财政部楼继伟部长在中国发展高层论坛上的演讲实录_中国发展高层论坛
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财政部楼继伟部长在中国发展高层论坛上的演讲实录
由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的主题为“中国：改革开放与全面建成小康社会”的中国发展高层论坛2013年会23日-25日在北京钓鱼台国宾馆举行。中国经济网全程直播报道。图为财政部部长楼继伟发表演讲。
以下为文字实录：
主持人：各位来宾，女士们，先生们，大家上午好！现在开始第三节讨论，这节的主题是“促进包容性增长的财税体制改革”，今天我们非常荣幸的邀请了三位非常重要的发言嘉宾，他们是财政部部长楼继伟先生；OECD秘书长古利亚先生；亚洲开发银行副行长史蒂芬·格罗夫先生。第一位演讲的是楼继伟先生，楼继伟先生上世纪80年代就参与了中国经济改革规划的总体设计，他曾经担任财政部副部长长达九年的时间，曾经执掌中国投资有限责任公司五年多的时间。据我所知，这是他担任财政部部长以后第一次公开发表演讲，对此我们也感到非常荣幸，下面有请楼继伟先生！大家欢迎！
楼继伟：谢谢韩主任的介绍，第一次演讲确实有点诚惶诚恐，在中投公司做董事长期间，我的讲话比较直率，现在官方身份，我试图做一点调整。今天的题目有点难调整，题目是“包容性增长中的财税改革”，这个题目本身就是很不容易做出解释，“包容性增长”inclusive growth，大家的理解不一样，中国政府已经表达的增长方式，要求经济、社会、政治、文化、环境统筹的发展，其实也是包容性增长，说起来就太多了，我还是觉得把这个概念说得稍微小一点。所谓包容性增长就是让经济发展的成果惠及所有的地区，惠及所有的人群，在可持续发展中实现经济社会的协调发展，并不是我认为就这样定义，而是今天把这个范围收得稍微小一点，不至于说得太发散。
大家对两个惠及，各个人群，各个地区，以及可持续增长上没有什么异议，最重要的，每个人心目中不同的，是如何实现包容性增长的途径，大家有不同的理解。关键是市场和政府应该扮演什么角色，政府的作用在很大程度上就是财政税收，政府需要资源，这种资源来自于纳税人的贡献，来自于政府预算的安排。因此实现途径的方式如果不解决的话，就很难谈到如何进行财税方面的改革。对于实现途径大家的理解多种多样，我想了想，可能有三种比较有代表性。
第一种理解，特别关注发展成果的再分配，特别是要发挥政府的作用，国家要提取更大比例的财政收入，通过大规模的再分配关注结果的公平。这种途径压缩了市场的作用，可能就业不足，如果有很多靠国家的福利，而不是靠自己的奋斗，幸福感并不见得很高。而且经济增长率可能比较低，这种模式不大可持续。
第二种理解，关注发展机会的创造，而不仅仅关注于结果。争取使每个人都能根据自身的条件获得发展的机会，通过自身的努力得到发展，享受发展的成果，国家适当的提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础作用。通过这种办法、这种途径就业充分，人民的幸福感才会强，经济增长率才会是增高的、是可持续的。
第三种理解，但是这种途径是不平衡的，国家大力扩大开支，进行比较大规模的再分配，但提取的财政收入比较少，财政长期赤字，个人付出较少的努力享受更多的福利，结果就是国际收支赤字也会越来越大。但是天上没有掉馅饼，也没有免费的午餐，这样一种方式最后要靠通货膨胀来平衡，结果就是低收入人群和地区会更为困难，陷入一种恶性循环。我们可以看到，一些拉美国家在历史上就有这样的例子，也就是所谓的中等收入国家陷阱。
我们也可以看到，其中有的拉美国家经过近十年的政策调整，已经走出了这个陷阱，但是付出了惨重的代价，我们也可以看到个别南欧的边缘国家，其实本来属于中等收入国家，实际走的是第三种模式，第三种途径。但是由于在欧元区，有强有力的货币，单一国家的国际收支平衡，有欧元保护伞，所以并不见得马上表现为危机。但是现在保护伞已经撑不住了，我们会发现，这些国家原来没有走出中等收入陷阱，可能还好回去。
因此第二种理解是实现包容式增长的正确道路，尊重和保护市场机制，政府提供必要的公共服务，是可持续的。遗憾的是第一种和第三种理解总是很有市场，原因多种多样。部分政府部门过分相信自身干预经济和社会发展的能力，对微观经济活动的不平衡反映极为迅速，不太相信市场自身的修复能力，马上出干预措施，我们看到往往适得其反，制造波动。同时在社会方面，我们也不能指望大多数人民都可以从可持续性的长远观点来思考问题，以多贡献、少获取的理念来指导行动，大多数人是愿意在机会公平、公正的环境之下，通过自身的努力赢得更好的生活。但是，在政策环境不友好，特别是机会很不均等的时候，想少付出，多享受福利人的比重就会越来越多，而且舆论环境也会恶化。
第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。第二条是艰巨的改革之路，也是走向包容式增长之路，中国正在力争摆脱滑向第一、第三的可能，力争走第二条路。我们看到习主席在讲到中国梦的时候，他讲要“保证人民平等参与，平等发展的权利，维护社会公平正义，要让人民共同享有出彩的机会，共同享有梦想成真的机会”。全国人大刚刚通过的《政府机构改革和职能转变方案》，提出这样的要求，“必须处理好政府与市场，政府与社会，中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少对微观事务的管理，完善和加强宏观管理，真正做到该管的管住，管好，不该管的不去干预，真正让市场起作用。”
这些方案还提出一些具体的任务，比如说大幅度减少合并，中央对地方的一般转移支付，专项转移支付，增加一般转移支付，取消不合理不合法的行政事业收费，公平对待社会力量提供医疗、卫生、教育等等公共服务，同时加大政府购买服务的力度，其实背后都是财政问题。去年年底的经济工作会议还指出，要按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的原则做好民生工作，这也是非常非常重要的。“守住底线、突出重点”，政府不能只要碰到民生问题都要去做。底线是什么？什么是基本的需要。底线是什么？财政能不能可持续，承诺过多而收入不够，我们会走向第三种模式那是不归之路。“完善制度、引导舆论”也很重要，其实我们可以看到很多民生政策，制度是不完善的，往往是没有约束的，我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题。当然还要“引导舆论”，舆论上常常是提到民生就好象站在道德高地上一样，实际上我们看到这是一个综合的问题，要“守住底线、突出重点、完善制度”。
人大通过的改革方案还提出一些方向性的要求，其中财政税收的改革是专门强调的重点改革，包容性发展要求把创造机会均等，平等发展，维护社会正义放在最为突出的位置，在这些方面涉及非常广泛。而且往往又同财政制度相联系，所以财政既要加快自身的改革，完善财税制度，也要积极支持配合相关的改革，着重于建立机制，促进包容。改革开放以来，历届中共三中全会都对改革做出了部署，我想十八届三中全会如果是惯例的话，也应该大致是这个内容。
财税改革是其中的重要内容，需要加强调查研究，理清改革思路，提出发展建议。改革是当代中国经济社会发展的不竭动力，过去30多年来，中国坚持市场取向，进行了持续不断的改革，在此过程中，财税体制作为改革的突破口和先行军，进行了多次重大的变革，与各方面的改革相配合，推动了经济、社会的根本性变革，国家的财政实力也不断的壮大，财政的状况总体健康，尽管改革和政策调整任务非常艰巨，我仍旧相信，我们已经站在新的起点之上。方向是明确的，也有一定的经验和理论的准备，新一轮的财税改革会取得更为长足的进展，谢谢！
主持人：下面进入提问讨论环节，请大家提出问题。
马丁：我基本上是评论，而不是一个问题，在我与中国结缘30年的时间，我们可能在增长和贫困减贫方面取得了巨大的成就，我们也谈到了中国税收体系，刚才谈到如何去给社会提供更好的激励，同时避免财政方面过多的赤字。在欧洲、美国我们看到，他们一方面经济增长很疲弱，另一方面政府的领域有比较高的税负负担，赤字也比较高，好象和中国的情况是完全不一样的，比不上中国。
古利亚：你刚才谈的这一点是没错的，但是其他没谈的也是有细微的差别，比如说在法国，有8000亿欧元已经进入我们的养老体系，其中已经有1500亿欧元的养老金予以了给付，在短期来看，很多人还是受益。另外一方面，基本上非常普遍的覆盖广泛的医保体系。但是在老龄化社会当中，财政链方面始终要留有这样的余量，可以应对不断的因为人口结构变化所带来的挑战。同时，还有巨大的未被满足的需要，或者需求，因为财政责任的问题，财政负责的问题，中国有非常低的债务占GDP的比例，财政纪律方面也做得很好，看中国各个地方，不管是城市还是这些省份，你看他们不同的多元化的财政状况，还有一些未放入中国政府收支表当中隐性的债务，问题就更复杂一些，可能我们需要比较强有力的税基，税基的改革也很重要。世界上很多国家都面临政府债务和赤字的问题，但是并不是因为税制体系直接带来的，也许是因为其他的机制带来的。
史蒂芬-格罗夫：再补充一点，我完全同意马丁教授的观点和古利亚的补充，现在不公平的水平是自我反馈的循环，可能在未来会阻碍持续增长。如果我们要继续增长的曲线，就需要解决日益扩大的不公平问题，并不是说借鉴美国或者欧洲现有的做法，同时也要关注这个问题本身，因为它也是中国未来发展非常重要的因素。
楼继伟：斯特恩是我20多年的朋友，他讲到大连的会议，那是93年6月13号到6月15号，在大连，我们开了三天，我们讨论了广泛的问题，面对通货膨胀应该采取什么样的政策，建立起什么样的改革，对中国带来中期的稳定，和经济长久发展的基础，那次会议非常重要，很多那次会议提出的建议，都是被93年经济改革方案所吸纳的，我记得您在那次会议的贡献。你现在又提出了重要的问题，如何通过税收的制度促进环境友好，我会考虑这个问题，实际最重要的是价格，价格决定资源的配制。不管怎么样，中国在能源方面的价格还是太低了，使得能源的浪费方面动力比较大，或者说节能的动力不足，通过一些碳税，一些做法，实际是在干预价格，但是我觉得这种干预倒是一个提供正能量的干预，我们会认真考虑的。
主持人：刚才楼部长传达的最重要的信息是会考虑你的建议，会认真考虑。
陆百甫：我向楼继伟部长提一个问题，如何建构一个平衡的、稳固的财政指标，十几年前，一次高层会议上，楼继伟部长向江泽民主席汇报财政性或有债务的时候，对巨额的或有债务提出了担忧。十几年过去了，中国预算财政赤字有三千多亿，现在已经是一万三千亿，或有债务不但没有减少，而且还在增加。所以我想请楼继伟部长就这两个问题谈谈看法，因为在你任期内能做些什么努力，中国很多群众对你还是寄予希望的。
楼继伟：谢谢陆百甫教授，我们也是老朋友，我们是应该建立稳定平衡的强大的财政，现在赤字规模还是比较大的，应该说还主要是为了应对外部环境一些不利的冲击，今后我们希望不太长，可能也是好几年，外部环境能够改善，减少对中国财政赤字增加的压力。第二个原因是在内部，现在财政支出增长非常快，收入今后我估计就是一位数的增长，不太可能出现超规模的增长。这方面国内的压力真是实质性的压力，没有什么好办法。
第一是压缩支出。李克强总理已经在全国人大之后的记者见面会上讲到了，行政经费方面的开支只能减不能增，人员编制只能减不能增，这方面我们应该做出很大的努力。难的是政府已经做出了很多的承诺，特别是在民生方面的承诺，这个承诺是中长期的，这些支出压力怎么解决。我刚才讲到了，经济工作会议上有一条重要的原则，“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”，要按照这样的原则该合并的合并，该完善制度的完善制度，特别是每一项制度应当有自身的约束，不然这种支出的压力会不断的发散。我们期望通过几年的改革，在外部环境改善的时候，我们能回到财政的平衡。我对欧洲确实是非常担心，我对他十年能不能走出困境都很担心。
另外债务规模问题，我刚来，因此我正在布置做一些调查，先拿审计署说的数字，大约11万亿，要分析或有风险，哪些是显性的，哪些是隐性的，哪些是直接的，哪些是或有的。分门别类，先采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，再研究什么样的制度，给人家开一条正道，堵住那些歪门，谢谢！
罗奇：我想问楼部长一个问题，我们这节的讲话主要是关注建立一个社会保障网，在中国这是一个支柱之一，这也是向消费社会转型的关键，之前您作为中投公司一把手的时候，我们获得中国外汇储备资金的注入，建立了中国第一支主权基金。作为新的财政部长，您是同样的倾向于将外汇储备资金注入到我们国家的社保基金当中吗，这个资金现在总体还不到一万亿人民币，可能和中国整体在退休、人口老龄化养老方面需要的规模方面还是比较小的，您是倾向于这么做吗？ [03-24 12:30]
楼继伟：首先我不太倾向把外汇储备的资金用于社会保险资金，外汇储备资金是有成本的，央行资产负债表一方作为资产，同时对应的负债是有成本的，如果交给社保基金去投资，社保基金投资的收益必须覆盖成本。假定做不到呢，我们可能还要在全国社保基金里面补贴，我们觉得这个风险太大了。另外增加社保基金的资源是很重要的，当然我刚才说过了，我们各方面的制度漏洞太多，社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束，有激励的机制的安排，包括管理的方式，给多少钱也会吃光。
博斯金：我有一个问题，也有一个评论，也是问楼部长的，我的观点是中国人口快速的老龄化，再过25年就要比美国的老龄化还要高了，今天各位讲话当中谈到如何把社保体制做大，做广，做深，当然这是很重要的。我个人认为，看过去历史经验表明，中国有未富先老的问题，这个过程需要关注收入再分配的问题，之前听到了斯特思教授谈到公司和产业既得利益者，他们不愿意变革，不愿意改革的问题，如何从中等收入向高等收入国家跳出来，走向过渡，更多的依靠相关产业政策，相关其他的看法，我们得出这样的结论，中国都是需要增加它的消费，减少它的储蓄率，但是怎么做呢？在这个过程当中，国有企业所占的比例仍然是非常高，在这个过程当中，是不是需要把国企的分红，他们也是储蓄的重要组成部分，考虑设计出一些新的政策，把这些分红用于新处，或者有新的处置，谢谢！
楼继伟：现在国有企业的利润分红是作为国有资本金资本经营预算的收入来源，集中到资本金收入预算的比例还不是很高，留给国有企业的利润比较多。目前的做法是逐步在提高交给公共财政的比例，主要是考虑到这些国有企业有些历史问题还没有完全解决，特别是在职工方面，而且他们这些多余的职工，不管怎么样，国有企业有一些社会责任，也不能把它推向市场。留下一部分本应该上交的利润，留给他们处理这些问题。这些问题经过差不多十年了，应该解决的问题越来越多，留下的问题越来越少，我们就会不断的提高国有企业利润交到公共预算中的比例。
主持人：谢谢楼部长，我们的时间也快到了，请问古利亚先生和史蒂芬·格罗夫行长还有没有简短的回应。
古利亚：楼部长说定价还是有问题的，定价还是要进一步改，如果取消补贴的话，就要用税收做合理的代替，我们这个工具应用得还是不够。我们看了欧洲的城市，七个交易所做的碳排放交易的安排，这个技术上设计可能过于复杂了，对于我们来说，更倾向于采用扁平化的手段来做环境方面支出的安排或者是收入来源征集的安排，这也是我们在美国和OECD其他国家探讨的，我们希望能有一个更加透明，更加简单的解决方案，更多的是税收方面的解决方法，因为这是非常直接的方式。当然也有其他的办法来弥补，比如说个人收入，企业所得税方面进行降低，但是有三个方面要进行增加，第一是增值税增加，还有房产税，还有环境的征税，这三个方面可能需要增加。所以我也非常同意斯特恩教授刚才的说法，就是如何设计一个新的税收架构。我们要做的工作，并不是完全创新的，实际上它也是有一定的历史借鉴，当然要符合中国的实际情况。
史蒂芬-格罗夫：回应刚才博斯金教授的观点，我们必须要小心，增长和社会保障之间的此消彼涨可能的关系，同时也不应该把它看作是临河博弈，相关决策是很重要的，我们也知道对于医疗、卫生、教育其他方面支出的增加，同时也能刺激更多的家庭减少他们的储蓄，增加他们的消费，这样对整个实体经济刺激作用还是比较明显的，所以我们也会鼓励政府，除了关注社保本身的问题之外，同时还要关注税收政策和长期经济发展的联动关系。所以我也同意您的看法，必须有增长才能提高我们的能力。
主持人：我们这一节的讨论非常坦率，一个小时的时间，讨论也非常富有成效，对今后实现包容性增长的财税体制改革方向和重点领域有了一些重要的共识，我建议以热烈的掌声对三位嘉宾的精彩演讲表示感谢，谢谢大家！
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