间进行改进，耗资6000万美元，其中通信设施改进就投入2000万美元。改进过后30天就发生了上述大桥坍塌事件。因为有了充分的准备，他们按照预案及时应对，才使得世界瞩目。
反思我们，这几年也经常组织演练，但一是演练少，很多预案从未进行过演练；二是形式单调，只注重大型实地场景演练，缺乏日常灵活多样的演练；三是假设事件和模拟情景缺乏随机变化，“演”得多，“练”得少；四是演练过后，往往不能认真总结问题，尤其是不能落实改进。今后应该认真学习美国在这方面的先进经验。
（三）要加强应急能力体系建设
应急能力事关国家安全和地区稳定，事关人民生命财产安全。应急能力反映政府的行政能力。
美国非常重视应急能力建设。2003年，布什总统发布国土安全第8号总统令：“国家应急准备”，提出了国家应急准备目标和能力体系。2006年，在评价以往应对突发事件能力的基础上，特别是吸纳了卡特里娜飓风应对报告的研究成果和建议，美国又公布了《美国国家应急目标能力体系》（2.0版）。这是实现美国应急准备目标，解决重大问题的指南。该目标能力体系，为完成宏观目标确定的预防、保护、应对和恢复四个方面的国土安全使命提供了一份综合能力清单。目标能力体系以支持所有灾害的通用方式，建设应对恐怖袭击、自然灾害、突发公共卫生事件和其他重大灾害所需要的能力。美国国土安全部采用了“社会共识”的方法，吸引地方政府、州政府和联邦政府部门积极参与，100多个全国性协会、非政府组织和私立机构参与了全国应急准备目标和目标能力体系的开发制订工作。目前已开发并确定了37种能力。
2003年“非典”之后，我国高度重视应急能力体系建设。胡锦涛总书记多次讲话中都强调加强应急管理，提高处置突发事件能力。2003年7月在全国防治非典工作会议上讲话中强调，要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。2008年10月在全国抗震救灾总结表彰大会讲话中又明确要求，我们要进一步加强防灾减灾工作，显著提高防灾减灾能力。要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。各级政府都制定并实施了《十一五期间突发共事件应急体系建设规划》。我省的《规划》确定了10个方面的建设任务，15个重点项目，总投资3.83亿元。这些项目建成后，基本上可以解决我省应急管理急需的部分硬件实施。但要真正发挥作用，还需要在软件应用、事前防范和预警、应急能力评估等方面加大投入力度。各级应急管理部门，应从现在起抓紧调研，为“十二五”期间应急体现建设规划的制定打好基础。
（四）要重视发挥非政府组织在应急管理中的作用
毫无疑问，政府在突发事件的预防预警、应急处置和救援的过程中，发挥着主导作用。但仅仅依靠政府的力量却很难做到应对突发事件的快速、高效、协调、灵活。因此，我们在强调政府部门的快速反应性、责任性、透明性与合法性等原则的同时，也要运用公共治理理论，实现应急管理系统中参与主体的多元性，管理规范上的法律性和公民自觉合作的道德性相结合，最大可能的吸纳各种社会力量，调动各种社会资源，共同应对突发事件，形成社会整体的突发事件应对网络。
美国明尼苏达州发挥非政府组织在应急管理中作用，特别是在志愿者参与防灾救助方面也有很好的经验。犹太人建立的NECHAMA，就是一家专门从事灾后清理工作的志愿者组织机构。该机构正式雇员只有2.5个人，目前登记会员有2700多人，主要是青年学生。机构建立15年来成功参与过许多救助活动，其中包括2007年8月1日的35号高速公路大桥坍塌事件、新奥尔良飓风等。志愿者申请加入组织须签协议，包括免责声明（即参加救援活动发生意外，无须该机构负责，完全出于自愿）。机构给每位志愿者建档。遇有救援任务，他们通过Email发出信息，能参加的就来报到。他们经常对志愿者进行培训。其经费主要是社会捐助。目前，他们有4辆专用车辆（方舱），各类专业工具俱全。在明州，像这样的志愿者机构就有35家。他们的志愿者机构及其活动有完善的法律保障，可以募集资金，捐助者可以免税，包括所用时间都可以抵税。相比，我国在这方面差距较大。尽管倡导志愿者服务，尽管遇到像汶川地震等特大灾难也有志愿者辅助救援，奥运会、世博会等大型活动也有志愿者组织，但总体上一是缺乏完善的法律、政策保障；二是缺乏组织平台。这应是我们今后研究的一个重点。
（五）广泛开展应急管理科普宣教和培训，加强国际交流与合作
广泛开展应急管理科普宣教和培训，可以提高公众和应急管理人员的危机意识和应对能力，也是决定政府应急管理质量的重要因素。加强国际交流与合作，可以使我们开阔视野，学习借鉴世界先进的应急管理理念和技能，不断提升应急管理能力和水平。
美国非常重视对公众的应急知识普及和各级工作人员、志愿者的应急培训。我们访问的明尼阿波利斯市应急办、纽约市卫生局、纽约市交通局都给我们介绍了他们在这方面的做法和体会。加拿大BC省政府应急办介绍，他们特别重视对社区的应急知识普及和培训。Brock大学每年都对新生进行应急培训，近年来还特别加强针对校园枪击事件应急避险的培训。所到三国还非常重视研究机构对应急管理的支持。如哥斯达黎加国立大学火山与地震监测实验室不仅监测和研究国内的火山和地震，也监测研究其他国家和地区的灾情。实验室同时也隶属于国家应急委，当监测到较大地质活动时，立即与政府相关部门会商，拿出应对意见，供应急委决策参考。尽管美国、加拿大在应急管理方面都很先进，但仍然重视和其他国家的交流与合作，以取长补短，共同应对人类社会面临的危机和灾难。
近年来，我省在应急管理科普宣教和培训方面做了大量工作，取得了一些成效，但与应急管理的目标和任务还有很大差距。今后一个时期，我们要以“一本书”（即《陕西公众应急指南》普及宣传）、“一个专题片”（即《有所准备》制作播放）、“两个层面的培训”（即领导干部和应急管理工作人员培训）为主要抓手，广泛深入开展应急管理科普宣教和培训工作。同时，要和相关部门配合，继续加强与发达国家和地区进行应急管理方面的交流与合作。
