关于审判工作服务新农村建设的调研报告_新农村工作调研报告
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关于审判工作服务新农村建设的调研报告
建设社会主义新农村是推进农村改革发展的重大战略任务，党的十七大明确了具体的目标和要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为实现这一目标，各地已经从农村基础设施、公共事业建设、农业产业结构调整及集体经济管理体制改革等方面进行了多种模式的“试点村”建设及变革，在给农民带来福利的同时也引发了大量的矛盾纠纷。这些纠纷一方面妨害着新农村建设的进程，另一方面也给法院的审判工作提出了新的挑战和难题。本调研报告主要立足于密云县新农村建设的实际，从考察新农村建设中各类纠纷的基本情况及农村的司法需求入手，分析审判工作服务新农村建设存在的诸多问题，并提出完善审判工作模式全面服务新农村建设的相关建议。
一、涉新农村建设纠纷基本情况
（一）覆盖领域广，案件数量消长趋势不平衡
2006年至2009年11月，密云法院共受理涉新农村建设案件2304件，其中刑事案件67件，民事案件1776件，商事案件223件，行政案件238件。（具体情况如图一所示）
***10002006年2007年2008年2009年（1-11月）刑事民事商事行政图一 涉新农村建设案件基本情况涉新农村建设案件类型分布广泛，覆盖民事、商事、刑事、行政等多个领域，但以民商事案件居多，占到80%以上。同时受新农村建设的阶段性进展影响，每一类案件收案数量在同一年度呈现不同的消长趋势，呈现不平衡态势。如行政案件（主要是行政非诉审查案件）出现逐年递减趋势，而民商事案件总体表现为上升趋势。（如图二所示）图二 涉新农村建设案件数量消长趋势***10002006年2007年2008年2009年（1-11月）刑事民事商事行政
（二）纠纷类型集中，新型纠纷带动传统农村纠纷增长
新农村建设中产生的纠纷80%以上为民商事案件，主要集中于承包地征地补偿、房屋拆迁补偿、排除妨害、相邻权纠纷等，刑事案件主要涉及职务侵占罪、贪污罪。行政案件98%以上是行政非诉审查案件。此外，房屋拆迁补偿等新型纠纷带动传统农村纠纷如分家析产、继承、离婚、赡养等随之增长。
（三）农村基层组织涉诉较多，成为主要纠纷主体
农村基层组织成为主要纠纷主体，集中表现为以下纠纷：一是因村经济合作社非法解除农业承包合同引发的纠纷；二是因农民拒绝腾退征用土地或拆迁房屋引发的征地补偿或拆迁补偿纠纷；三是因节能炕等基础设施使用、维护不当造成农民人身受损引发的损害赔偿纠纷等；四是村委会在组织道路硬化等基础设施建设过程中对村民房屋造成损害引发的财产损害赔偿纠纷；五是村委会在将工程发包给没有资质的建筑单位时因雇员受损害引发的赔偿纠纷等。
（四）涉及村民众多，群体性纠纷频发
在新农村建设尤其是旧村改造过程中，群体性纠纷频发。在土地流转或搬迁的过程中，部分农民基于自己的个人利益，不同意征地补偿数额或“重置房”分配标准而拒绝流转或搬迁，并常常聚众以直接阻挠施工的方式加以对抗，少则四五户，多则上百人。
（五）诉讼途径解决少，诉前协调化解多
对于新农村建设中诸多纠纷，法院一般采取“谨慎立案”态度，注重诉前调解，将较大部分纠纷化解在诉前。据初步统计，该院采取诉前调解方式化解纠纷 2 约3273起，占全部纠纷总量的60％，诉讼方式解决纠纷仅占40%。（如表三所示）
图三 涉新农村建设纠纷化解情况
40%60%诉前化解诉讼解决
二、新农村建设形势下农村司法需求考察
本次考察共走访了7个新农村建设试点村，发放调查问卷200余份，由反馈意见整理和数据统计分析来看，农村司法需求的基本情况如下：
（一）便民诉讼方面
调查发现，新农村建设纠纷发生后，在解决途径上，79％的人选择诉前调解，即通过村干部、司法所、镇政府等单位调解，仅有21％的人选择诉讼。原因在于，他们认为诉讼周期长，成本高，立案不方便、手续繁琐等。在便民联系点、巡回审判点的使用上，仅有30%的人知晓便民联系点，有55%的人知晓巡回审判，他们表示希望进一步推广这两项措施，丰富便民服务职能，如提供法律咨询、调解简单纠纷等。在立案方面，73%的人反映存在立案困难，如因需提交材料把握不清往往需要多次往返等；对于立案便民措施，知晓程度偏低，只有26%的人知道巡回立案、函件立案，48%的人知道电话立案。他们提出，希望强化立案导诉职能，扩大巡回立案等便民举措的适用范围，减轻诉累，方便诉讼。
（二）公正裁判方面
调查结果显示，有79％的受访者表示愿意采取调解方式，仅21％的受访者倾向于接受判决。原因在于：他们认为调解解决问题快，不会激化矛盾，有助于从根本上化解矛盾，促进和谐相处，且调解协议履行较好，而对司法判决则持怀疑态度，认为审判效率偏低，审理周期过长，有一定的随意性且法官有时与一方当事人关系过于密切有偏袒嫌疑等。他们表示希望法官多以农民群众能够理解、3 接受的方式审案，进一步改善庭审作风，平等对待诉讼当事人，提高庭审效率，在裁判文书中将道理说清，耐心解释裁判依据和结果，及时消除困惑，公正维护农民的合法权益。
（三）高效执行方面
在调查中，仅有26％的受访者对执行工作表示满意，44%的受访者表示基本满意，30％的受访者表达了对执行工作的不满。原因是：他们认为执行时间太长、效率不高，少数执行法官态度较差，且无法很快获知执行进展等。他们提出，希望法院能够出台执行方面的便民措施，如在派出法庭设立一个能够快捷执行的机构等，方便执行申请人快速申请，减少耽搁和奔波，并希望法官们加强对申请人的诉讼指导，更多地获知如何申请诉讼保全、先予执行等确保执行成效的诉讼法律规定，尽快告知执行进展，采取更加有力、快捷的手段执行涉及新农村建设的案件，及时实现申请人的合法权益。
（四）审判职能延伸方面
关于审判职能延伸，有88%的受访群众表示希望法院通过多种形式加大普法宣传力度，如在每个村建立一个专门的法律咨询点，免费提供法律咨询；定期开展“送法下乡”活动，发放与新农村建设相关的法律宣传册、组织旁听庭审“就案讲法”等，增强农民的法律意识和维权能力。有59%的受访群众表示，法院应当在农村土地管理、集体产业经营等方面加强对村委会或村经济合作社的法律指导。另外，还有18%的受访群众希望法院能够充分参与诉前调解，尤其是突出发挥派出法庭的作用，与村委会等基层组织和有关部门协调化解新农村建设中的多发性纠纷，如征地补偿、房屋拆迁及因改水、改厕等引发的相邻关系纠纷等，并做到既能消除纷争，又能维护邻里情谊与农村和谐。
三、审判工作服务新农村建设存在的问题
（一）审判工作能动性不强
密云县新农村建设经历着从“试点村”逐步推进的过程，纠纷并未全部呈现，仍有部分纠纷处于潜伏状态。对此类“潜在”纠纷，审判工作基本上停留于“有诉即理”的消极被动状态，关注甚少。如旧村改造中的物业管理问题。旧村改造一般实行整体搬迁，由平房搬到楼房，村里承诺水电费、物业费全免。但这种承诺是暂时的，等到村民们适应小区生活之后便会收取物业费，农民们能否同意？ 4 再如集体产权制度改革问题。旧村改造试点村将土地经营权统一流转给集体，成立股份经济合作社，农民作为股东享受股权收益。如果出现侵犯股东权益问题，如不分红，农民应如何维权？这些“潜在”纠纷是关系新农村建设能否平稳过渡的关键，如不及时关注并加以提前预防将会妨碍新农村建设的顺利推进。
（二）诉前调解工作尚未形成规范机制
由于受人员配备数量少、激励考核机制不到位等因素制约，诉前调解工作呈现出应急性、临时性、被迫性等特点，没有形成开展工作的制度性规范，缺少与基层民调组织的沟通联动，尚未形成一套完整、规范的工作机制，严重制约着涉新农村建设纠纷的诉前化解工作成效。
（三）诉讼便民举措效果不佳
由于法院对诉讼便民举措的宣传推广力度不够，农民当事人对诉讼便民举措和设施的知晓率很低，使用率也不高，使这些举措的诉讼便民效果大打折扣。同时便民联系点、巡回审判点等便民诉讼设施的职能范围也比较狭窄，局限于法律咨询、立案指导等方面，已经不能满足新农村建设中农民希望低成本、便捷、快速解决争议的需求，要进一步拓展职能范围。
（四）基层审判设施落后不能满足需求
某些派出法庭落后的审判设施已经不能满足农民群众日益增长的司法需求。如密云法院双井法庭，随着辖区内“文明生态村”建设等一系列新农村建设工程的火热进行，收案数量逐年递增，但法庭的审判设施依然落后。法庭目前没有独立的办公楼，租房办公，面积小，只有一个办公室，审判法庭较少，审判职能作用发挥受到很大制约，既不能满足高效办案的审判需求，也难以满足众多当事人要求旁听案件庭审等司法需求。
（五）法官处理纠纷能力有待提高
与传统农村纠纷相比，涉新农村建设纠纷呈现出不同特点，纠纷的化解效果直接关系着新农村建设的进程，需要法官从新农村建设大局出发，结合法律精神、地方政策及村规民约等对涉新农村建设纠纷进行稳妥协调处理。而审判实践中，部分法官对辖区新农村建设的整体规划、建设情况、相关政策规定缺乏了解。办理涉及新农村建设的案件时，无法从全局出发统筹考量，仅着眼于个案办理，机械适用法律规定，一判了之，只追求法律效果而忽视社会效果，无法彻底消除涉 5 案争议，纠纷处理能力有待进一步提高。
（六）审判延伸服务领域过于狭窄
除通过审判方式解决纠纷外，目前法院提供审判延伸服务的领域比较狭窄，在形式上只限于法制宣传、司法建议等，在内容上主要针对传统农村纠纷，直接涉及新农村建设的内容不多，针对性和实效性较弱。而受历史传统、经济状况、法律意识等因素的限制，新农村建设进程中还有许多需要解决的现实问题，如新农村的法制网络建设、村民自治的制度化、新型集体经济合作组织的规范化、整体搬迁入住楼房的产权界定等。通过多种方式关注和解决这些问题，是法院继续拓展审判延伸服务内容的重要领域。
四、完善服务新农村建设审判工作模式的对策建议
审判工作服务新农村建设的核心在于助推社会主义新农村建设目标的实现。为此，审判工作必须以能动司法理念为主导，建立联动型、保障型、引导型、辅助型审判工作模式，切实解决传统审判工作模式中存在的问题，积极回应新农村建设形势下农村的司法需求，提高审判工作为新农村建设服务的针对性和实效性。
（一）建立联动型模式，以多元联动机制确保新农村建设顺利实施
1、构建纠纷信息互通预警机制。法院可联合新农村建设工作的主管部门，定期召集参与工程实施的相关部门、乡镇政府及村基层组织召开涉新农村建设纠纷信息通报会。由法院向与会部门通报近期诉前化解或审结的涉及新农村建设的纠纷基本情况，跟与会部门共同分析研究各类纠纷成因、处理难点等，从司法角度向有关部门提出纠纷预防的具体建议及对策，将纠纷消解在萌芽状态。
2、规范诉前纠纷化解机制。在涉新农村建设纠纷高发地区的派出法庭，专门成立诉前调解工作组，制定诉前调解工作流程，建立诉前调解工作台帐，并加强与基层民调组织的联动。对于涉及人数较少、争议事实清楚的简单纠纷，征求当事人意见后，直接分流到基层民调组织如人民调解委员会等解决，法庭派一名法官进行指导，对合法有效的人民调解协议及时出具调解书给予确认，实现诉前调解与人民调解的有效衔接，努力降低纠纷成诉率，提高诉前纠纷化解成效。
3、确立涉群体纠纷联动应对机制。法院尤其是人民法庭获知涉及新农村建设的群体性纠纷信息后，迅速制定切实可行的诉前化解稳控方案，并联合新农村 6 建设有关部门及村委会等基层组织多方参与协调矛盾，采取“分别工作、个个突破”的方法，抓住矛盾焦点，对涉纠纷当事人分别进行释法疏导，争取以非诉讼方式解决纠纷。对于无法诉前化解的纠纷及时立案，并组成专门合议庭进行集中审理，统一审判思路与调解策略，快审快结，使涉群体纠纷得以及时化解。
4、推行重点纠纷回访互动制度。对诉前或诉中以调解方式处理的调解协议履行情况不稳定、存在深层次矛盾的重点纠纷定期进行回访，加强与纠纷当事人的沟通互动，及时了解调解协议履行情况、纠纷化解实效，对仍未履行的当事人进行思想教育督促履行，对于回访中发现的新情况、新问题，协同新农村建设主管部门、农村基层组织等一起协调处理，彻底消除纠纷隐患，真正实现定纷止争，案结事了。
（二）建立保障型模式，以便民服务保障农民合法权益有效实现
1、加强派出法庭审判设施建设。要结合新农村建设形势下辖区农村的司法需求及相关纠纷发生与收案情况，对派出法庭审判设施的诉讼便民服务能力进行统一评估，对于不能满足司法需求的落后审判设施，进一步优化法庭的设置和布局。同时积极运用现代网络技术增加审判设施的科技含量，如配备远程立案设备、案件流程查询设备，推广建设“数字法庭”，采用办公自动化设备等，提高审判工作效率和便民服务水平，切实满足农村当事人的司法需求，为涉新农村建设纠纷的及时、高效化解奠定良好基础。
2、启动“立审执”便民诉讼机制。立案方面，加强对上门立案、电话立案等便民立案方式的推广，设置专人负责涉新农村建设案件的导诉，如讲解诉讼常识、协助申请司法救助等；审判方面，设立涉新农村建设小额诉讼案件速裁庭，提供“预约开庭”、“假日法庭”等便民服务，加大对典型案件巡回审判力度，对举证能力较差的当事人给予必要的诉讼指导，主动进行判后释法答疑，促进纠纷的高效化解；执行方面，建议授予每个派出法庭“小标的”案件或简单案件执行权，设立执行办公室，配备一至两名执行官，直接受理此类案件的执行申请，快速、高效执行，保障农民当事人合法权益的尽快实现。
3、构建司法便民服务网络。根据收案情况及预测，在纠纷或不稳定因素较多的旧村改造试点村设立便民联系点。可由法庭派专人每周定期到联系点办公。便民联系点除继续承担立案、诉讼指导、法律咨询等职能外，还要充分发挥深入 7 农村的优势，拓展职能范围。如指导基层民调组织调处简单民事纠纷，走访村基层组织了解新农村建设的进展、面临的困难和问题，掌握辖区的纠纷状况，收集农民群众对法院工作的意见和司法需求等，同时定期开展以新农村建设为主题的普法宣传，释明国家政策及法律规定等，积极构建以法庭为中心、以便民联系点及巡回审判点为依托的集便民诉讼、民意沟通、法制宣传于一体的司法便民服务网络，为新农村建设提供全方位的法律服务。
（三）建立引导型模式，以司法指导引领新农村建设规范前行
1、引导县级政府部门依法决策。为保证新农村建设规划及相关政策出台的合法性，法院可在有关县级政府部门拟作出某项新农村建设规划或出台相关政策时主动介入，结合法院近年来处理相关案件或纠纷的基本情况，有针对性地提出具有参考性的法律意见和建议，引导新农村建设主管部门依法行政，民主、规范、科学决策，形成合法有效的建设规划和政策文件，确保县域新农村建设在法律规定的轨道内规范、有序进行。
2、督导乡镇政府部门落实监管职责。与经管站等乡镇部门定期召开协调会，通报新农村建设中农村基层组织涉诉情况，以司法建议等形式督导乡镇有关部门落实其在新农村建设中应当承担的监管职责，如加强对村委会民主选举及村务管理的规范指导，加强对集体土地经营权统一流转行为的审查备案，加强对村委会雇用的道路、自来水等基础设施工程施工单位的资质审核，加强对新型集体经济合作组织如股份经济合作社的监督指导等，保证新农村建设工程及与新农村建设相关的一系列改革措施的顺利实施。
3、指导规范村民自治管理。法院可与农村基层组织尤其是涉纠纷较多的旧村改造村签订“法制共建协议”。由法院协助“共建村”梳理与村民自治管理相关的“村规民约”，如村务公开、财务管理、民主议事规则等，对缺失或违法的内容指导其修订，使各村建立起比较完整的村民自治管理制度，实现民主管理、民主决策、民主监督。同时指导各村开展乡村法制文化建设，如设立法律宣传栏、建立法律报刊室、开设法律学习班等，增强农民自我维权和民主监督的能力，形成平等、文明、规范的乡风村俗，建设民主、和谐新农村。
（四）建立辅助型模式，以“能动调研”助推新农村建设平稳发展
1、加强审判工作方法调研。设立服务新农村建设专题调研组，对法院受理 8 或诉前化解的几类典型新农村建设纠纷的化解效果及涉诉信访情况进行重点回访调研，分析此类纠纷调处中存在的问题和不足，及时向相关审判庭进行反馈，集中研究整改方案，形成科学的审判工作方式方法，提高审判人员从大局出发调处纠纷的能力素养，并及时总结纠纷化解的成功经验，积极构建应对涉新农村建设纠纷的长效工作机制。
2、主动提供司法调研服务。对新农村建设中涉群体性纠纷如房屋拆迁补偿、征地占用补偿等，法院可以在工程项目实施前提前介入，为相关部门提供司法调研服务。如由法院事先调研农民对占地补偿标准及“重置房”分配的意见等，并结合之前此类纠纷的司法处理结果，提供“司法论证”意见，协助其对可能会引发大规模矛盾冲突的占地或拆迁补偿协议等进行适当调整或修改，提前扫除阻碍工程进展的纠纷性障碍。同时要深入调研新农村建设中潜在的“隐性”纠纷，掌握基本情况和发展趋势，并及时就调研中发现的问题与新农村建设主管部门进行座谈，共同研讨相关政策及法律问题，并协助其做好纠纷预防和应对工作，减少相关矛盾纠纷对新农村建设进程的妨害和干扰，确保新农村建设的平稳、有序进行。
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