规划《纲要》编制经验总结_人力资源工作经验总结

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规划《纲要》编制经验总结

安徽省发展改革委发展规划处(2006年国家发改委课题)

按照国家发展改革委和省委、省政府的统一部署，在全省人民的共同努力下，安徽省“十一五”规划编制工作，从2004年初启动，到2006年2月省十届人大四次会议批准，圆满完成了规划编制任务。“十一五”规划是中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想、全面建设小康社会的第一个五年规划，也是安徽推进跨越式发展、实现奋力崛起的导航图。作为具体承担规划编制的单位，我委立足安徽省情，在规划编制的理念、方法、形式、内容等方面都进行了积极探索，受到各界好评，取得了一些经验。

一、主要做法

1、及时制定指导规划编制工作的意见

规划编制程序及有关指导意见是规划科学性、广泛性、权威性的保证，及早并科学确定对规划编制工作和规划最终结果意义重大。2004年初，结合马凯主任关于“十一五”规划的讲话精神和我省实际，在充分征求省内专家、有关部门和委内各处室意见的基础上，省发改委及时研究并向省政府上报了《关于编制安徽省“十一五”发展规划的工作意见》。并在此基础上起草了《关于做好“十一五”规划编制工作的若干意见》并以省政府文件转发，该意见明确了我省“十一五”规划编制的指导思想、基本原则和规划编制的基本程序，提出40多个“十一五”前期研究课题和10多个专项规划和区域规划。在全省范围内全面启动了“十一五”规划编制工作。

2005年底，《国务院关于国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）文件下发后，我们及时报告省政府进行了转发，并结合我省实际提出了贯彻意见，使我省发展规划编制和实施工作走向规范化、制度化。按照这一文件要求和工作程序，2006年1月9日，我们组织专家对《纲要》进行了评审。省人代会期间，组织委系统几十位同志参会并听取代表讨论意见，保证了《纲要》的质量和人代会的通过。

2、积极组织开展规划课题和思路研究

省政府关于编制“十一五”规划的意见下发后，为使规划思路有一个比较扎实的基础，我们分三个层次开展规划课题研究：一是立即布置了委内研究课题，落实分管领导、责任单位和完成进度；二是委托委外研究了一批重点课题，尤其是布置了省信息中心运用计量模型对“十一五”规划指标进行建模和预测，与全面建设小康社会目标相衔接，以增强指标设置和预测的科学性；三是开展“十一五”规划研究课题国内公开招标活动。这是我省首次在规划思路研究过程中采用这种办法。根据我省实际，2004年确定了10 个公开招标课题，北京、上海、江苏、湖北、四川和本省社科学院、安大、合工大等科研机构和大学踊跃投标。期间，我们邀请投标代表举行了开标仪式并当场公布了投标情况。紧接着，又着手甄选7位专家成立评标委员会进行评标，拟定公开招标课题评标工作方案和注意事项，以及开标方案。确定了中标单位后，即在网上公开发布中标信息并与中标单位签订了研究协议。这种方式对提高规划课题质量，扩大规划前期研究的透明度和影响面都有很大好处，以后应坚持下去，并在确定课题、评审专家、评审方式和避免流标等方面进一步改进。

同时，我们还分省内外组织召开了两次高层专家研讨会。2003年底，我委组织召开了安徽省“十一五”发展专家座谈会、省直部门规划与课题研究协调会，会上向大家通报了我省“十一五”规划编制任务和前期研究重点课题的初步安排，听取了省内专家和省直各部门对规划前期工作和课题安排的意见，并根据专家、部门意见修改了规划编制和前期重点研究课题方案。2004年8月初，受省政府委托，由省发改委、省社科院联合举办了全省“十一五”规划思路专家研讨会。会议邀请了国家发改委曹玉书副秘书长、杨伟民司长，以及宏观院、国研室、中国社科院、国务院发展研究中心等一批专家学者，省内经济学界和省直各部门100多位同志参加了会议。会前，我们起草了事关安徽未来发展若干重大问题的背景资料，同邀请函一起送到专家手中。会议期间，各位专家学者站在全局的、战略的高度，就“十一五”规划研究编制、搞好与国家发展战略的衔接；安徽未来发展的产业选择和政策重点；积极承接产业转移，加速实现与长三角经济一体化以及“861”行动计划、工业化、城市化、区域经济发展、经济体制改革中的重大问题、从不同角度进行了阐述，提出了精辟的见解和宝贵的意见。会后，我们整理出专家们的发言，汇编成册，供领导和有关部门在研制“十一五”规划时作参考。

3、广泛发动社会各界力量参与

一是在发改委系统内提前宣传、布置规划工作。2003年底全省计划会议上，我委组织召开了全省规划科长座谈会，委主任就“十一五”规划作专题报告。期间，传达了国家发改委主任马凯在全国“十一五”规划编制工作电视电话会议上的讲话精神和国家发改委绵阳会议精神，并向各市通报了省计委关于“十一五”规划的总体设想以及需要处理好的几对关系。即继承与创新的关系、贯彻中央方针与突出当地特色的关系、务虚和务实的关系、自己研究与调动其他各方面力量研究的关系。同时提出了关于“十一五”规划思路编制要注意的几个问题。第一，“三个注重”：注重区域的经济联系，提升区域经济总体竞争力；注重知识经济发展的需要；注重规划工作的科学性、民主性和空间性。第二，“三个融合”，即农业经济、工业经济和知识经济的融合，发展中地区和发达地区的融合，经济、社会、自然、生态的融合。第三，“三个阶段”，即“十一五”前期研究阶段、总体思路和专项规划思路起草阶段、纲要和专项规划编制阶段。第四，“三个层次”，即总体规划、专项规划和区域规划、其他协调和指导性的行业规划、市县规划。第五，依靠“三股力量 ”，即发改委系统内部力量、委托省内机构、社会力量。

二是推进各地、各部门开展规划。规划编制期间，委主任多次亲赴部分地市和有关省直部门，为一些市县和部门的“十一五”规划编制提出意见和提供专门咨询服务。此外，在省直党校、委培训中心等单位向有关方面做了“十一五”规划专题报告，进一步扩大宣传，推进规划编制进程。

三是充分调动全社会参与规划。为配合省委七届九次会议召开，全面展示“十五”我省全面建设小康社会的巨大成就，我们于2005年10月下旬与省委宣传部联合组织开展“十五”发展成就宣传工作。在安徽电视台、《安徽日报》、《安徽市场报》等宣传媒体上进行大视角全方位的连续报道，为“十一五”规划的编制营造良好的氛围。并建立网上“十一五”规划论坛，搜集社会各界有关意见建议，提高规划编制的公开性和透明度。

四是多种形式推动方方面面参与规划、关心规划。按照程序，向省政府常务会和省委常委会、省人大财经委员会、省政协经济委员会进行了汇报，在规划进行的不同阶段以文件、会议的形式向各市、各部门征求意见，组织专家对《纲要》进行了评审，收到了较好的效果。

4、深入开展调查研究

提前调研。为了深入贯彻十六大精神，全面建设小康社会，顺利启动我省“十一五”规划思路研究工作，我们于“十五”中期评估后就提前着手对我省国民经济和社会发展中战略问题以及热点、难点问题开展一些专题研究，包括如何推进我省农业产业化、如何加快建设安徽加工制造业基地、如何培育我省中心城市等10多个问题，提前介入研究，以期为制定“十一五”规划基本思路提供依据。

反复调研。我们多次组织召开省直部门、南北片地市会议，调研对省“十一五”规划基本思路的的意见。如在2004年多次修改规划思路的基础上，2005年2月又再次组织召开各市、各部门会议，调研对规划中一些重大提法和思路的意见，各市、各部门普遍认为，经多次调研修改，规划思路内容全面、清晰务实，可操作性较强，对安徽发展进程把握较好，研究得比较深，有一定的战略性、前瞻性和指导性。同时各市、各部门结合本地、本行业情况对规划思路提出了很好的意见和建议，如提出要维护安徽形象、以开放促发展、建设和谐安徽、深化研究产业集群对产业梯度转移和城镇化提出的挑战，以及规划有别于计划，应立足于国内外两种资源、两个市场编制，这些意见对编制规划提供了重要依据。

及时动态调研。由于规划编制的周期较长，我们还及时根据省委、省政府和国家发改委的战略意图，通过省内外动态调研，及时细化战略。如东向发展战略确定后，我们经过到东部发达地区调研，明确了加速融入长三角经济圈、扩大招商引资、办好各类开发区等具体任务。

5、努力创新规划内容

一是体现规划的指导性和约束性。一方面，对市场发挥作用的重要领域，提出了一些导向性、预期性指标和任务，通过完善市场机制、发挥市场主体的自主行为来实现。另一方面，对政府履行职责的重要领域，提出了一些约束性指标和任务，通过合理配置公共资源和运用行政力量，确保实现。

二是撰写了“十一五”规划《纲要》名词术语解释。由于“十一五”规划中新名词、新概念比以往都多，且涉及面相当广，为便于社会各界理解阅读，我们配套提供了“十一五”规划《纲要》名词术语解释。

三是更加重视社会发展方面的内容。如在规划指标体系中，社会指标占到46%。在规划内容上社会发展任务方面占的篇幅也相应作了增加。

6、做好总体规划与其它各类规划的衔接

由于纲要在谋划“十一五”经济社会发展规划体系中，具有统领性质，必须统筹好方方面面。一方面要把国家的发展战略和省委省政府在规划编制前的一些重大战略部署体现好，另一方面把各市加快发展的积极性引导好、保护好、发挥好，反映各市合理要求。既保持规划的连续性，又体现规划的阶段性。因此，必须充分做好规划的衔接工作。

与全面建设小康社会规划和其他重大规划衔接好。“十五”中期，我委组织编制了全面建设小康社会和生态安徽两个比较重要的规划，两个规划的发展目标、主要任务都展望到了2020年，对“十一五”规划都有重要指导意义。在规划的编制过程中，我们充分注意到把“十一五”目标任务与生态安徽规划和全面建设小康社会规划所确定的目标任务有机地衔接起来。

做深做实专项规划。2003年，我委就在“十五”重大项目库的基础上组织力量开展“十一五”重大项目和工程的前期调研，初步建立了全省“十一五”重大项目库。随着专项规划的推进，分行业、分领域提出事关我省“十一五”经济社会发展的重大工程和项目，使一批有重要影响和相当基础的全省列入专项规划中，提高专项规划的可操作性。

增强区域规划的空间约束功能。为克服以往规划产业发展与空间布局联系不紧密的问题，我省在“十一五”沿江、皖北两个区域规划编制过程中，高度重视对区域空间地理地貌的基础性研究，委托了中科院南京地理与湖泊研究所进行研究，并在起草区域规划时充分吸收其研究成果，进一步增强了区域规划的空间约束功能。

二、规划编制的主要特点

1、充分体现市场在资源配置中的基础性作用和企业的主体作用，更加明确政府在市场经济中的定位

在社会主义市场经济条件下，发展规划是政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责，实施宏观管理的重要工具。体制基础和市场环境等方面的变化，要求规划的功能定位、内容安排和作用方式应进行必要的调整，必须遵循自然、经济和社会发展规律。

在规划编制中，我省力求把握以下特点：（1）注重体现政府职责定位和职能转变的要求。凡是政府职责范围以内的事情，力求做深、做细、做实、做透，不越位、不缺位、不错位，体现约束性和导向性，引导各方真正把规划作为指导发展、安排投资、核准项目、制定政策的依据。凡是政府职责范围以外的事情，主要是一般竞争性行业，则充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，主要交给行业协会和企业，在总体规划中不做界定或要求，也不编制专项规划，较好保证了规划“操作性强、易于评估”。（2）注重目标路径管理和动态实施。规划的本质是目标路径管理，必须找准重点领域和薄弱环节，抓大事，做新事，干实事，有效配置公共资源，引导市场主体行为，增强针对性。（3）注重把局部规划与整体规划结合起来。切实搞好总体规划与沿江和沿淮城市群规划、土地利用等重点专项规划的衔接，在重要资源开发、重点产业发展、重大基础设施建设等方面，树立全省一盘棋的思想，使各级各类规划相互支撑，形成合力。

2、勇于创新，充分体现安徽特色

创新编制理念。在工业化、城镇化、市场化、国际化加快的进程中，力求通过规划把握好发展步伐和节奏。以人为本，紧紧围绕科学发展观这一红线，紧密结合我省发展水平显著低于全国平均水平的实际，提出我省“十一五”发展的目标、思路、战略、主要任务和重大工程，明确提出推进跨越式发展，尽可能逾越经济发展的某些阶段和过程，其核心是实现既快又好发展。“快”就是人均生产总值尽快缩小与全国平均水平差距，做到全国走两步、我省走三步，为赶超打下决定性的基础。“好”就是加快转变增长方式，厉行资源节约、环境友好，把速度与质量、效益和结构更好地结合起来。明确提出提升“861”行动计划（即丰富和完善8大产业基地和6大基础工程的建设内容，把“1”从原来的2007年人均生产总值达1000美元调整为2010年实现全省生产总值1万亿元），开展全民创业行动，把以物为中心发展转到以人为中心发展，把增进人民福利、促进社会和谐放到更加重要的位置，规划内容上要让人民看得见、摸得着、得实惠，很快能实现，要有大量的阶段性、可考核目标。实现上述主要目标，我省经济将跃上一个新的台阶。到2010年我省人均生产总值与全国的差距将会缩小，经济发展和社会生活中的突出矛盾会得到有效缓解或局部解决，经济社会持续、快速、统筹发展的基础更加巩固。

创新指标体系。从经济总体水平、增长方式转变、经济结构、改革开放、公共服务、人民生活、社会文明和谐等7个方面提出了26个主要指标。包括：生产总值年均增长10%以上，财政总收入年均增长15%全社会固定资产投资年均增长18%，单位生产总值能耗降低20%，城镇化提高到42%以上，城乡居民收入年均增长7%以上，等等。参照国家做法，根据政府与市场在促进目标实现中的不同作用，将主要指标分成预期性、导向性和约束性三类。其中，约束性指标包括生产总值能耗、城镇职工基本养老保险覆盖率、新型农村合作医疗覆盖率、年末总人口、耕地保有量、主要污染物排放总量减少共6项指标。26项指标中直接与人的全面发展的指标接近一半。主要任务中基本没有提出由市场调节、属于企业行为的产量和产品指标，但对具有安徽特色的重要产业，如汽车、铜材、化工、水泥等则提出了少量的量化指标。

创新文本形式。在总体规划和专项研究中，采取专栏、图表的形式，重大工程和项目一目了然，老百姓都能看得懂。《纲要》文本中共包括“十五”计划完成情况、“十一五”主要目标、指标属性、加工制造业发展重点领域、农产品生产和加工基地重点工程、新农村建设重点工程、交通重点工程、能源重点工程、水利重点工程、重大改革安排、高技术产业专项、科技重大项目、教育重点工程、节能重点工程、循环经济示范工程、环境治理重点工程、公共服务重点工程等12个专栏。交通、水利等前期研究，则积极探索运用多媒体手段、地理信息系统展示。

创新功能区划。我省毗邻长三角，区位、资源、市场、科教、劳动力等优势明显，资源环境承载能力较强，集聚经济和人口条件较好，在承接长三角等优化开发区域产业和资本转移中具有得天独厚的条件，粮食、煤炭、电力、汽车等在促进中部崛起中具有重要地位，完全有条件在中部地区争先建成“三个基地、一个枢纽”。结合国家四类功能区划的内涵，经过深入研究，我们认为我省主体功能定位为重点开发区域，并首次提出两大城市群及其功能定位。其中，合肥要大力建设现代化滨湖型特大城市，沿江地区重点发展“马芜铜宜”城市群、沿淮城市群重点发展“两淮一蚌”，这是我省推进城市化、率先发展的关键所在。此外，我省目前有21处国家级自然保护区、国家地质公园、国家级重点风景名胜区、国家森林公园，总面积约8840平方公里。按照国家法律法规，其核心区严禁建设有污染的生产设施，缓冲区只能建设小型、污染不严重的生产设施，以上区域属于安徽省内限制开发或禁止开发区域。

创新发展战略。战略问题是重大问题，是编制中长期规划必须研究解决的问题，根据新时期新形势的要求，我们花了大量的时间和精力进行研究论证。我省“十一五”的发展，是继续实施“十五”战略，还是实施新战略，经过研究，我们认为，发展战略既要承前启后、保持连续性，又要与时俱进，有所创新，最后提出，在丰富和发展“十五”科教兴皖、大开放、城镇化、可持续发展战略的基础上，实施工业强省、东向发展、创新推动、中心城市带动、城乡统筹和可持续发展六项战略。其中，工业强省战略是针对我省工业化水平明显低于全国和中部平均水平，“十一五”必须完成工业化中期阶段的历史性任务首次提出的；东向发展战略是大开放战略的具体化和着力点，是不以认得意志为转移的客观规律，其工作重点是加强与长三角接轨、体制机制、基础设施对接、产业互补发展；创新推动战略融合了科教兴皖和体制创新两方面的内涵和要求，即对改革做出了总体安排，又提出了建立技术创新体系的重点；中心城市带动战略是针对我省缺乏带动力强、首位度高的特大城市和城市群，在城镇化战略的基础上提出的；城乡统筹战略是建设社会主义新农村，实现“以工补农、以城带乡”的要求，也是首次提出。

创新起草方式。我省于2004年初就成立了以委主任为首的全省“十一五”规划编制领导小组和规划思路起草小组。规划思路起草小组以规划处成员为主，抽调各局处室精干力量组成，采取集中讨论起草与分散研究起草相结合的办法。同时由信息中心预测部负责规划指标的设置与预测工作，由规划处负责协调。

随着规划思路起草工作的完成，规划编制工作进行到《建议》和《纲要》阶段，我们又在规划编制领导小组下同时成立《纲要》和《建议》两个起草小组，由领导小组统一指挥，在充分沟通、密切配合、资料共享的前提下同时推进《纲要》和《建议》的起草工作。以往《建议》和《纲要》都由一套人马起草，在《建议》起草关键阶段容易造成《纲要》起草的停滞不前，不利于《纲要》的下一步修改完善。采取两个起草小组实际上就是按项目管理的方法，将《纲要》与《建议》的起草由以往的“串行工程”变为一个同步推进的“并行工程”，有利于提高工作效率，也有利于两个小组之间互相启发，互相赶超。

3、编制程序规范，规划体系健全 在规范规划编制程序上，我委在规划编制中认真征求各方面意见，运用多种宣传方式，恰当地加以宣传，促进了社会各界统一思想、形成共识。

在健全规划体系上，一是明确总体规划、专项规划和区域规划的定位。突出总体规划的战略性、纲领性、综合性；明确专项规划是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据；强化区域规划的空间指导和约束功能。二是严格编制专项规划的领域。编制专项规划原则上限于关系本地区国民经济和社会发展大局、需要政府审批和核准重大项目以及安排政府性投资数额较大的领域。据此，我省确定了农业和农村经济、水利、能源、交通、工业、服务业、教育、卫生、信息化、高技术产业、循环经济、非国有制经济等12个省级重点专项规划。三是合理确定编制沿江和沿淮城市群区域规划的范围。其主要内容包括：对人口、经济增长、资源环境、承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。

4、可操作性较强，实施措施得到强化

《纲要》具有比较强的操作性，是各方面对规划的一致评价。我们在规划编制过程中，对规划提出的主要任务进行了细化、深化和具体化，提出了一批重大工程和重大项目。这些工程和项目我们按以下原则确定，一是属于对工业强省有重大推动作用、对缓解瓶颈制约有重大突破作用的重大工程。二是与人民群众生活密切相关，有利于解决社会普遍关注的热点和难点问题的重大社会事业项目。三是需要国家和省安排投资且数额较大的工程。四是需要国家审批（核准）的重要行业和领域的项目。五是前期工作扎实或有相当基础，在“十一五”期间重点推进的项目。2005年10月份，按国家发改委要求，又将一批有重要影响和相当基础的全省“十一五”重大项目上报国家发改委，请求纳入国家“十一五”规划纲要中。

此外，国家此次在“十一五”规划中根据政府与市场在不同领域应发挥的作用，对规划实施主体进行了必要的界定，提出了建立规划实施机制。我们感到这是增强规划可操作性、便于开展规划评估的一个创新，有利于理顺规划实施过程中各方面的关系，我们也学习这一作法作了相应的安排，明确要求各级政府要积极履行规划的实施责任，采取经济、法律和必要的行政手段，合理运用财政、投融资、产业、价格等经济政策，切实发挥规划在履行政府职能中的作用，要求推进规划与投资的有机结合，按照规划确定的发展战略和任务研究安排建设项目，并积极引导民间资本投向规划鼓励和支持的领域，要求加强规划实施的监测，实行规划评估制度。

三、规划工作中需要进一步研究探讨的问题

1、要继续推动规划法制化进程

长期以来规划工作没有立法，工作中的随意性较大，规划工作中涉及的方方面面的关系缺乏明确的法律约束和界定，对不同性质规划的内容也缺乏规范的要求，影响了规划作用的发挥。为此，从2002年开始，原国家计委开始制定《规划编制条例》。2005年国务院出台了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的意见》（国发[2005]33号）。这一文件成为编制“十一五”规划的指导性文件。因此，制定规划编制条例，促进规划工作法制化是今后的一项重要任务。

这方面，应该借鉴市场经济国家的经验，虽然他们规划的内容和重点和我们的规划有些区别，但这些国家大都有相应的规划法律体系，对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及调整程序都有明确的规定，如韩国实施的新的长期经济设想计划》，他们当中很多规划都是有法律依据和法律意义的、德国的空间规划一旦通过，通常以法案或法律的形式发布实施。

从国家层面上讲，应该尽快出台中长期规划编制的法律，为全国的规划编制提供法律支撑。从各级地方政府依法行政的意义上讲，也需要加快推动规划立法。

2、要进一步创新规划内容和形式

在规划编制中，依然存在一个误区：就是下级规划要完全与上级规划保持一致。主要表现为规划编制不能自主创新，不能很好体现特色。较为常见的是模仿上一级规划，模仿左邻右舍的规划。有的地方的“十五”、“十一五”规划除了没有外交、国防，其他内容基本与国家规划纲要一样。这显然是规划编制中的重要缺陷。

鉴此，首先要进一步加强和创新规划思路研究。这是编制出高水平规划《纲要》的基础和前提，要在准确把握前进方向,深入研究重大问题的基础上编制规划。

其次，继续探索规划编制的民主化渠道，增强规划透明度，扩大政府部门、科研机构、不同利益群体共同参与完成规划思路研究和规划编制。

最后，编制规划要继续探索规划形式创新的具体途径，比如可以更多地考虑用图表反映生产力布局、重大项目分布、经济发展目标等。

3、要进一步规范规划编制程序

程序规范是保证规划科学性的基本保证。规划的编制程序包括前期工作、立项、民主参与、论证和衔接、批准、发布和实施、中期和终期评估等诸多环节。要着力解决好以下几个问题:一是加强前期工作的深度。要加强对编制区域规划等所必需的地质、水文、气象等基础调查工作的关注程度。二是完善规划立项。各地应该建立规划审议委员会和专家委员会，决定规划的立项。三是明确各级各类规划的审批主体、审批原则和标准。要进一步明确那些规划是人大批准，那些规划是政府批准，那些规划是政府的组成部门批准，那些规划是行业协会或其他非政府组织批准。四是高度重视评估工作。要发挥政府主导作用，也要充分发扬民主，健全社会力量参与评估的机制，规定有专家论证意见的评估报告才有效。

4、要搞好总体规划与其他规划的衔接

规划衔接是保障各级各类规划相互协调、形成合力的关键。在“十一五”规划编制工作中,已经确立了各级各类规划要与相关的规划进行衔接的原则。规划衔接必须严格遵循：下级规划服从上级规划、专项规划和区域规划服从总体规划、同级规划相互协调的原则。衔接协调的重点,一是重点专项规划的领域,要尽早确定需要编制哪些规划,哪些规划需要有关部门共同编制。二是重大基础设施布局、重要资源开发、区域发展方向、土地供应、城市建设、投资安排等。衔接协调的形式,可以交流信息、征求意见,可以成立跨部门的规划编制组,也可以成立专门协调机构。三是省级各重点专项规划一定要与国家专项规划衔接好,各牵头部门要承担起这个责任。

5、要进一步加强规划实施

在社会主义市场经济条件下，实施规划涉及到经济和社会生活的方方面面，需要综合运用经济、法律、行政、思想教育等手段。规划中提出的产业发展方向等发展重点，是为了给各类市场主体以明确的信号和导向，主要依靠市场配置资源和市场主体的自主行为来实现。各级政府要真正履行市场监管职能，维护公平竞争。规划中确定的经济发展既快又好、调整经济结构等重点任务，主要通过完善市场机制、加强政策引导两方面作用来实现。规划中确定的义务教育等公共服务领域的任务，是政府的职责，主要运用公共资源尽力完成。规划中确定的环境和生态保护等方面的要求，主要通过建立健全法规等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。一是综合运用价格、税收、利率等经济杠杆引导企业的资金投向和产品发展方向，及时、准确调节发展规划实施主体的行为，二是法律手段。主要依靠立法和执法来管理经济社会的行为和措施，是保证发展规划实施的根本。建立有效的发展规划分工、检查机制。国家第一次对“十一五”规划纲要主要目标、任务以及重点工程进行了分工。各地都应该对本级规划纲要进行分解。三是适时开展中期评估。通过中期评估，对发展规划的执行情况进行全面检查，客观地分析发展规划实施的政策效果，及时发现和纠正规划执行中出现的偏差，适时“纠偏”，从而促进规划的顺利实施。总结和推广规划实施过程中的先进的经验和做法，五是尽快建立《纲要》实施信息系统。在信息搜集的范围与层次、内容与形式、交流与使用等方面做出制度规定，力求标准化、网络化。

6、要继续推进市县规划改革

要按照最贴近群众、有约束力、可操作的总体要求,改革市县规划。市县规划要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容,使之成为为人民群众办实事的规划。建议国家在“十一五”期间扩大市县规划体制改革的试点，条件成熟时推广到全国。把辖区内的经济社会发展、城镇体系规划与建设、土地利用、基础设施、生态环境建设、公共服务等方面的内容整合在一起。

市县规划改革要结合本身的特点进行。一要结合市县经济管理权限。市县位于我国五级行政管理体系中的中下端，在经济总量、财政实力、资源整合、人才技术等方面均与国家、省两级层次存在明显差距。在目前行政管理体制和分税制大背景下，上级政府往往对一些关键部门、行业和企业实行垂直管理，形成比较突出的市县财权和事权不对称等现象，进一步增加了市县发展的难度。因此，市县规划一定不要超出市县的经济管理、政策制定、资源调动的权限，结合正在推行的省管县、县乡财政体制等改革，用足、用活、用新现有的政策和权限。二是要不求多求全。市县规划体系不在于数量、类型和内容有多少，而在于适应市县经济社会发展的现实需要。总体规划要短小精悍、思路清晰、目标明确、重点突出；专项规划要选择影响市县经济社会发展的重点和关键领域进行规划，近期并不迫切和重要的领域可不制定专项规划。三要重视突出地方特色、优势。市县规划的根本目的就是解决市县经济社会发展的实际问题，微观性、针对性、可操作性是确保规划有效性的重要特征。市县是区位、资源、产业、人口等差异最明显的空间单元，充分体现动态比较优势。(课题负责:余群 彭木生

执笔:李向阳

徐斌

李全军)