3城市规划课件_城市规划专业课件

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第三章 城市规划的工作内容和编制序列

一、中国的城市规划编制体系

1、城市规划的任务与工作特点

（1）城市规划的任务

城市规划（Urban Planning）研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头。要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项政策性、科学性、区域性和综合性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局，作好环境预测和评价，协调各方面在发展中的关系，统筹安排各项建设，使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、坏境优美的综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。（2）城市规划的工作特点

由于生产力和人口的高度集中，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经济、社会、技术与艺术，以及人民生活等广泛的领域。为了对城市规划工作的性质有比较确切的了解，必须进一步认识其特点。

是一项综合性的工作：城市的社会、经济、环境等各项要素，既互为依据，又相互制约，城市规划需要对城市的各项要素进行统筹安排．使之各得其所、协调发展。综合性是城市规划工作的重要特点，它涉及许多方面的问题：如当考虑城市的建设条件时，就涉及气象、水文、工程地质的水文地质等范畴的问题；当考虑城市性质、规模时，又涉及大量的技术经济工作；当具体布置各项建设项目、研究各种建设方案时，又涉及大量工程技术方面的工作；至于城市空间的组合，建筑的布局形式、城市的风貌、园林绿化的安排等，则又是从建筑艺术的角度来研究处理的。而这些问题，都是密切相关的，不能孤立对待。城市规划不仅反映单项工程设计的要求和发展计划，而且还综合各项工程设计相互之间的关系。它既为各单项工程设计提供建设方案和设计依据，又须统一解决各单项工程设计相互之间技术和经济等方面的种种矛盾，因而城市规划部门和各专业设计部门有较密切的联系。城市规划工作者应具有广泛的知识，树立全面观点，具有综合工作的能力，在工作中主动和有关单位协作配合。

是一项政策性很强的工作：城市规划既是城市各种建设的一种战略部署，又是组织合理的生产、生活环境的一种手段．几乎涉及到国家经济、社会、文化等有关部门。特别是在城市总体规划中，一些重大问题的解决都必须以国家有关方针政策为依据。例如，城市的性质、规模、工业配置，居住面积的规划指标，各项建设用地的指标，等等，都不单纯是技术和经济的问题，而是关系到生产力发展水平、人民生活水平、城市关系、消费与积累比例等重大问题。因此，城市规划工作者必须加强政策观点，努力学习各项方针政策．在工作中认真贯彻执行。

是一项具有地方性特点：城市建设是一项地方性的事业。城市的规划、建设、管理是城市政府的主要职能之一，具目的是促进城市经济、社会的协调发展。城市规划要根据地方特点，因地制宜地编制；同时，规划的实施要依靠城市政府的筹划和广大城市居民的共同努力，因此，在工作过程中，既要遵循城巾规划的科学规律，又要尊重当地人民的意愿，和当地有关部门密切配合，把规划的编制过程变成为宣传规划的合理性和动员实施规划的过程，使城市规划真正成为城市政府中组织城市建设的有力武器。

是一项长期性和经常性的工作：城市规划既要解决当前建设问题，又要预计今后一定时期内的发展和充分估计长远的发展要求；它既要有现实性，又要有预计性。但是，社会是在不断发展变化的，影响城市发展的因素也在变化，在城市建设过程中，会不断产生新情况，出现新问题，提出新要求。

2、城市规划编制序列

目前中国的法定城市规划编制一般分城镇体系规划、总体规划、详细规划三大阶段国家与省域城镇体系规划是城市总体规划编制的前提依据。在正式编制城市总体规划前，可以由城市人民政府组织制定城市规划纲要，对总体规划需要确定的主要目标、方向和内容提出原则性意见，作为总体规划的依据。根据城市的实际情况和各自需要，大城市和中等城市可以在总体规划基础上编制分区规划，进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设。详细规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求，可分为控制性详细规划和修建性详细规划两种类型。

我国城市规划编制体系由以下内容构成，即城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，其中城市规划、镇规划划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划

（1）一般城市规划分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。

城市发展战略层面的规划主要是研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题，表达的是城市政府对城市空间发展战略方向的意志，当然在一个民主法制社会，这一战略必须建立在市民参与和法律法规的基础之上。我国的城市总体规划以及土地利用总体规划都属于这一层面。

建设控制引导层面的规划是对具体每一地块未来开发利用做出法律规定，它必须尊重并服从城市发展战略对其所在空间的安排。建设控制引导性的规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求，可分为控制性详细规划和修建性详细规划两种类型。

法定规划——最基本、必需、重要，各国各地都必须编制的，由《规划法》明确了其主要内容及审批程序的规划。

非法定规划——其它类型规划（无统一要求，往往因应地方建设管理实际需要而编）（2）城市规划编制主体

全国城镇体系规划——建设部负责组织编制（正在编制中）

省域城镇体系规划——省、自治区政府负责组织编制（多数已编完）

市（县）域城镇体系规划——纳入城市总体规划，不要求单独编制（少数单独编制）城市总体规划——城市政府负责组织编制

详细规划——市政府负责，但一般由城市规划行政主管部门来具体动作。

3、相互关系

上一层次规划指导下一层次规划，可以有小的调整和反馈。

3、城市规划的调整和审批

城镇体系规划主要包括全国城镇体系规划、省域城镇体系规划。此外根据实际工作的需要和特定情况，还可编制跨行政区域的城镇体系规划。全国城镇体系规划由国务院城市规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，报国务院审批；省域城镇体系由省、自治区人民政府组织编制，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容主要包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

城市总体规划、镇总体规划的内容包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批；省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府组织编制，报上一级人民政府审批；其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

城市的控制性规划由城市人民政府城市规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批，县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城市规划主管部门组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

城市和镇的修建性详细规划，可以由城市、县人民政府城市规划主管部门和镇人民政府组织编制重要地块的修建性详细规划，其他的详细规划可以结合建设项目的开展由建设单位组织编制。乡规划、村庄规划的内容主要包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

二、城市规划与其他空间规划的关系

城市规划是一个综合性的工作，由于国家社会经济的诸多部门参与城市的发展建设，因此城市规划也必然与其他相关规划发生着各种各样的关系，正确认识它们之间的相互关系，并在地域空间层面努力进行综合协调，是城市规划的重要任务。一般而言，与城市规划具有密切关系的其他规划（计划）主要有：

一、城市规划与国民经济和社会发展规划（计划）的关系

1、国民经济社会发展计划的基本概念和主要内容

国民经济社会发展计划一般由各部门的发展规划和各个地区的综合发展规划交织而成。它由中央到地方的各级政府组织编制，具体由综合计划经济部门负责编制。国民经济和社会发展计划包括短期的年度计划、中期的5~10 年计划和10 年以上的长期计划，主要包含了国民经济发展和社会发展等两部分内容。国民经济发展方面的内容包括从生产、流通、消费到积累，从发展指标到基本建设投资，从部门到地区发展，从资源开发利用到生产力布局等，内容非常广泛。社会发展方面的内容包括人口、就业、住宅、社会福利、环境保护等。

从“十一五”开始，国民经济和社会发展“五年计划”更名为国民经济和社会发展“五年规划”。2005 年后，国家发展与改革部门大大加强了空间规划的内容——在全国、省、市县层面推行主体功能区规划，将国土划分为重点发展地区、优化发展地区、限制发展地区、禁止发展地区，并试图与财政转移支付、政绩考核体系等直接挂钩。但是目前主体功能区规划还处于探索阶段，并且与其他类型的区域性空间规划存在着较大的矛盾，进一步反映了中国空间规划体系各自为政、相互矛盾的局面。

2、国民经济社会发展规划与城市规划的关系

国民经济和社会发展规划是城市规划的依据。与城市规划关系密切的是国民经济和社会发展规划中的有关生产力布局、人口、城市建设以及环境保护等部分的发展规划。一般来说，城市规划应该依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、发展速度和发展内容等。

在计划经济时代，城市规划被非常明确地理解为国民经济规划在地域空间上的具体落实。但是，国民经济和社会发展规划的重点是放在该地区和城市怎样发展上，对生产力布局和居民生活的安排只作出轮廓性的考虑，一般并不在地域空间上予以明确的规划。而城市规划则要将这些经济与社会发展方面的宏观考虑具体落实到城市的土地资源配置和空间布局中。

但是城市规划也不是对国民经济和社会发展规划的简单的落实，这表现在两个方面：

（1）一般国民经济和社会发展的长期规划也不过10 年左右，而城市规划（尤其是城市总体规划等），要根据城市发展的长期性和连续性特点，作更长远的考虑。对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容，城市规划应作出更长远的预测。（2）随着市场经济制度的深化，随着人们对经济、社会、生态等综合协调发展的强调，城市规划作为一种空间合理配置的手段，它要解决的问题往往超出单一的经济范畴。因而在某些情况下城市规划通过对空间资源的分配、管制，具有对社会经济发展规划的主动调控、修正作用。这一点在规划制度成熟的国家与地区已经越来越明显。

二、城市总体规划与土地利用总体规划的关系

1、土地利用总体规划的基本概念和主要任务

土地利用规划工作是在1950 年代从前苏联引进的，随后是与国土规划、区域规划常常交织在一起。到80 年代土地利用规划才真正向一个完整独立的空间规划类型转变。1988 年我国政府第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作，1991 年和1994 年国家土地局相继发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，1996 年又开始了第二次全国范围内的土地利用总体规划工作，国家土地局于1997 年10 月出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，配合国家新土地法的出台，土地利用规划已经成为城市土地管理实施中的具体法律文件依据。

土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期内一定行政区域范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用进行的总体战略部署。按照土地部门的有关文件表述，土地利用总体规划编制的原则是“严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”由此可见，土地利用总体规划的目的是协调区域社会经济发展和环境保护对土地的需求，以取得最佳的社会、经济和环境效益。不同地域空间层次内的土地利用总体规划的任务是不同的：

（1）国家、省、地级土地利用总体规划——主要任务是在对辖区内土地资源的利用现状、潜力及各种用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用的目标和方针； 协调部门用地矛盾，统筹安排各业用地；逐级分解规划的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目用地和农田保护区等重要土地用途区的布局；提出实施规划的政策措施。省级规划要实现省域内耕地总量动态平衡；地级规划要重点安排好城市结合部的土地利用，确定城镇建设用地的范围。

（2）县级土地利用总体规划——主要任务是根据上级规划的要求和本地土地资源的特点，分解落实土地利用的各项指标；划分土地用途区，重点划定城镇、村镇建设用地区、独立工矿区、农业用地区等，为土地用途转用规划许可提供依据。

（3）乡级土地利用总体规划——这是土地利用总体规划编制的最低层次，其主要任务是按照县级规划的要求，将各类用地指标、规模和布局落实到地块，并将农田保护区规划、村镇建设规划、土地整理规划落实到土地利用总体规划图上。

2、土地利用总体规划的主要内容

国家、省、地级土地利用总体规划的主要内容如下：

（1）土地利用现状分析：分析土地利用的自然与社会经济条件，土地资源数量、质量及动态变化规律以及土地利用结构和布局状况，指明土地利用的特点及存在的主要问题。

（2）土地供需分析：土地供给量分析，包括现有建设用地、农用地整理、后备土地资源开发利用的潜力，预测各类用地的供给量。土地需求量分析。包括研究国民经济和社会发展规划及各业发展规划对用地的需求，预测各类用地的需求量。根据土地可供给量及各类用地的需求量，分析土地供需趋势。

（3）确定规划目标：在分析土地利用现状、供需趋势的基础上，提出土地利用的长远规划目标。（4）土地利用结构和布局调整：根据规划目标、土地资源条件和区域生产力布局，提出区域土地利用的方向、原则，调整土地利用结构，确定各业用地规模，并确定重点土地用途区及重点建设项目的布局。

（5）编制规划供选方案：根据土地利用调控措施和保证条件，拟定供选方案；并对每个供选方案实施的可行性进行分析评价，提出推荐方案。

（6）拟定实施规划的政策措施。县级土地利用总体规划的内容包括：确定全县土地利用规划目标和任务；合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务；划定土地利用区，并确定各区土地利用管制规则；安排能源、交通、水利等重点建设项目的用地；将全县土地利用指标分解落实到各乡、镇；拟定实施规划的措施。

乡级土地利用总体规划在分析乡域土地利用现状及问题的基础上，重点阐明落实上级规划指标和各类土地用途区的途径和措施。

3、土地利用总体规划与城市总体规划的关系

毫无疑问，土地利用总体规划是一种地域空间规划，在这一点上，它与城市规划尤其是城市总体规划具有着共同的规划对象，因而存在着密切的关系。在世界上的大多数国家与地区，整个地域空间往往规划的编制与管理隶属于一个政府部门，由此保证了土地利用规划与具体城市建设规划的协调统一。但是在我国，由于这两个规划分属于不同的政府部门管理，加之行政运作体制上的弊端，导致了具体实施中存在着非常突出的矛盾，存在着不少较严重分歧的意见。尤其是对土地利用总体规划和城市总体规划地位的高低，更是意见相左。在实际的规划操作中，由于土地利用总体规划和城市总体规划在编制年限、基本出发点、用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显的差异，造成这两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。

从本质上看，城市总体规划和土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标——都是以空间资源（主要是土地资源）的配置为对象，都是以集约使用土地资源为目标。两者应该是相互协调和衔接的关系。城市总体规划内容中的土地使用规划是城市总体规划的重要内容，这与土地利用总体规划的内容相一致。但是城市总体规划除了土地使用规划内容外，还包括了城镇体系规划、城市社会经济发展战略等内容，这些内容应成为土地利用总体规划的指导，为土地利用总体规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域社会经济的发展。当然，城市总体规划应建立耕地保护的观念，尤其是保护基本农田。事实上科学合理的城市规划是对土地资源最积极、最有力的保护。城市总体规划和土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和相互制约，共同遵循发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地，保护生态环境，维持生态平衡，促进城市协调发展，发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。除了遵循共同的原则外，这两个规划还应在规划工作路线和规划技术方法、规划范围、统一用地的统计口径、规划实施管理机制等方面作进一步调整和完善，最终还是应该力求建立统一的规划编制、管理行政体系。

三、城市规划与区域规划的关系

1、区域规划的基本概念与任务

区域规划是一项具有综合性、战略性和政策性的规划工作。区域规划是指在一个特定的地区范围内，根据国民经济和社会发展长远计划和区域的自然条件及社会经济条件，对区域的工业、农业、第三产业、城镇居民点以及其它各项建设事业和重要工程设施进行全面的发展规划，并做出合理的空间配置，使一定地区内社会经济各部门和各分区之间形成良好的协作配合，城镇居民点和区域性基础设施的网络更加合理，各项工程建设能够有序地进行，从战略意义上保证国民经济和社会的合理发展和协调布局，以及城市建设顺利进行。

在计划经济制度中，区域规划在本质上体现着对金、资源的计划性配置理念，而且它与中央集权式的垂直政治管理架构思维一脉相承的。我国曾一度将区域规划视为国民经济社会发展计划在地域空间上的落实与延伸，由综合计划部门主导编制的区域规划直接对应着资金、资源行政分配等发展机遇。因而区域规划不仅是政府的一项重要职能，也成为各地方关注的热点，区域规划也表现出了较大、较具体的现实意义。在向市场经济的转变过程中，传统区域规划自上而下的强制控制色彩，难以与经济环境的日益竞争化及权力体系的日益地方分散化相整合，而其以前背后所依赖的计划分配资金、资源的“诱惑”也正在失去。随着市场经济的发展、政治管理体制与经济运行机制的非整合、城市发展的加速，大量区域问题经济暴露并严重区域中个体单元与整体的发展，如产业结构趋同、近域恶性竞争、重复建设、资源争夺、掠夺性开发、生态退化环境污染等等。所有这些都对区域规划提出了迫切与现实的要求。在市场经济条件下，区域规划的重点也由过去的国民经济发展计划制定，转向具体、现实、可操作的空间调控规划。目前，我国城市建设部门主要开展的区域规划有各个层次的城镇体系规划和市、县域规划等。最近随着一些地区发展的实际需要，出现了城镇群规划（如珠江三角洲、苏锡常地区、杭嘉湖地区等）、城市一体化规划等等新的区域规划类型。今后随着我国现代化建设事业的发展，区域规划将进入一个新的历史发展阶段。

2、区域规划与城市规划的相互关系

区域规划和城市规划的关系十分密切，两者都是在明确长远发展方向和目标的基础上，对特定地域的各项建设进行综合部署，但是在地域范围的大小和规划内容的重点与深度方面有所不同。区域资源的开发，区域经济与社会文化的发展，特别是工业布局和人口分布的变化，对区域内已有城市的发展或新城镇的形成往往起决定性作用。反之，城市怎样发展也会影响整个区域社会经济的发展和建设布局。

可以说，区域规划是城市规划的重要依据，在许多地区尚未开展区域规划的情况下编制城市规划，首先得进行城市发展的区域分析。城市规划必须以区域规划为依据，从区域性的经济建设发展总体规划着眼，否则，就城市论城市，就会成为无源之水，难以把握城市基本的发展方向、性质和规模以及布局结构形态。实际上，我国各级城市建成区的迅猛发展，不仅已超越了空间形态上一个个孤立的“点”，而且是拥有了一定地域广度的“面”，其功能要素的布局向周围区域呈跳跃性发展，这促使城市规划和区域规划之间形成一种更为密切的关系。同时，区域规划应与城市规划相互配合协同进行。城市规划中的交通、动力、供排水等基础设施的布局应与区域规划的布局骨架相互衔接协调。区域规划分析和预测区内城镇人口增长趋势，规划城镇人口的合理分布，并根据区内各城镇的不同条件，大致确定各城镇的性质、规模、用地发展方向和城镇之间的合理分工与联系，通过城市规划可使其进一步具体化。在城市规划具体落实过程中有可能需对区域规划的原方案作某些必要的修订和补充。正是基于上述原因，在我国城市规划编制办法中，将以区域协调为主要目标的城镇体系规划作为城市总体规划的必要内容与前提。

四、城市规划与相关专项规划的关系

城市规划中一般要涉及到大量的相关专项规划，如生态环境保护规划、给水排水、电力电信、供热供气、防洪方灾害等规划，而有关专业部门也编制如上各种专业规划。应该说，城市规划中的专项规划要参照各部门编制的专项目规划，并以其作为重要的依据。但是，它又有别于各部门编制的专项规划：

各部门编制的专项规划往往是从本部门单一角度进行考虑，而城市规划中的专项规划则是在对城市总体发展的合理规划基础上，对各种专项规划进行统筹考虑后制定的整体最优方案；城市总体规划中的专项规划一般不如专业部门制定的专项规划来得具体和技术化，它只是对原则的空间布局进行轮廓安排，因此它并不能代替专业部门的具体规划工作。专业部门应该与城市规划部门及时相互反馈，以使规划相互协调统一。