基层政府政策执行梗阻资料总结_协助领导做资料总结
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基层政府政策执行梗阻
一、政策执行梗阻的表现
政策执行梗阻，是指同一政策由于受不同执行主体和其他各种消极因素的影响而使政策变形走样，导致政策执行时结果与政策目标、政策内容不一致，进而造成政策失真、效应流失和政策失败的客观社会现象。政策执行梗阻有多种表现形态，一般可概括为以下几种：
1.政策敷衍。公共政策执行者在执行中只做表面应付，并未采取可操作性的具体措施，在组织、人员、资金等方面没有真正到位，只制定象征性的执行措施，或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责，使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。
2.政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容，使政策的调控。对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，谋取私利，从而导致政策变形。
3.政策执行形式化。政策执行的基本准则在于维护政策的严肃性和权威性，而政策执行形式化就是指在政策执行过程中，执行者由于各种原因只做表面文章，并未采取可操作性的具体措施，或只做宣传而不务实际，将政策束之高阁，使政令在形形色色的花架子下成为一纸空文，导致政策的严肃性和权威性尽失。正如荷兰学者布雷塞斯和霍尼赫所言：“地方政府假装合作，而实际上并未合作。在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情。”
4.政策执行局部化。政策执行局部化是指在政策执行过程中，政策执行主体根据自己的利益和价值观的需要，对政策原来的信息和精神实质进行过滤和曲解，对自己有利的部分就贯彻执行，不利的部分就进行过滤乃至舍弃，致使原政策内容残缺不全、面目全非，无法真正落到实处。
5.政策执行扩大化。政策执行扩大化是指政策执行者在执行政策过程中，根据自己的理解和需要，在原政策上粘附一些原定政策所没有的内容，打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自行其是，把本不可行之事变为可行之事，从而使政策执行严重偏离原定的目标。
6.政策执行全异化。政策执行全异化是指在执行者执行政策过程中，如果政策执行者对于所执行的政策缺乏认同感，特别是当政策本身与政策执行主体之间出现利益矛盾和冲突时，执行主体就会利用政策规定的抽象性，在执行过程中换入与原政策目标表面上相符，实际上不一致的执行措施进行替代。“上有政策、下有对策”就是这种典型的政策执行梗阻现象。
7.政策执行停滞化。政策执行停滞化是指政策执行者在执行政策过程中，不是对上级的政策进行认真理解和领会，更不是结合本地、本单位的实际情况，而是从本人、本地、本部门的利益出发，不愿意付出政策执行成本、不愿意承担政策执行风险，消极被动、坐等观望，缺乏创新意识，往往“上级推一推，下级动一动。”从而使政策执行错过最佳良机，影响政策目标的实现。
二、基层政府政策执行梗阻为什么是当代中国政治发展的首要解决的问题？
（一）从政策执行梗阻的恶果看
政策是现代政府输出的主要产品，是实现政府与社会互动的基本纽带。政府正是通过制定和执行一系列的公共政策，来实现其管理公共事务、分配社会利益、维护社会秩序的目的。尤其在现代社会，政策因素已经渗透到社会生活的各个方面和领域，能否制定出并有效地贯彻切合实际的政策，已经成为衡量一个政府能力大小、强弱的重要标准。作为一个动态的行为过程，政策流程主要包括政策制定、政策执行、政策监控、政策评估和政策终结等若干阶段。其中，政策执行无疑是政策流程的中心环节，它从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及实现的程度，再好的政策也只有通过有效的执行才能发挥其作用。以致美国政策学家艾利森曾宣称：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”然而，如同人们创作的其他作品一样，政策执行不可能是完美无缺的。当我们在强调政策执行的重要性的同时，也不能不看到在我国政策执行过程中确实存在着一系列的问题，诸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”，“政策走样”等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞的政策执行梗阻现象依然大量存在，这种现象的存在常常导致我们的政府管理工作陷入低效率乃至无效率的困境，严重干扰着我国社会主义现代化事业的进程。因此，在未来的发展中，如何正视政策执行中存在的问题，治理并有效解决政策执行梗阻现象，使政策执行能够发挥出其应有的作用，无疑是一个重要的理论和现实问题。政策执行梗阻导致政策目标部分或完全落空，严重损害了政策的信度和效度。1.影响政策目标的实现
政策是政府为了有效果地管理国家和社会事务，根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的问题，而制定行动方案。正确的政策方案要变成现实有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只是一纸空文，政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过：“如果有了正确的理论，只是把它空谈，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”正因为政策执行有如此重要的意义，美国政策学者艾利森才提出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10%，而其余的 90%取决于有效的执行。” 2.影响政策效力的发挥
政党或国家制定政策的根本目的，是推动社会生产力的发展和社会的进步。某项政策执行以后，如果推动了社会生产力的发展，那么，该政策就产生了正效力；反之，就会出现零效力或负效力。在政策执行中无论是曲解还是截留政策，或是上有政策下有对策都只会产生负效力，最多达到零效力。无疑，它不能推动社会的进步。
3.损害政策对象的利益
乡（镇）政府政策执行偏差是严重损害了政策对象的利益挫伤了政策对象的劳动积极性，政策的本质，从某种意义上说，它是社会利益关系的调节器，政策都具有利益取向性。某种政策的制定，都是满足一部分人的利益，抑制一部分人的利益，而社会主义国家的政策是以满足大多数人的利益为出发点和归宿的。满足了大多数人的利益，也就调动了大多数人的劳动积极性。在政策执行中，无论是歪曲政策、截留政策，还是上有政策下有对策，都会一部分地或全部分地损害政策对象的利益，那么，这样被曲解、被截留、被取代的某项正确政策，执行以后也就必然会挫伤一部分人或大多数人的劳动积极性，政策理论上的利益关系调 节器的本质特征讲究体现不出来了。4.损害决策机构的形象
由于政策执行者在执行上级组织的某项政策时，曲解、截留或用土政策取代原政策，致使某项政策执行后产生了负效力，损害了政策对象的利益，挫伤了政策对象的劳动积极性，因此，也就直接或间接地损害了政策制定机构的形象，影响了政策对象对政策制定机构的信任感。在我国，政策制定机构是各级党组织和各级政府，那么，如果某项政策在执行中出现被曲解、截留或被取代的问题，由此而带来的严重后果，就直接或间接影响和损害各级党组织和各级政府在广大党员和人民群众中的形象；影响和损害了党和政府与人民群众的关系；也影响了广大党员和人民群众建设四化和从事改革开放事业的积极性。所以，对政策执行中存在的曲解政策，截留政策和上有政策下有对策的问题，必须予以高度重视并采取有效措施加以解决。
（二）从政策执行在政治发展中的地位看：
政治发展意味着政治系统功能的增强，政府的活动范围和规模的扩大。而政府对于国家的管理则赖于一系列政策的制定和执行。而正如美国学者艾利森所言，“在实现政策目标的过程中，如果说政策方案确定的功能只占10%，那么其余90%都取决于政策的有效执行”。同时，政策的执行而是现阶段中国政府推进可持续发展战略、构建法制国家的基本的命题之一。基层政府作为中央决策的最普遍而重要的执行主体，其政策的执行效果直接反映出我国各类政策的执行效果。从而直接反映政府执行能力的强弱，最终对政治发展的进程产生关键性的影响。
三、应对执行梗阻的采取的措施
（一）构建中国特色公共政策执行体制
公共政策执行体制是指承担公共政策执行任务的机构、人员与规范公共政策执行活动的各种制度以及由此而形成的公共政策执行模式的总称。面对以市场经济为取向的国内改革和参与国际竞争的双重压力，我国公共政策执行体制的构建必须在立足本国实际的同时，接轨世界，以适应新形势的发展。
1.执行主体形式应当多元化。必须打破传统体制下政府垄断政策执行的状况，进行分权和权力下放，“使公共政策执行的同体化于异体化同步发展”。成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行；另一方面，准许私营部门进入某些公共服务领域，提供公共物品；还可通过公共服务的社区化，充分利用社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行。
2.变革执行组织机构。传统的单纯依靠常设执行机构分散执行公共政策的做法不能适应多变的市场经济发展要求，应保留部分常设执行机构，主要执行特有的公共管理职能；其它常设机构需要向综合执法部门转型，以弥补地区、权限条块分割造成的管理空缺；与此同时，增设临时机构，执行临时性公共管理任务，以提高政府回应力。
3.建立混合执行模式。公共政策除一部分必须由政府执行以外，其他的可以面向社会授权、委托，通过市场竞争机制，采用出租、承包、订约等方式由非政府公共组织乃至私人组织执行。在这种混合模式下，非政府组织主要负责“划桨”的职责，政府负责“掌舵”的任务。
4.强化权责一致的运行规则。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡有权力行使的地方，就有责任”，权责一致规则要求对各执行主体的执行权力和执行责任做出明确的划分，使其各司其职，各尽其责。为此，在公共政策执行体制中要建立严格的监督、考核机制，对未完成执行任务，或执行效果不佳、或造成严重损失者，严格追究其执行责任。
（二）优化政策传播机制
公共政策的传播效果对政策的执行起着决定性的作用。传统政府信息的传播是以科层制为依托的层级推进模式，传播渠道单
一、狭长，信息在多级传递、层层过滤过程中，常常会被有意或无意地曲解、截留、吞噬甚至封存，失真度很高。
由此带来的政策缺损，扭曲必然导致执行梗阻。
1.逐步构建现代信息传播网络。应利用现代先进的传播技术，采取电子邮件、电视电话会议等新兴传播手段，改变传统的双向不对称传播模式，使信息在政府与公民之间的传播趋于均衡，公民对公共政策的反馈意见可通过多元的信息反馈渠道及时、畅通地反馈给政府，以网络消除中间层级的信息传递，避免因信息的多层过滤所导致的信息失真情况的发生，确保信息的保真度。
2.加强公共部门与公众的利益传播互动。公共政策的执行阶段亦是公众利益确定和落实的过程，必须建立公共政策的反馈机制，使公共利益信息能够通过有效渠道反馈给决策部门，以兼顾各方利益分配；同时完善利益救济途径，使因公共政策执行而利益受损的群体有申诉表达意愿的制度化途径，降低政策执行对抗。
3.减少政策传播环节。政策执行弹性越大，中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。一定程度上讲，减少政策传播环节有助于减少执行梗阻的发生。
（三）创新制度环境框架
1.监督制度。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”。弱化了监督就必然导致行为的失控，政策执行“梗阻”也就不可避免。就我国现实而言，必须从制度上确立监督机构的独立性地位，将现行弊端众多的监督双重领导体制转变为垂直领导体制，从根本上改变监督主体与客体共存于一个组织单元的不正常状况。唯有机构法定的独立，才能确保对执行活动的监督具有权威性和有效性，才能真正发挥防治执行梗阻的保障功能。
2.听证制度。公共政策在本质上是公共权力机关为实现一定公共行政目标而进行的社会资源配置和社会价值分配。听证既能满足社会公众对公共政策选择和制定过程的民主监督要求，又能有效发挥专家学者对公共政策选择和制定的专业监督要求，在抑制和矫正政府和官员的自利性、保证和实现公共政策的公共性方面，有着不可比拟的优越特征。因此，有必要研究发展我国的听证制度，这对于防止政策执行梗阻及推动公共政策执行体制变革具有显著意义。
3.评估制度。良好的评估制度能够优化政策运行过程。着眼我国实际，应逐步建立完善一系列官方及非官方的政策评估组织，并以立法形式保证其相对独立的地位，尤其是充分发挥非政府中介组织接触广泛、人才汇集的独特优势，增强其评估“比重”；此外，在评估标准和方法上要坚持价值判断与事实分析、定性分析与定量结论相结合的原则；在评估时间上要充分考虑政策执行的“时滞效应”。通过构建政策评估的信息网络系统，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众的有效沟通，最大程度地避免信息截留、失真的不良影响。
