中农办主任陈锡文讲话录音整理_领导讲话录音整理

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中农办主任陈锡文讲话

（根据录音整理，未经本人审阅）

2009年5月25日上午

湖州来过四次，间隔时间比较长。这是第四次。但对湖州的发展情况一直关注。市里06年开始搞市校合作共建，在杭州签订了协议；07年孙书记专门到北京给我介绍过湖州新农村情况；最近，不少科研单位、教学单位对湖州的新农村建设很关注，都觉得是很好的经验，中央党校、人民大学都写了很有影响的调研报告。看了这些材料，确实感觉到湖州的新农村建设取得了明显的成效。在湖州的三县两区中，我去安吉看了两次，安吉在三县两区中经济不算走在前列，但整个面貌有了很大的变化，山川秀美，赏心悦目，老百姓的生活过得和美，取得了很大成就。因为看得很少，听得也很少，评价就不多讲了，昨天和孙书记、唐书记在车上、吃饭的时候也谈过一些，想谈几层我自己的认识，不一定和湖州的新农村建设、改革发展有什么联系，提出来大家一起探讨一下：

一个是关于社会主义新农村建设的内涵和概念。社会主义新农村建设，大家都知道是十六届五中全会提出来的，是作为中共中央第十一个五年规划中一个非常重要的任务提出来的。从05年10月到现在不到4年时间。我是参加了文件起草，这部分内容我是负责执笔。在这个过程中，我也在想，到底什么叫新农村建设？中央为什么在这个时候要提这个带有方向性、根本性的农村改革发展目标？实际上在认识上需要不断深化。一般来讲，新农村建设的内涵是指那五句话二十个字。中央领导同志要求一定要用老百姓听得懂的语言来表达新农村。在工作实践中我也感觉到存在一点问题，在有的地方，有些同志在把当前我们正在做的农业农村工作和新农村建设当作两件事情，所以也有的地方另外还有个新农办，那么它做得工作到底是什么？昨天我在车上和孙书记、唐书记也讨论这个事情。经过这三年多的实践，就我个人 1

来看，新农村建设的目标和要求实际上涵盖了我们正在做的农业农村工作的全部内容。其实这两件事是一体化的。也就是我们进入全面建设小康社会这个阶段，农业农村工作总的抓手就是推进社会主义新农村建设，不能把它分成两件事。从这个角度去看，为什么有的地方会出现偏差。比如大家都比较忌讳城市规划区以外的传统农区的大拆大建，一定程度上就是认为新农村建设就是村庄的建设、房子的建设、形象的建设。从这几年的实践下来，应该把新农村建设看做就是我们当前正在进行的农业农村工作的全部内容。整个新农村建设的过程中，我们提了五句话，后来领导同志也在这方面进一步的延伸，包括总书记最近的讲话，当然他不是特指新农村。当前我们全局就是“六大建设”协调推进，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设和生态文明建设。新农村建设也可以用“六大建设”来概括的。平时农业农村工作综合部门在从事、推进的这项工作，主要也是整体协调推进的过程。这是相对于以往。从50年代就开始推进新农村建设，但对农村的主要要求，在当时就是确保农产品供给，而且主要是粮食。这项工作做好了，农村工作就是做好一大半了。到了改革十几年以来，特别是十五届三中全会，制定了《中共中央关于农业农村工作的重要决定》，提出过一个重要判断，就是主要农产品已经做到供需总量大体平衡、丰年有余。这几年来基本是这个状态。有了这个状态，中央很明显把农民增收放到了更高的位置。我们总理反复讲过，我们现在农村工作两位一体的任务就是粮食的增产和农民的增收。到了新世纪，我们提出了全面建设小康社会。在这个阶段，我们觉得农村工作有条件比以往眼界更拓宽、内容更增加，政府支持力量要加大，城乡之间要协调。因此提出了社会主义新农村建设。我觉得理解清楚它的内涵，对于扎扎实实按照中央意图推进新农村建设是非常重要的一件事情。那么我想大家很清楚，十七届三中全会对今后一个时期的农村改革发展讲了三句话：一是要把社会主义新农村建设作为战略任务，二是要把发展现代农业作为基本方向，三是要把形成城乡经

济社会发展一体化新格局作为根本要求。我在这个意见起草过程中，也理解中央领导同志的意图，对农业农村工作总体上讲是新农村建设。在新农村建设中，有方方面面的任务，其中十六届五中全会提了五大方面任务，首先一条是生产发展，生产发展才能生活宽裕，进一步明确了社会主义新农村建设必须放在走现代农业道路这个基础上，才能建设成新农村，才有条件有可能建设好新农村，明确了当前新农村建设最重要抓好的环节，当然别的也很重要。从当前情况来讲，从生产条件、资源条件、农民素质、社会对农产品的需求来看，推进现代农业是一个刻不容缓的事情。把形成城乡经济社会一体化新格局作为根本要求，比十六届五中全会提出新农村建设大大进了一步。因为城乡经济社会一体化这个要求是十七大提出来的。对照十六大和十七大报告论述三农问题，这是表述上的重大区别。十六大报告对于解决三农问题，提出了统筹城乡经济社会发展的新思路。十六大以后，农村政策有了很多变化，一步一步完善到现在。十七大提出坚持走中国特色农业现代化道路，形成城乡经济社会一体化新格局。从提法变化来看，推进新农村建设要把现代农业放在首位，同时非常重要的是，现在的新农村建设必须在城乡经济社会统筹发展、而且要形成一体化的格局下去考虑。这是个新任务。我们知道湖州比较早就开始搞户籍制度改革。从整体长远来看，无非就是我们面临两个大势的变化。一个就是农民总是要逐步进城的，否则现代农业没法搞，那么怎么能有序地、有准备地让农民进城，不到于使得农村凋蔽，也不至于使城市无法承受。中间有大量工作要做。农民分享城镇化成果，必须有一部分农民变为市民。一个农民变成市民主要要做三件事情：一个要有比较稳定的工作，另一个是要有比较稳定的住所，再一个是必须纳入当地社会保障体系。为一个人做这三件事，政府要在财力等各个方面考虑付出多少。据我调查，在成都一个农民要变成市民，政府要花费20万元，这个问题迟早是不能回避的。尤其是农民工增长到现在，中国目前跨地区流动的农民工有一亿四千多万。中央对于这部分农民工的稳定问题高度关注，叫我们研究，我们农民工当中至少有一部分是新型农民工，他们的思想、行为方式和他们的父代理念是完全不一样的。我们设计制度，考虑稳定农民工家里的土地、住宅，让他们在城里有工就打、没工打就回去。这在上一代农民工身上体现，而在这一代农民工、比例20岁上下的人，我接触过很多，他们基本的倾向表示不会去了，再也不当农民了。所以我跟中央报告，解决这部分人的问题，留给我们的时间也不是很多的，他们过5年或8年就要成家，到底怎么个落户生根法。所以从统筹城乡角度看，一个要考虑到农村的人如何逐步向城市聚集，另外还有其他的要素，如资金、技术怎么更多地往农村去，才能形成一个城乡经济社会发展一体化的新格局。所以新农村建设从内涵上来讲在与时俱进地不断扩大。

关于新农村建设的进程。湖州有条件、老百姓也有愿望搞好新农村建设，所以它的推进是比较快速的。因为你们认识早，动手早，效果非常明显。当然你有你独特的条件，但是我们中国最大的问题就是不平衡，从全国来讲，社会主义新农村建设是一个长期的历史任务。在十六届五中全会之后，中央举办省部级领导干部研讨班，专题研究新农村建设。总书记和总理在会上作的重要讲话中都强调社会主义新农村建设是一个长期的历史过程，将伴随我国现代化的全过程，从这个角度看要四五十年。这当然是对全国而言。总理还补充说有些地方可能要经过上百年的努力才能做得到，也就是说地方差距相当大。我理解，为对现代化三步走中第三步目标有个更具体、更形象地把握，提出了全面小康的概念。这一步要20年。当国家的目标是全面实现小康社会的时候，我们的新农村建设也应当有一个阶段性或标志性的要求，要做一个大的跨度性的考虑和规划。所以，湖州的经验确实给我们提供了很多可以参考的东西，我们要在这个基础上进一步消化理解，以便对党中央、国务院提出政策建议的时候能更加切合实际。

第二个是关于林改。湖州整体上认识也比较早、推进也比较早。浙江省是最初的试点省之一，取得的成效也非常明显。总书记

记和总理对集体林权制度改革寄予了厚望，给予了非常高的评价，多次讲过，集体林权制度改革不亚于土地承包经营权制度改革，是又一次农村的重大改革。评价非常高，效益也非常明显。这些效益最初来自福建、江西、浙江。林改搞得早的这几个省份，山上是郁郁葱葱，森林覆盖率超过一半，在全国水平都是非常高的。中央对这个事情极为关注，十七大报告中就把“全面推进集体林权制度改革”这句话写进去了。08年6月，中共中央下发了全面推进集体林权制度改革的决定。这时，湖州、浙江的林权改革主体内容已经完成了。从目前的情况看，更重要的就是从最开始的突破往纵深发展，从把林权与老百姓的利益搞清楚向综合配套改革这方面去推进，意义非常重大。尽管湖州在新农村建设、林权改革方面取得了很大的成就，但还有很繁重的改革任务、发展任务。在改革发展的过程中，都面临着制度创新问题。制度创新涉及到两个大的方面：一是我们缺乏的制度，空白领域的制度要尽快确立起来。十七届三中全会明确提出，农村推进改革要进一步完善六大制度：坚持和完善家庭经营为基础、统分结合的农村基本经营制度，健全农村最严格的土地管理制度，完善国家对农业的支持保护制度，改革农村的金融制度，进一步健全农村社会管理制度，逐步形成城乡一体化发展的制度。这是大的，涉及到具体方面，还有很多方面的制度，因为经济社会发展没有到这个水平，没有考虑到这些。空白领域的制度要通过实践、总结人民群众的经验逐步去完善、建立。二是必不可免地会和现在的制度在某些方面发生碰撞。过去的制度设计是考虑当时的情况，现在经济社会发展了，有很多新问题会出来。这个问题怎么处理？我觉得在改革发展中一是要积极大胆地试，二是必须处理好与法律法规政策之间的关系。有的方面是用足用好，如林权中的抵押贷款问题，从大的制度设计上是没有问题的，但是没有实践过。现在老百姓有要求了，银行、中介、评价机构，怎么去适应这种情况、完善这个制度。还有的是原来的制度规定是不允许的，如农房抵押，现在法律制度是不允许的。现在搞农房抵押的地方，不在少数。坦率说，我一开始有点紧张，这是个大制度，担保法明确农村土地承包经营权和宅基地使用权是不能用作抵押物的。最大的问题是两个：从浅的看，一旦还不上怎么办？弄不好就要走诉讼程序，法院依法判决合同就属于无效，银行就吃哑巴亏。珠三角那边就出现过这样的问题。从更大层面考虑，如果改变法律，条件成不成熟，农民会不会失去土地房子，失去土地房子怎么办，这是个社会、政治层面的大问题。至于农民的第二套住房可以抵押，但法律规定一户一宅，有第二套就是违法了，当然商品房除外。情况非常复杂。我们也了解到目前的抵押水平，押得非常低，农民不可能把房子给你。凡是涉法的改革，并不是说不能做，因为我们的法律还没有完善到天衣无缝、不能修改的地步，但一定要有严格的程序，进行严格的控制。比如重庆、成都的改革，我讲了四句话：一是讲程序，要突破现行的法律法规，就必须向制订这些法律法规政策的部门报告，或经国务院授权，在省委省政府控制下进行试点；二是控制的范围，可以是一个村，一个镇，批准在哪，试点就严格控制在哪，能不能推开，要等试验结果出来才决定；三是做好相应的预案，既然是试验改革，就可能成功也允许失败。但社会试验是把老百姓身家性命放在试验，成功了皆大欢喜，失败了参与试验的老百姓怎么办？一定要做好预案，不能让老百姓有损失。四是试验没有验收之前，严格说不应该报道，要封闭。一报道，大家都来学，就不可控了。当然，理论界、学术界、各地、各部门对于土地承包经营权能不能抵押、农民宅基地能不能抵押都有不同的看法、意见，搞一点试验也未尝不可，探索的结果就是决定能改不能改，同时要考虑好把老百姓可能承担的风险降到最低，要慎重。从全球经验看，面对小农的土地、房屋使用权，都没有成功的抵押贷款经验。西方发达国家一般只有“两农”问题，因为他们没有农村，我们国家有农村，有村庄就有人的血缘、地缘问题，所以第一从政治层面来讲，你把村子里的某一个人的房产、地产抵押掉了，因经营失败把他的房子拍卖掉了，把这个人推给社会，流离失所；第二是你拍卖的时候有谁敢住到这个村子里去，这村里都是他的亲戚、邻居，所以实际操作中很不可行。另外，农地是不可以转为非农地使用的，所以全球的大商业银行都不做农房或农地的抵押，有些地方的农村合作银行去做了也是做个样子，最后没有办法用抵押真正控制住。现在我们政策已清晰地表达了，要推进对于农民的小额信用贷款。当前信用贷款最高能贷到60万元，我认为没有必要去做农房抵押贷款，应该结合当地农村的实际情况，大力发展适合农村的金融体制、服务和产品的创新，不要简单地拿一个东西作抵押，到时变成个烫手山芋，要作更多点的考虑。当然，不仅是林权，在土地承包上也存在这样的问题。因此，一方面要把政策法律向老百姓讲清楚，更多地对农民进行法律法规的宣传；另一方面要实事求是地解决实际问题，如承包土地的调整。我们讲土地政策，是讲“大稳定、小调整”，要把期望值弄清楚，不能偏离。所以既要就目前突出的矛盾适当予以解决，同时又要进行彻底了断。不能不断面临土地调整这个问题，还有一户一宅的农村宅基地问题，要通过创新改革，逐步去解决。农民群众是这些矛盾的当事人，他们的智慧比我们更丰富，本事要大得多。要敢以和基层干部群众多沟通、多交流，听取他们的意见，把老百姓的想法、实践变为我们制度性的成果。所以在推进试验、改革过程中，遇到棘手的难题，我们既不能老是绕着走，又不能直接地、大面积地和现行的政策法律去冲撞，通过改革、试验的办法，通过多听老百姓意见的办法，逐步把这些尖锐的矛盾化解掉。只有从实践中才能总结出好的经验来，要让人家看得见效果，慢慢向前推进。总之，最重要的是要积极推动改革发展这个实践，把新农村建设、集体林权制度改革更上一层楼地往前推进。