教案2 中国银行业监管制度选择的几个理论视角_制度变迁理论视角

教案2 中国银行业监管制度选择的几个理论视角由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“制度变迁理论视角”。

银行监管的问题：中国金融改革的几个理论视角

我从学校走到学校，从未在实业界干过，自己搞研究都是闭门造车，所写的东西都是空对空的理论导弹。坐在这个讲台上，尽管过去发表了不少上档次的论文，尽管做了大量准备，今天面对各位专家，还是有点诚惶诚恐。所以呢，如果所发送的炸弹不能瞄准目标的话，还请大家谅解着，当然一定要提出来，对我有个帮助。

对20年中国金融改革的一个看法：

1．如何看待中国金融20年改革？对中国改革、中国金融改革的说法不一，有说是市场化改革，有说是市场取向的改革，但无论怎样，有一点是确定无疑的，那就是中国的金融改革是让市场多一点，让政治与经济中的市场因素都多一点，政治中的市场因素那就是民主了。事实也确实是这样，有人专门研究过中国的市场化程度和进程，在1998年，中国经济的市场化程度达到50%，而中国金融体系的市场化因素达到15%，相比而言，经过这几年的经济转型，中国金融体系的市场化程度应该有所大大提高吧。

中国要建立市场体制，整个市场体系是由标准要件所构成的，在成熟的市场国家中，市场体系的零部件也大多是标准的。那么我们是否可以把国外的标准零部件拿过来组装，就像组装汽车一样。用进口部件组装起来的汽车也挺好开的呀。经济体制改革，可不可以用拿过来标准零部件组装市场经济体制？

实际上，中国20年经济金融改革中的一大部分改革工作就是通过组装完成的。在中国属于重组，在俄罗斯则属于成品进口。但到目前为止，无论是成品进口还是重组，还没有非常成功的先例。拿来零部件进行重组后，样子有点象，但实质具有很大差别。目前我们的体制改革，包括金融体制改革，还有这一次的中央银行分拆，搞个什么银监会出来，都是从西方国家拿过来进行重组中国金融监管的分业监管体制的，这次金融监管体制的分拆性改革能够获得成功呢？不知道。反正我对组装的市场体制的成功预期是悲观的，无论是什么领域的改革。

2．好的东西与有用的东西的区别：好的东西并不都是有用的。

改革的立足点是应该看中好的东西，还是看中有用的东西？一个典故，前几年，山西一个偏僻的县，卫生条件一直较差，赶不上去。新任县长发誓在任期间要把该县建成卫生先进县。县长为此到发达国家去考察，结果发现所考察国家的厕所非常先进，非常卫生。该县太爷动了心思，要建设抽水马桶。县太爷一声令下，大凡改装抽水马桶的居民，补助30元人民币，而不进行改装的住户，则罚款80元人民币用于别的住户改装抽水马桶。1年后，该县卫生工程完成了，无论公共厕所还是住户卫生间，马桶专修特别豪华。省长大人去检查，表扬该县长工作有成效，于是升官副省长，并把该经验推广到全省。你们说，为什么省长去检查时，马桶仍然非常卫生，因为从来没有用过，为什么不用，因为没有水。抽水马桶是非常好的东西，但是没有用。好的东西不等于有用。改革在选择制度装置时也是同样，所考察的和所引进的国外制度真的都是好制度。并且引进来用于改革试点，效果也不错。但就是不能推广，一推广，就失败。原因是什么？在于制度是好制度，制度的试点时往往创造适宜制度生存的制度环境条件，但一旦推广，大面积的环境不符合该制度运行，这叫做制度引进服不住水土。

实际上，过去我们已经实施的改革、正在进行的改革和以后将要推动的改革，有很多都很好，但其作用如何，不知道。

由第2个视角引出第3个视角：

3．中国改革，不能仅看20年，而必须把这20年改革放在中国5千年的历史文化中来看分析。

五千年历史演进的背景对中国意味着什么？我们所形成的新制度必须与这五千年的历史文化背景有逻辑关系，否则，如果引进的制度与我国几千年形成的历史文化有冲突，那么即便引进的是最先进的东西，最好的东西，也是没有用的东西，改革必然失败。为什么俄罗斯从西方引进的资本主义制度失败了，其理由就在于此。

我国的经济体制改革，1979年启动，1984年开始波澜壮阔。在我国经济体制改革中，金融体制改革是最迟的，也是最最揪人心的，因为它太特殊了，金融体制改革牵动着整个经济体制的运行。

说到人民银行分拆成立银监会，实际上也就是从美国、德国等国家的零部件拿到中国来组装，但等到组装开始了，许多生动的东西也就出来了，人民银行与银监会之间关于争权夺利的赌博已经表现得血粼粼的了。实际上，就是把美国三权分立相互制衡的国家机制直接搬过来，中央银行下令实施，也难以良好运行。

二、银行监管的逻辑

为什么要对银行实施监管？传统的解释是大家了解的，有这么几种假说：（1）外部性。一旦有一家银行经营失败，会导致储户对其他银行进行挤兑，导致整个金融系统危机。（2）银行的违规收益率非常高，周正毅违规一下，就收益33个亿，回报率非常高，这个违规率特别招人喜爱。马克思说，回报率超过300%时，命都可以不要了，因此如果不看紧的话，在座的每一位都想违规。但注意，周正毅可是使香港中国银行香港分行总监刘金宝被“双规”了哦，所以，你们如果想违规可得做得天衣无缝才行啊。（3）储户的“搭便车”行为。需要有个代表来保护储户和投资者。

但是，现在的监管理念在世纪之交发生了变化，这是与以美国为代表的企业破产理念相伴随的。传统来看，企业经营不善，就是企业经营的结果，是市场竞争的结果。因此，在企业经营不善时，就应该让它破产，而不应该阻止它破产，破产是对经营者错误的一种惩罚。但现在不这样看了，企业经营失败并非全都是经营者的错误，而可能是外部因素导致的结果，比如说企业被传染了“非典型性肺炎”。因此，传统的对一般企业经营失败了，就让它破产，现在呢，则如果有办法让企业继续生存，就援助它生存。

对银行监管的理念也发生了变化，传统的监管方式是，如果商业银行及其他存贷机构发生了财务问题，或者发生了支付危机，政府会对问题银行采取阻止银行机构破产的方式，维系金融稳定，并保护储户利益不致遭受过于严重的损失。但现在对银行的监管方式发生了变化，转向了提高银行内部风险抵御能力，援助银行破产为取向的监管。

但是，监管实践从阻止银行破产到援助银行破产的方式，转换成本非常大，并且是有条件的。西方国家能够实现转变是因为他们条件已经成熟。而对于中国而言，这种条件就非常苛刻，（1）产权条件：银行的产权是明晰的，不能拖泥带水。这一点，中国非常难实现。除非国家愿意放弃它对银行和其他存贷机构的资金注入。目前实施的城乡信用社股份合作制改革中对零净资产的要求，要求地方政府解决信用社的资本金问题，进一步导致了产权不清的问题。政府一旦拥有产权后，可能会导致很多企业难以驾御的后果。产权问题不清，后两个条件也不能实现。（2）商业化条件。（3）市场化的条件。

在旧的监管框架中，是猫和老鼠的关系。监管者与被监管者是对立的。监管者所做的，是看到银行机构有问题，就进行惩罚了事。正因为这样，银行机构则采取各种对策应付监管者。比如做几本账（注意，企业是这样的，但不知道银行是否做几本账，应付不同的对象，我在这里说话可是不负责任呐。）。银行如果出了问题，绝对是想方设法盖住，而不是自己取暴露。就象我们现在出了事不报警一样，为什么要报警呢，报警的后果是解决不了问题，还要出治安费，处理费等。

但新的监管框架中，监管者与被监管者不再是老鼠和猫的关系了。而是一种合作关系1，应该是医生与病人的关系，监管者是给被监管者看病，当然也会下决断宣布被监管者死亡。在我国要实现从猫和老鼠的关系到医生与病人的关系加警察与司机的关系过度，是一件不容易的事情，也不是一件短期内可以奏效的事情。

三、银行监管与发展的次序问题

是先发展还是先规范，两者该如何排序？换个说法是有病看病呢，还是先防病？目前，我国的金融改革和监管都是试错型的，银行有问题了，就让银行先躺下来看病，等银行病好了，再推动银行发展。

在这里，我们要说明银行监管与银行发展或者说金融发展的关系：金融监管不是经济发展的加速器，而是制动装置，不是动力系统，而是制动系统，如果发展过快，就会失去平衡。我们经常在交通要道口看到这样的标语：“10次肇事9次快，还有一次是车坏”。银行系统也是这样，发展太快了也会出事，因此要用到制动装置来点刹。对于监管者与被监管者之间的关系而言，除了猫和老鼠的关系外，还有上级与下级的关系、警察与小偷的关系、保姆和婴儿的关系，中国的监管者与被监管者之间是保姆与婴儿的关系，也是猫和老鼠的关系。另外，还有警察与司机的关系，只要司机不违背交通规则，警察不会理会司机。，这种关系是市场经济中最正常的监管关系。目前，多少个国家采取统一监管，有多少个国家采用分业监管？70多个国家中，13个国家统一监管，其中作为监管者有中央银行监管的有3个。不完全统一监管的有25个，看起来，并非说分业监管或者说是混业监管占主要模式。也并非是什么美国的领头样模式。

四、监管本身的问题：关于正式制度与非正式制度的竞争 1． 2． 3． 金融机构与金融制度的多元化有利于监管。监管附录问题，国有化的金融体制不好监管。

银行业的竞争程度与监管效率成正比。竞争程度越高，监管效率也越高。根据这项假说，提高监管效率的路径是提高金融业的竞争程度。监管者永远具有过度监管的偏好。从正的方面来讲，监管者把金融业的风险估计过高，因此导致了过度监管。从负的方面来讲，过度监管能够监管者带来高租金。腐败与过度监管具有密切联系。因为过度监管能够带来高租金，所以，监管者真的希望，金融机构出的事越多越好，违规的人越多越好。如果小偷都变好了，监管者岂不是失业了。

实际上，金融业本来运行得很正常，但政府却往往根据自己的偏好来监管，于是打乱了金融业本来正常运行的正常秩序，因此，就出了问题。

就监管本身的问题，我们多讲一点东西：

监管会出问题的原因，A．监管本身不是免费的B． 监管者是有血有肉的，有自己的利益的 C． 监管者很容易被收买

D．监管者并不是救世主，即便它心是好的，但并非它所做的每件事都是正确的。在这方面，监管者的指手画脚是最讨人厌恶的。正象我们正在下棋，从一边来了个领导观棋，并不时指挥讨人厌恶一样。而打着为人民服务的旗号，为自己谋效用的监管者简直是罪大极。所以我听到一银行界人士，对人民币的解释，人民币就是，大凡打着为人民谋利益旗号的人，都应该枪毙。案例：乌拉圭的自来水案例和中国的洪湖渔业管理案例。

乌拉圭有个城镇，叫什么名字，我记不清了。它本身有自己的自来水供给系统，并且是由自己进行管理的，属于自组织网络管理体系。该自来水供给系统运行了几个世纪了，非常正常，水质量也不错。1990年代初，世界卫生组织到乌拉圭考察，考察结果是乌拉圭的自来水质量不高，有害公民身体健康。政府看到世界卫生组织的报告后，就下决心进行自来水供给系统建设。于是就颁布了自来水供给的国有化法案。等法令运作到该城镇，同样建立了该城镇的国有化的自来水供给系统，原来的自管理的自来水供给系统就报废了。等新系统运行一年后，结果你们说怎样。政府发现自来水需要量在减少，并且少到难以维持系统运行的地步。百姓自己自掘井越来越多，使用自来水的越来越少。为什么，因为国有化的自来水供给因为很多原因，比如养了一个相关供给机构，比如存在垄断问题，而成本非常高，价格高，百姓用不起国有化的自来水，只有自己掘井取水。结果，水质量下降了，进一步危害了百姓身体健康了。

上海的西气东送工程的成本提高到百姓不用管道天然气的地步，也是同样的案例。

中国洪湖的渔业案例。洪湖周边的渔业，一直是自己管理的，鱼的供应充足，价格也低。后来，国家渔业法颁布了，成立的相关执法机构，来管理洪湖渔业，官员配了，楼房盖了，高级小车买了，老百姓说，这下好了，该能够吃到更加便宜的鱼了。结果呢？与预期相反，打鱼成本提高了，鱼更加贵了，偷鱼的反而多了。

上两个案例都不是金融的，说服力不足，现在我们举一个金融案例。就是民间金融案例。原来中国存在大量民间金融，实际上一直没有熄灭过。监管的结果是，农民基本上享受不到金融服务。浙江的台会，标会等，本来运行好好的，我们却非要说他们具有非常大的风险，因为它不符合正式制度，因为它们不符合政府意愿，因此就要取消他们。风险是监管者强加给他们的，如果不是禁止和取消，他们的风险非常小。因为监管把他们赶到了地下，从事金融活动，于是就产生了风险。

与此相关，把问题扩展到更广泛的意义上来分析。我们把政府颁布的制度叫做正式制度，把自发形成的制度规则称为非正式制度。实际上，正式制度与非正式制度之间是互补关系，而不是替代关系。但是在中国，许多正式规则的推行给非正式制度带来了毁灭性的后果。正式制度正式规则的颁布推行是需要成本的，并且其发挥作用是需要条件的，有时成本非常高，高到许多地方根本养不起正式制度。再者，正式规则必须建立在市场规模支撑得起正式制度，正式制度才能运行，才能发挥作用，所以是否推行正式制度，我们必须分析推行正式制度的成本与收益。搞经济学，除了成本与收益外，真的不知道还有什么。

中国银监会现在正在从人民银行分家，目前分到了省分行，明年可能要在中心支行分家，然后每个县级市在分人民银行支行，搞个监管办公室。可是，老百姓能够支撑得起，这是我们需要分析的。有什么养的市场规模，就应该有什么样的监管体制。当条件不成熟时，只能容忍一些灰色监管存在，成本反而会更低，效率也会更好。如果强行推行高本位的监管体制，其结果会重蹈人民银行大区行设置的覆辙2。人民银行为摆脱地方行政干预，加强央行独立性，撤消了省分行，建立了大区行制度。结果，加强维权和信用制度建设，没有那个方面可以摆脱地方政府的，都需要地方政府支持和要求地方政府支持。会过头来，不得不从新加强省会城市中心支行的职能，大区分行又被架空了。这就是中央银行独立性改革的悲剧。银监会成立，又会怎样？监管体制“专业化”改革，决不能成为中央银行改革第二。“一年争位子，二年买房子，三年调妻子，四年出乱子（换主子），五年散摊子（换牌子）”。“大分行忙得团团转，监管办五事可干，中心支行上下看，县支行不知道怎么干，总行成了官僚办” 银监会拆分所引发的问题：

（1）分家的内在成本巨大，摩擦增加。

（2）分家的协议成本是新增额外成本。协议起来更加困难，成本非常高。（3）分拆的机构专业化与监管专业化水平下降之间的矛盾。由中央金融工委人员为主体，加原监管司局人员组织起来的银监会监管的专业化水平，很难逼远监管司人员的监管素质高，1+1小于2，理由是“木桶原理”，或者叫“短木板效应”在发挥作用。

（4）分拆，使中央银行面临从“货币政策执行当局”进一步退化为“货币发行出纳当局”的危险，导致事实上强化国务院集权决策的结果。一个没有指定货币政策独立性的中央银行，又把监管职能分拆出去，更加“空壳化了”，把执行货币当局的拐棍丢掉了。客观上是政府集权，央行重新沦为：“财政出纳”。

必须清楚地意识到，银监分离如果仅仅是多了一个机构，如果仅仅是在付出沉重代价后的低水平重复，那可能是一种理想结果。严重的是，它可能会毁掉一个来之不易的中央银行体系。

五、针对农村非正式金融体制的改革问题。

对农村金融而言，非正式制度是进行管理的有效规则，为什么要替代它呢？强制性推行正式规则，可能会导致没有规则，因为非正式规则被取消了，而正式规则根本不能发挥作用。这会导致没有规则。任何有规则总比没有规则好，再黑的政府比没有政府强。“同志们辛苦了，首长更苦，同志们晒黑了，首长更黑”。

再者，正式规则与非正式规则应该是互补关系，不应该是替代关系，不能把正式规则当成镜子，照妖镜。用正式规则一照，大凡不符合正式规则的民间制度规则都是妖精，都必须取消。

在中国，许多违规是人为制造的，本来不是违规的行为，监管者非要制造出一个别出心裁的规则来，比如穿拖鞋上课，本来不是什么大不了错误行为，我们非要制止这种正常行为，那么就出现更多的违规和犯罪了。银行也是这样，银行本来经营得好好的，监管者非要制造出一个严格的规定来，把你弄得灰头土脸，然后你回过来头来求我，给我一笔租金，我就还你个清白。逼良为倡，然后在假情假意为你赎身。所以很多时候，是人为地制造违规。自己（正式制度）本身仅有一件“正式的合法”的外衣，是披着羊皮出现的狼而已。

猫捉老鼠是为了吃掉老鼠，而老鼠夺猫是为了逃生，谁能说老鼠的行为是不对的，我们只不过是带着监管的眼镜去观察银行行为罢了。