澜沧江中下游水电站临沧市库区水电移民稳定工作专题调研报告_水库移民工作调研报告
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澜沧江中下游水电站建设临沧市库区移民
维稳工作专题调研报告
（临沧市移民局）
根据临沧市维护稳定办公室“关于转发《省维稳办关于组织开展维护稳定调研活动的通知》的通知”精神，我局高度重视，迅速召开专题会议，成立了以局长罗华兴同志为组长的综合调研领导组，对调研内容进行了研究分析，组建两个调研组，由局班子分管领导带队，分别深入漫湾、大朝山、小湾三大电站库区，认真开展综合调研。
一、调研活动的具体做法
一是召开座谈会，广泛听取基层意见。云县境内的漫湾、大朝山库区选择了云县移民局、爱华镇、茂兰镇、晓街乡，小湾水电站凤庆库区选择了凤庆县移民局、大寺乡、新华乡、鲁史镇、洛党镇、耿马县移民局、勐撒镇、孟定镇、镇康县移民局、军赛乡、勐堆乡。调研组分别与县、乡、村进行了广泛座谈，对库区不稳定因素认真分析查找和梳理，并提出了解决的意见和建议；二是深入移民安臵点实地考察。重点对各安臵点的基础设施，产业发展情况，生产生活情况，基层组织建设情况进行了实地察看，与原居住群众和部分移民代表座谈；三是深入重大影响区和潜在失稳区实地察看。重点对已纳入规划但尚未动迁移民和居住于淹 1
没区附近而未纳入规划移民的生产生活状况、安全保障等问题进行调研；四是局班子召开专门会议，对调研情况进行梳理、归纳。整个调研工作从2010年5月25日开始至6月3日结束，历时10天。
二、水电移民存在的主要问题困难及引发的不稳定问题 漫湾电站、大朝山电站建设和移民搬迁已经结束，小湾电站建设已于2009年投产发电，主体工程将于2011年竣工，但三个电站建设时间跨度长达近30年，且各时期移民搬迁安臵政策配套有差别，运作的模式不同，安臵的方式也不尽一致，因此，就确保移民搬迁安臵的长期稳定和发展而言，还存在许多困难和问题，这些困难问题也是引发不稳定的主要因素。
（一）政策因素引发的不稳定问题
1、规划设计落后，建设标准低，不能实现移民又好又快发展。
漫湾和大朝山电站是完全按照计划经济的思维模式进行规划设计，特别是大朝山电站作为全国首例“只调差不调概”的“旗臶”，在当时的情况下也是比较合理的。但是“投资包干”带来的严重后果是安臵点建设标准低，具体表现在房建、安臵点的选择、资源配臵量小质差，水、电、路、农业基础设施等规划设计严重滞后，漫湾、大朝山电站的绝大多数移民安臵点都存在这方面的问题，移民意见大。
按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》第471号令“农村移民安臵后，应当使移民拥有与移民安臵区居民基本相当的土地等农业生产资料”之规定，漫湾、大朝山、小湾电站移民无论是资源配臵总量，还是耕园地配臵量都普遍低于当地群众拥有量，大多数移民与迁出地相比资源拥有量就更低。资源配臵不足，影响了移民的生存空间和发展空间，最终直接影响了“稳得住”和“能致富”。
2、移民个人财产和零星果木补偿标准不科学、不合理。一是移民房屋补偿不合理。按照目前执行的政策，将移民房屋分为“住房”（主房）和“杂房”进行补偿，如住房（主房）砖混结构每平方米补偿682元，杂房砖混结构每平方米补偿477元，但现实中有相当一部分移民的“杂房”比“住房”（主房）的造价和质量高，显然，以“住房（主房）”、“杂房”之分确定不同的补偿价格是不科学、不合理的。另一方面，移民个人财产补偿尽管采用“重臵价值”为补偿标准，但小湾电站移民的财产补偿从正式确定至大规模动迁，时间跨度长达7年，受市场、物价影响很大，因此，执行时确定的标准显然有失公平，其结果就是移民到新的安臵点建房成本高。根据调查，小湾电站建设凤庆库区举债建房的移民超过30%，既影响了这部分移民的简单再生产，更影响了扩大再生产。
此外，规划文本对零星果木的分类和补偿不科学、不合理。3
导致移民争议大，执行难度大。特别是凤庆库区，大多数移民都种植泡核桃，但补偿中，无论大小、挂果、未挂果，一律每株按30元补偿，该问题对保持库区稳定也造成一定影响，对凤庆库区二期移民搬迁和糯扎渡电站移民搬迁也将带来很大阻力。
3、小湾电站凤庆库区二期移民搬迁进度缓慢，重大影响区、潜在失稳区移民身份亟待认定，生活补助亟待解决。
大朝山电站、小湾电站建设移民搬迁安臵的政策依据主要是国务院1991年2月15日发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》第74号令，而国务院2006年7月7日新发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》第471号令，对征地补偿、投资概算、地上附着物及零星果木补偿、移民安臵方式、资源配臵、后期扶持等内容作了重要调整或完善。一方面，原基础设施项目规划不全面，导致初设不能满足移民实际搬迁需要，相当一部分移民不愿意按省政府批准的方案进行搬迁，不得不对部分安臵点和工程项目、搬迁人口进行适当调整和优化，导致移民搬迁安臵出现许多变更、投资超概、缺项漏项，各种问题和矛盾凸现；另一方面，优化后的搬迁安臵方案省政府到2007年才正式批准，加之电站建设工程期一再提前，导致移民搬迁难度增大，搬迁进度缓慢；第三，小湾电站凤庆库区规划移民人口目前还需安臵15000人左右，其中有6000人左右淹田淹地严重，处于重大影响区。同时，1500人左右处于潜在失稳 4
区，没有纳入规划移民，因此，重大影响区搬迁方案的制定，生活补助问题，潜在失稳区移民身份的认定及安全保障问题是直接影响小湾电站凤庆库区稳定的主要问题之一。此外，漫湾昔宜平掌组二次搬迁移民情绪较大，由于政策因素及移民自身因素，也存在不稳定因素。
4、省移民局出台的“78号”文件精神落实兑现难度大，库区移民政策性上访的可能性增大。
省政府于2009年6月3日在临沧召开了“小湾水电站移民安臵工作座谈会”，根据会议精神，省移民局出台印发了《关于切实做好小湾水电站移民安臵工作的意见》（以下简称意见），该《意见》对移民房屋补偿单价、移民建房困难补助、远迁移民剩余资源补偿，已搬迁和未搬迁移民土地被淹没生产生活补助等问题作了适当调整和规定，这本身是帮助移民解决建房难、解决生产生活困难的一重大举措，但库区执行难度大。具体表现在：一是移民持有的二轮承包合同面积与实际面积差异大，淹没田地生产生活补助兑现仍然是热点难点问题，少部分移民至今拒绝接受兑现；二是外迁移民剩余资源（园地和经济林木）目前凤庆库区达11万亩，按78号文件规定“补助经费按搬迁移民所在村民小组淹没线下园地和经济林木补偿费和安臵补助费之和的30%计算”，依此标准，外迁移民剩余资源每亩补助约19元左右，移民难以接受；二是外迁移民由于分家、分户、财产补偿分配等深层 5
次的原因，对文件“移民因建房困难人均不足以建盖砖混结构25平方米基本用房的给予补足”的规定存在极大的不公平性和不合理性，最终将出现“富人抵穷人”，该补的享受不到，不该补的反而享受到的现象，具体执行难度大，风险大。以上问题也是库区不稳定隐患和引发政策性上访的主要因素之一。
5、移民工作缺乏政策保障和法律保障而引发的不稳定因素。自新中国诞生以来，水库、水电工程建设伴随移民搬迁安臵工作在不同时期也随之生产。尽管党中央国务院、各部委和省委省政府出台了许多移民搬迁安臵政策文件或条例，但至今还没有一个成熟的、操作性强的、统一的政策条例，更没有一个完整的移民及移民工作法律法规。由于缺乏政策保障和法律保障，一方面依法移民、依法管理和教育移民难度增大；另一方面，移民的责、权、利不能很好地体现，移民作出的贡献与得到的回报不成比例，移民搬迁后生产生活条件的改善不能得到很好地解决。以漫湾库区为例，据2005年调查，80%的移民低于当地农民的生活水平，大朝山电站只有5%的移民达到当地农民的生活水平，20%的移民达到搬迁前的生活水平，有75%的移民接近或低于搬迁前的生活水平；三是移民工作者在一线处臵突发事件和完成急、难、险、重业务时的人身安全、身心健康没有得到法律保障，全社会关爱移民、关心移民、关心移民工作者的氛围还没有形成，四是作为市县两级政府，就移民搬迁安臵而言，只有无限的责任而没 6
有政策制定权和决策权，导致在一些急事、特事决策方面可能错失良机，这也是深层次的、特殊的不稳定隐患。
（二）移民自身因素存在的不稳定隐患。
一是部分移民对搬迁安臵政策期望值太高，提出的条件苛刻，拒绝搬迁、拒绝分配土地，不服从管理，比如，鲁史镇犀牛村目前还有处在影响区、失稳区40户规划移民尚未搬迁；二是少数移民对搬迁安臵政策断章取义，道听途说，捕风捉影。在库区、安臵区制造混乱，惹事生非，甚至打着“维权”的旗号，铤而走险，鼓动移民上访，对抗政府，极个别目无法纪、品质恶劣的不法分子竟然以不实之词写信给国家领导人，有的狂妄叫嚣要联合全省库区移民进京上访，目前这种隐患以勐撒和大兴安臵点较为突出；三是目前各安臵点土地分配已结束（贺派安臵点除外），有相当一部分移民将土地出租，产生了很多剩余劳动力，有一部分年轻人整日游手好闲，无所事事，在安臵区及周边群众中制造事端，甚至引发流血事件，使和谐稳定面临严重挑战，这方面的问题各安臵点不同程度地存在；四是少部分移民在建房过程中不听劝告，不听服务指导，不量力而行，盲目攀比，进行举债建房，导致心中有压力，而压力变成了发泄，不思进取，不思发展，时刻盘算着要如何向政府争取“利益”，如何对抗政府。这方面的问题以大兴和勐撒安臵点较为突出，虽然在移民中所占比重不大，但产生的消极影响很大，近期大兴安臵点发生的几次 7
移民上访，其发动者和上访者其中这部分移民几乎全部参加。
（三）社会因素引发的不稳定隐患。
一是极少数非政府组织、极端个人主义分子的影响。长期以来，极少数非政府组织和极端个人主义分子打着“大江大河流域生态保护、生态调研”的旗号，进行在移民区渗透。以“发展会员代表”、“讨公道”、“维权”等不同方式，不同手段对移民施加影响，其影响力、煽动力、破坏力极强。今年，西南五省区发生了百年不遇的持续干旱，非政府组织和极端个人主义分子以其险恶用心又改变手法：一方面以“帮扶”甚至俨然以一副“救世主”的面孔出现，公开在各移民区活动，实则在向移民灌输如何对抗政府，如何“维权”的卑鄙言论；另一方面，由“地上”转入“地下”，怂恿和拉拢极少数高等院校学生以“社会见习”的名义进入库区“采访调研”，将“信息”和“报告”提供给极端主义分子，进而通过网络媒体或直接向移民传递错误言论，制造混乱；二是凤庆库区极个别国家公职人员挑唆，这部分人受过党和人民的多年培养，有的是处级干部，对移民政策一知半解，但其在移民区造成的负面影响其结果与极端个人主义分子的性质完全一样；三是周边库区影响。小湾电站建设涉及临沧、大理、保山三州市，库区极少数移民以讠尔传讠尔，互相串联，使维稳工作更加艰巨，更加复杂。
（四）其他因素引发的不稳定隐患
一是移民安臵点土地使用没有纳入投资报批规划，移民强烈要求给予办理土地使用证和房产证，而当地政府无力承担报批和办理所发生的巨额资金，“两证”不能办理，则移民不放心、不安心；二是库区安全隐患。凤庆新华乡白腊村五指小组、文平村平掌小组，鲁史镇永新村大田山、柏枝寨小组、大寺乡河顺村大田山小组，舒地基小组、漭街村松坡林小组，德乐村扁渡小组等，这部分群众居住于淹没线附近，所处地理环境恶劣，存在很大安全隐患；三是安臵点移民与移民之间、移民与周边群众之间的一些田地纠纷，山林纠纷、道路、水利等纠纷，任何一个环节稍有闪失，对和谐稳定都会产生“蝴蝶效应”。
三、做好水电移民维稳工作的意见建议
水电移民搬迁安臵是集自然、社会、人文、经济、地理环境为一体的复杂的系统工程。它具有特殊性、复杂性、艰巨性、长期性等特点，正因为如此，移民及移民群体具有脆弱性和不稳定性（反弹性）。移民搬迁安臵存在的困难和问题由此而引发的不稳定隐患，说到底就是移民的利益问题和长远发展问题。移民的利益问题和长远发展问题解决了，稳定问题也随之解决。移民利益问题不能简当地理解为多增加或减少几个钱的问题，而是要从长期稳定、可持续发展、尊重移民的主体意识、人权意识等政治层面和经济层面的高度进行分析和理解。省委白恩培书记曾精辟地指出：水电开发要真正做到“建一座电站，富一方百姓，保一 9
地平安”。因此，水电开发事业，既要重搬迁，更要重利益，最终实现企业强、移民富，这也是评价一个电站建设成功的主要标志。保持水电移民的长期稳定，首先要树立现代企业新境界，不能把企业和移民割裂开；其次，企业必须与地方政府和群众联姻，建立起一种唇齿关系。这是由我国的社会制度、政治体制和经济体制决定的。如果企业与地方政府、移民分离，最终的结果只会付出巨大的行政成本和企业成本，这样的企业绝对是一个失败的企业；再次，要树立资源稀缺和资源共享理念，实现企业、地方政府、移民互动，共同发展，和谐发展，坚决破除垄断观念和做法；第四，坚持以人为本，依法管理、依法移民搬迁安臵。
1、牢固树立忧移民、敬移民、爱移民，让移民先富起来的观念，切实帮助解决生产生活困难问题。具体有六点建议：
第一，在移民区建立健全社会保障体系，对移民困难户给予医保和低保，民政部门救灾救济重点向移民倾斜；第二，拓宽移民子女就业渠道，在公务员、事务人员及工勤人员招考方面给予优先照顾；第三，移民开办的个私企业、餐饮业、零售门市部的报批、证照的发放、安检、税收等费用在20年内全免；第四，请各级政府帮助协调业主、银行、财政等部门，对电站移民举债建房的困难户给予贴息贷款；第五，请各级政府帮助协调并出台对移民剩余资源提高补助标准政策，妥善处臵剩余资源，从根本上解决“稳得住”问题；第六，请各级政府帮助协调业主、国土、10
林业、发展与改革、移民、财政等部门，给予移民办理土地使用证、房产证，并明确移民搬迁安臵建设用地、用林投资报批和处臵办法。
2、整合项目资金，完善基础设施配套工程，切实改善移民生产生活条件，确保移民稳得住、能致富。
实现移民增收致富，持续稳定发展，必须继续坚持“加法减法一起做，增收减负一起抓”的原则。因此，建议各级政府统筹协调业主、发展与改革、财政、移民、扶贫、农业、水利、国土、交通、教育、卫生、司法、民政、民宗等部门整合项目资金，每年定计划、定扶持指标，重点帮助移民完善交通、水利、中低产田地改造和整治、生产规划建设、社会公共设施建设、劳动技能培训、普法教育等，并将此项工作纳入部门领导年终考核的一项重要指标。搞好这项工作，要求各部门领导少拉客观、多讲主观，少谈困难，多思考解决困难的具体办法和措施，最终要把思想和行动统一到“谋事布局一盘棋”的轨道上来。
3、统一政策，群策群力，扎实推进小湾电站凤庆库区二期移民和糯扎渡电站临沧库区移民搬迁工作。
小湾电站凤庆库区未搬迁移民目前还有15000人左右，潜在失稳区未纳入规划移民有1500人左右，这也是目前库区稳定和安全最大的隐患问题。当务之急，一是要进一步科学、准确、真实地澄清重大影响区、潜在失稳区移民底数；二是要迅速确认重 11
大影响区、潜在失稳区移民身份界定，按照突出重点、分期安臵的原则加快搬迁进度；三是糯扎渡电站移民的搬迁安臵必须严格按照国务院第471号令为政策依据编制移民安臵规划；四是要迅速完善和出台全省统一的“长补”政策，坚决做到同库同策。“长补”方案的几个重要政策标准具体建议为：移民每人每月基本生活保底补助额187元，从搬迁年开始，按照安臵点当地农民人均纯收入增长的百分比或物价上涨幅度进行计算而增加补助金额，安臵点每人配臵耕地0.5亩（水田），配臵林地1亩。对外迁移民每人每月给予补助50元，同样，按迁入地当地农民人均纯收入增长的百分比或物价上涨幅度逐年随之增加补助金额。
4、争取水电开发区域利益分享合理化，实现企业强、移民富。
第一，在电站开发区域，实行差别电价。主要是在“量”和“价”方面对地方政府和移民包括库区非移民进行优惠。从“量”的方面，要确保临沧市每年枯水季节用电量足额供应，从“价”的方面，对电站开发区域的地方政府、移民（含非移民）实行差别电价。
第二，让利于民，帮助库区移民和非移民改善基础设施建设。建议企业调剂一部分收益，帮助库区移民和非移民在交通、水利、乡村卫生、学校、劳动技能培训、产业建设等方面给予支持帮助，在安臵点帮助绿化、美化、净化、硬化、亮化等方面给 12
予支持，改善人居环境，共建和谐家园。
第三，支持地方企业发展，真正把工业反哺农业落到实处。临沧的经济目前尚处于资源导向型、消耗型经济，这种经济与农民有着千丝万缕的联系，由于缺乏龙头企业，严重制约了临沧社会经济发展，制约着农民增收。因此，对境内经营管理水平高、有发展前景的国营、个私企业、新兴企业、外资企业，建议电站在用电量上优先给予足额供应，电价上实行最低价格。
5、依法移民，确保和谐稳定
一是全社会应形成一股关注移民、关心移民的涌动潮流，进一步加强和落实党员领导干部挂钩制度、结对帮扶制度，让领导干部联系点成为和谐稳定示范点，让移民切身感受到党和政府带来的温暖、沐浴人性善良的光辉；二是要加强对移民民主法制教育，加强社会主义、爱国主义、集体主义教育，此项工作刻不容缓；三是要正确引导和慎重对待在移民区成立的“理事会”或其他“协会”，严防变质为“坏事会”、“乱事会”；四是要严肃、严厉查处极少数屡教不改、制造事端、造谣鼓惑、唯恐天下不乱的移民不法分子；五是严厉打击极少数非政府组织、极端个人主义分子；六是要建立健全应急预防体系；七是抓重点、抓典型，增加投入，在移民区开展“创先争优”活动，创建和谐稳定示范点，让典型和样榜的力量辐射广大移民，同时，要千方百计地发展入党积极分子，把移民信任、政府放心的“双保险”人才选拔为村 13
组干部。
6、齐抓共管，联合防控，建立健全联合调处和接访机制 一是要对移民信访工作的长期性、艰巨性、复杂性有足够的认识，按照“谁主管，谁负责”的要求，落实领导，落实部门责任，“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”；二是要建立健全联合大接访、大调解机制。全社会、各部门要密切配合，加大资源整合力度，建立维稳部门统筹协调领导、各部门积极主动参与的大接访机制和形成人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解工作格局，解除移民部门“包打天下”的观念；三是要按照“思想不松懈、力度不减弱、标准不降低、工作不脱节”的要求，移民部门和公安部门紧密配合，主动介入，提前介入，树立以人为本、执政为民的观念，带着感情和责任，定期深入移民区，重点掌控，了解群众最关心、最直接、最现实的利益问题，向党委政府提供准确的研判信息；四是加强周边库区联合，互通信息，定期开展维稳工作研讨会。涉及移民搬迁的市县，急需共同建立一套态度坚决、行动迅速、工作扎实的防控体系。对作风飘浮、大局意识淡薄，“成事不足，败事有余”的干部应严肃查处。
7、切实搞好库岸巡查，确保库区群众生命财产安全 一是库区在汛期要坚持24小时值班制，认真搞好库岸巡查，完善警示标志，说服和教育库区群众不要在“1241”线以下区域 14
从事生产、经营、放牧等活动；二是对潜在失稳区及淹没线附近区域要搞好定点监测和观测；三是要做好紧急避险场所，确保群众能及时转移；四是要彻底拆除外迁移民的房物及其他建筑物，坚决收回剩余资源，杜绝外迁移民返迁，不留后患。
8、加强队伍建设，打造一批业务精、懂政策，经验丰富的高素质移民干部队伍
移民干部队伍建设要在充实、提高、稳定、关爱八个字上下功夫。一是充实。即充实县乡移民部门领导班子，增加人员编制，从大中专毕业生中招考责任心、事业心强、懂经济管理和工程管理的专业人才充实到移民部门；二是提高。即加强对移民干部的培训，努力提高移民干部的综合素质，真正能做到召之即来，来之能战，战之能胜；三是稳定。即移民部门的领导班子和移民工作者要保持相对稳定；四是关爱。移民工作者被认为是集苦水、泪水、汗水、血水为一身的“四水”干部，因此，各级党委政府社会要给移民工作者更多的关心、爱护、理解、宽容，在干部选拔任用方面要优先使用移民干部。
