反思与重构我国行政诉讼被告认定规则论文
第1篇：反思与重构我国行政诉讼被告认定规则论文
反思与重构我国行政诉讼被告认定规则论文
1990 年10 月1 日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)确立了行政诉讼制度。1998 年颁布实施的最高人民法院《关于执行< 行政诉讼法> 若干问题的解释》(以下简称《行诉解释》)进一步完善了我国行政诉讼法制度，标志着我国逐渐将国家的部分行政行为纳入司法审查体系中。20 多年以来，行政法领域法律制度的构建取得长足进步，人民群众在行政法中的权益受到侵害时能够得到司法救助，公民权利得到进一步的保障，社会主义法治观念更加深入人心。随着社会的发展，行政诉讼法律制度的一些弊端也逐步突显，最为突出的就是行政诉讼被告资格认定的问题，其认定规则设计的科学性不断遭受质疑，司法实践中对行政诉讼被告资格的认定也较为复杂。我国的行政诉讼被告确认规则以行政主体理论为依托，与行政诉讼被告对应的是行政主体。社会进步的同时，行政主体也呈多样化发展，不断出现各种行使公共权力的组织，而行政诉讼制度中强调具有行政主体资格是成为行政诉讼被告的必备条件，即要么是行政机关，要么是得到法律、法规授权的组织。如此一来就排除了部分公共行政组织成为被告的可能，其后果是行政相对人无法将这些组织不当行使公共权力的行为诉至法院，人民权利的保障遭遇瓶颈。笔者认为有必要重新认识我国行政诉讼被告确认规则，有效解决理论和实务界中存在的疑惑，构建新的行政诉讼被告认定规则。
一、何为行政诉讼被告
在我国，公权力一方独大的局面往往导致的是行政公权力有意无意地侵害了行政相对人的合法权力，在行政相对人合法权益受到不法侵害时，行政救济作为保护行政相对人合法权益的最后屏障发挥着巨大的作用，通常情况下行政相对人会选择最直接最有效的方式通过行政诉讼对自己的合法权益予以救济。在行政诉讼中，行政相对人对某一具体行政行为不服时，需要在庞杂的行政组织系统中确立某一行政组织作为行政诉讼的被告是整个诉讼程序能否继续进行的前提。任何诉讼中的原、被告都不可或缺，如果无法确定行政诉讼被告，原告的诉讼请求在形式上就无法得到法院的支持，因此，在我国现行的行政诉讼制度中最为复杂也最为重要的问题之一就是如何确认行政诉讼被告。本文囿于篇幅，并未深入展开对行政主体理论的论述，仅以该理论为基点探讨行政诉讼被告制度的问题。
(一)我国的适格行政诉讼被告分析
行政诉讼程序中缺少任何一方当事人都无法正常启动行政诉讼程序。日本有学者认为，当事人适格应当是具备法律规定能够参加诉讼程序的一种资格。也就是说，符合法定条件的即为适格，反之则不适格。法院对于被告不适格，通常的做法是建议原告重新起诉确定正确的被告，或者直接作出驳回起诉的决定。我国对行政诉讼被告下的定义是：作出的具体行政行为侵犯了行政相对人在法律层面上赋予的合法权益，在行政相对人向法院提出告诉后，被通知参与应诉的具有行政权力的机关或得到我国相关法律法规明文规定授权行使行政权力的组织。我国对行政诉讼被告资格的认定可以参见相关学者的观点。简单来说，我国对被告资格的确认往往与行政主体资格联系在一起，密不可分。
(二)我国行政诉讼被告的确认规则
我国《行政诉讼法》和《行诉解释》采用了总结式和列举式的方式规定了成为行政诉讼被告的条件。《行政诉讼法》第二十五条规定最初作为具体行政行为的行政机关为被告，以及经过复议而被列入被告的范围。并且从《行诉解释》的相关规定来看，行政机关或者法律、法规授权的组织理应是行政诉讼的被告，而行政机构和组织在得到法律、法规或者规章授权后，亦可以成为行政诉讼被告。根据《行政诉讼法》，具备三个条件即为法律上的行政诉讼被告：1.有法律意义上的行政主体资格(具有独立的财产、具有独立承担法律责任的能力);2.原告的合法权益因具体行政行为的实施而受到侵害;3. 作为司法机关的人民法院根据法律规定向其发出应诉通知。具体来说，我国确认行政诉讼被告主要有两个规则：1.具体行政行为的实施者才能是行政诉讼法上的被告;2.具体行政行为的实施者同时还必须是行政主体。即是说，我国在行政主体理论支持下确立的行政诉讼被告资格导致的问题是某一主体做出一个具体行政行为在法律上未必就是适格的行政诉讼被告，而未做出具体行政行为的主体，在某些条件下却又能够成为适格的行政诉讼被告。
二、行政主体与行政诉讼被告应是何关系
(一)我国行政主体与行政诉讼被告关系
1990 年的《行政诉讼法》在颁布伊始就面临如何设定行政诉讼被告的难题，面对这一个新鲜事物，当时无论理论界还是实务界比较茫然。在发展过程中，行政诉讼被告制度以行政主体的角度进行切入，学术界慢慢认同了这一观点。可以这样说，这种思维方式是受到实用主义动机的影响，自《行政诉讼法》纳入国家法律发展体系之始，行政主体也就等同于行政诉讼被告。由于行政诉讼被告制度发展在前，而后才有了行政主体理论，加之我国理论界对行政主体的研究不够深入，进而导致了行政诉讼被告制度的畸形发展，其理论基础并不坚固。行政主体理论认为，一个合法的行政主体须是法律上认可的有具体行政职权的机关或组织，能够在国家范围内实施行政行为，并具有能够为实施的行政行为承担独立责任的能力，即权、名、责相统一才是一个合法的行政主体。行政诉讼被告必须是一个合法的行政主体，如果不是一个合法的行政主体，无论其通过何种手段，都不可能成为行政法律制度中的行政诉讼被告。但是通过比较分析，我们应该能够清晰辨别出行政主体和行政诉讼被告两者之间的区别：行政主体理论需要解决的是实体法上的分歧，需要明晰的是法律与主体之间的关系，是为了确定主体的法律性质，如何确定主体的法律地位以及其所享有的法律权限问题，而行政诉讼被告资格需要解决的问题却是集中在程序法上，关键解决的是主体的行政行为及其导致的法律后果的关系问题，其目的是要找出不合理行政行为引发的法律责任归属问题，这两者一个是实体法问题，一个是程序法问题，是有着本质上区别的。行政诉讼被告并不必然就是行政主体，司法实践中适格行政诉讼被告标准以行政主体标准为准，将两者混为一谈是不可取的。
除此之外，行政诉讼被告资格认定规则以行政主体理论为依托还存在逻辑上的矛盾实体与程序的矛盾：行政主体属于实体法问题，程序法解决的是被告资格的问题。在审查起诉阶段所要解决的是程序法的问题，也就是被告是否适格的问题，行政主体的问题更应该是放在后面的实体法适用来解决，这种将行政主体放在审查起诉阶段的模式，已经超出了程序法的权限，这就造成了实体与程序的矛盾。
(二)国外行政主体与行政诉讼被告关系
面对行政主体与行政诉讼被告两者模糊不清的情况，我们须通过一定的方法使这两者的关系明晰开来。无论是在理论界还是实务界，需要明确的是，行政诉讼被告并非完全等同于行政主体。如耶林所说，从别国借鉴来的法律制度仅仅是简单的适用和必要的手段。我国发展的行政法理论不可否认是受到域外成功经验的影响，如果能够深入了解域外的行政诉讼被告制度，必将对我国此类制度的构建提供借鉴。与国外不同，我国在行政诉讼被告的认定上较为复杂。受不同的法律传统和文化的影响，当今世界划分为民法法系和普通法系，两大法系在法律体系的设置上各有不同，但行政主体并不与行政诉讼被告捆绑在一起。“谁行为，谁被告”主要是指某一组织只要在行使公共权力侵害了行政相对人的合法利益，不论其组织性质如何，是否具有行政主体资格，只要行政相对人向法院提出诉讼，均可以成为法律上适格的行政诉讼被告。行为主体规则是指，行政行为的实施者只要存在对外以自己的名义行使公权力的情形，一旦这样的行为侵害了行政相对人权益，在被提出诉讼时均能够成为行政诉讼法中规定的适格被告。“谁行为、谁被告”实现了作为行政行为的行政机关是被告。
笔者通过研读国外资料，认为国外在行政诉讼被告认定上有以下几个特点：1. 行政主体与行政诉讼被告不是一码事，作为行政行为的实施者，其成为行政诉讼被告是基于其行为，而不是基于其行政主体的身份，成为行政诉讼被告的先决条件并非是否具备行政主体资格。在日本，行政厅在一定条件下可以成为行政诉讼被告主体。在德国，行政诉讼被告可以是具有公法性质的行为主体。2.行政诉讼被告必然是实施了具体行政行为的机关或者组织，这样能够迅速找到适格被告，方便当事人进行诉讼。在法国，行政法院采取对被告资格宽松的解释方式，就是为了给他人带来便利。英国大部分的机构都可以成为被告，英王除外。3.作出行政行为的机关或组织具备法律上的被告资格，但最终法律责任的归属者是行政主体。换句话说，即使行政机关或组织被撤销或者被合并，但是行政主体却是稳定的，法院通过正常的法律程序总能找出行政行为的最终责任者。
(三)行政主体不应等同于行政诉讼被告
我国现行行政诉讼被告认定规则是“谁主体，谁被告”。行政主体与行政诉讼被告无论是在理论层面还是在法律实务层面上都是一一对应的关系。行政主体固然要为自己的行政行为承担一定的法律后果，其成为适格被告也有一定的道理，但是，在行政诉讼程序中的适格被告仅仅是形式上的被告，这样设定的目的是为了保证原告的诉权能够尽快的得到法院的支持，而法院最终裁判由谁来承担行政行为所引起的法律责任才是实质上的被告，程序法所要解决的仅仅是程序上的被告。我国的行政主体理论是舶来品，在引进之初仅仅是用了行政主体这一法律术语，而将其本来的内容剥离出去，塞进的.却是我国自己的东西，对其原来的内容作了实质性的改变，这就导致了国内理论不同于国外。国外行政主体理论与行政诉讼制度中规定的适格被告没有必然的联系，更不用说存在一一对应的关系了。国外采用的是“谁行为，谁被告”的模式确认适格的行政诉讼被告，并不要求适格被告一定要具有承担法律责任的能力，但行政主体并不因此而无需承担终极意义上的法律责任。我国将行政主体与行政诉讼被告混为一谈，缩小了被告范围的同时也意味着能够接受司法审查的行政权力也很少。而行政相对人由于缺乏相应的专业知识，难以对哪一机关或组织是适格被告作出正确认定，这无疑导致了诉讼程序复杂化。
随着社会发展以及行政法理论研究的不断深入，“谁主体，谁被告”的行政诉讼被告确认规则不断凸显其弊端：1.按照我国行政主体理论，做出某一具体行政行为的组织并不一定是适格的被告，如果需要诉讼的话，则由其背后的行政主体出庭应诉，行政主体忙于应付完全不了解的诉讼，无疑对是对行政资源的一种浪费。我国的广大民众还是不想到法院打官司，行政诉讼复杂的程序让人民群众无所适从。2.行政主体多元化发展的同时，行使行政公权力的主体也朝多元化发展，不仅机关、组织可以行使行政公权力，而且在某些特定条件下个人也可能代表国家行使公权力，一味的坚持我国现行行政主体理论，一旦非行政主体做出的具体行政行为侵害行政相对人的权利，那么受害者的权益保护就无从谈起。3.“谁主体，谁被告”的制度易导致行政相对人诉讼无门，对那些违规行使行政公权力的实施者就没有了法律上的监督，司法监督的缺失就有可能导致行政权力的滥用，行使行政权力的公开化、透明化就难以实现。
三、对重构我国行政诉讼被告认定规则的建议
正如费希特所言，真正的学者应该是高度重视人类的，并能够为社会的发展作出表率。现代社会中，对于我国的行政诉讼被告认定规则，笔者认为有必要改变这种不适应当代需要的制度，适时引进国外“谁行为，谁被告”的理念，重构我国的行政诉讼被告认定规则。
第一，“谁主体，谁被告”这一理论主导了我国行政诉讼被告认定规则20 多年，不可否认这一理论引进之初为我国行政法领域做出的贡献。同时，我们也要清晰地看到，理论需要实践，更要经得起实践的考验。社会发展日新月异，司法实践中遇到的行政审判案件也趋于复杂。笔者认为，应适时参考国外的先进经验，采用一种新思路来解决行政诉讼被告认定难的问题———采用“谁行为，谁被告”的模式来认定行政诉讼被告，即以行政行为的实施者为行政诉讼被告。
“谁行为，谁被告”要求将行政主体和行政诉讼被告相分离，而我国现行法律规定将这两者等同起来，不但使得行政主体受制于程序法的条条框框，导致其无法促进我国行政公权力的理性发展，而且受现行行政主体理论的影响，行政诉讼被告被披上了实体法的外衣，其程序法的色彩无法突显出来。实施了行政诉讼法中规定的行政争议行为的实施者能够成为法律层面的被告，是否得到授权均不影响其是适格的被告。虽然不排除个人行使行政公权力侵害他人权益行为的出现，但从我国传统法治文化来看，将自然人列入行政诉讼被告不具有可行性。
笔者认为，采用“谁行为，谁被告”的模式来认定行政诉讼被告，有以下几点优势：第一，牵制行政公权力的滥用，必要时需进行一定的制裁。法律具有滞后性的特点，作为事后司法监督机制之一的行政诉讼，对违法行政行为进行有效制裁，保护合法权益，也牵制着行政权力使用者的欲望。确立“谁行为，谁被告”的行政诉讼被告认定规则，将使得行政权力的实施者在运用公权力管理国家事务的时候，不得不认真审视自己的行为，必将会更加注意自己行为的合法性，在做出某一行为时做到“三思而后行”，尽量避免因为不当的行政行为把自己推向被告席，如此一来，这必将能够有效遏制滥用行政权力现象的出现，也有助于我国建设责任型政府。
第二，确立“谁行为，谁被告”的认定规则，有利于保护行政相对人的诉权。行为者为被告首先就解决了原告状告无门的窘境，不需要花费大量的精力去寻找哪个部门为被告更为适宜，更加不用担心错列被告。行政诉讼被告是属于程序法上的范畴，而法律责任的最终承担者是行政主体，将行为者列为被告，并不会影响法律责任的归属认定，原告的诉权并不会受影响。同时，行政相对人与行为实施者对薄公堂，双方当事人都能更好地陈述事实，法院也能够更好地还原事实，进而作出正确判决，保护当事人合法权益。
第三，“谁行为，谁被告”意味着行政诉讼被告范围的扩大，行政相对人也能够迅速判断何者为被告，无需再考虑行为者是否具有行政主体资格，法院也不需要因被告不适格而驳回原告起诉，这就提高了诉讼效率。行政行为实施者是具体行政行为的创造者、实践者，其对这一行政行为因何而设非常清楚，由实施者到法院参与庭审能够避免由其他主体来应诉却不懂涉诉行为设立的目的，导致需延长举证期限、休庭请示等尴尬情形的出现。
总之，将“谁行为，谁被告”确立为我国行政诉讼被告认定资格还原了我国行政诉讼制度的原本之意，不但方便了行政相对人运用法律手段保护自己的合法权益，而且能够让不当行使行政公权力的主体遭受到法律上的惩罚性评价，也有利于遏制行政公权力的滥用。
四、结语
通过前文的叙述，笔者相信，无论是理论界还是实务界，基本上对重构我国行政诉讼被告认定规则有了初步的构想，这说明我国已经有了确立“谁行为，谁被告”认定规则的土壤。第一，从我国近些年的行政理论和法院在审判实践中的做法来看，我国已经具备了重新构建行政诉讼被告资格的内在条件。在行政法理论发展之初，行政主体理论满足了行政诉讼被告资格认定的需求，不得不承认，时至今日，行政主体理论仍然与行政诉讼被告紧密联系在一起。但行政主体理论的发展带来的功利性同样也导致我国法律在确定行政诉讼被告存在漏洞，人们逐渐发现了行政主体理论在实践中暴露出来的缺陷，随之而来的就是一场司法改革的讨论。人们在探讨如何确立行政诉讼被告认定规则时，更加注重实用性，而“谁主体，谁被告”这一旧有的判断标准在实践操作中不断遇到困难，人们急需新的确认规则来指导实践。实践中，在认定行政诉讼被告资格上，法院也在不断进行着创新，最高人民法院甚至专门出台了相关的司法解释给予肯定，这无疑是在实践中给了提示———“谁主体，谁被告”的标准已经无法解决当今社会不断出现的新型行政争议，需要进行革新。同时理论界也在不断为重构行政诉讼被告认定规则献言献策，以薛刚凌教授、杨伟东教授为代表的学者们也不断在对我国的行政主体进行反思，呼吁尽早确立“谁行为，谁被告”这一新的标准。
国外关于“谁行为，谁被告”认定规则的经验可以为我们提供有益借鉴，理论界也对国外的先进理念做出了合理性的分析，引入新标准并非不可行。从国外的做法来看，适格的行政诉讼被告并非必须具备行政主体资格，为了给行政相对人提供诉讼上的便利，往往把行政主体与行政诉讼被告分离开来，这样就减少了法院在确认被告的时间，提高了诉讼庭前效率。理论上说，行为实施者的对象是行政相对人，行政相对人是具体行政行为最为直接的接触对象，如此也能够方便行政相对人针对自己的合法权益向法院提出合理请求，行政相对人也能够更加准确地提供有利于自己的证据;而对于具体行政行为的实施者来说，也更了解行政相对人的基本情况以及是依据哪些法律法规作出哪一具体的行政行为，由行为实施者参加庭审更加了解行政争议的缘由，如此就大大缩短了案件的审批期限，节约了司法资源。
从国外的审判实践可以看出，法院通过判决认定适格的被告需承担法律上的责任，而这个适格被告却没有法律承担能力，但通过一定方式，总能将隐藏在适格被告背后的“行政主体”找出来，让这个“行政主体”承担法律上的责任。前文已经分析了国外运用“谁行为，谁被告”标准的经验，我们可以把这些经验用于实践，改善我国行政诉讼被告认定标准。可见，现行采用的“谁主体，谁被告”的行政诉讼被告认定标准在实践中缺乏科学性，适时引进“谁行为，谁被告”的认定规则能够方便当事人起诉，也能够保障具体行政行为实施者在庭审过程中提出质证，新认定规则能够解决我国行政主体与行政诉讼被告混淆的实体与程序问题，帮助我们厘清两者的关系，能够完善我国的行政救济程序，为推进我国的司法改革贡献绵薄之力。
第2篇：[毕业论文]行政诉讼被告制度的反思与重构
行政诉讼被告制度的反思与重构
一、摘要：
1989年4月4日第七届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日起施行，它标志着我国行政诉讼法律制度正式确立。在其颁行后的二十年间，随着我国行政图景的重大变化，现行《行政诉讼法》的诸多制度设计开始显得有些捉襟见肘了，这其中就包括行政诉讼被告认定规则。行政诉讼被告作为行政诉讼当事人之一，由于当今《行政诉讼法》对其认定规则设计的不合理，在司法实践中已变的复杂不堪：“法律、法规、规章授权的组织”概念不规范导致司法实务界对其理解有异，现有行政诉讼被告认定规则坚持权力来源标准，导致出现争议行为做出者与行政诉讼被告割裂的怪异现象，使得行政诉讼被告的认定愈加扑朔迷离；理论界坚持将行政主体与行政诉讼被告进行“包办婚姻”，更是使得本已复杂不堪的行政诉讼被告认定规则雪上加霜。总之，现有行政诉讼被告认定规则纵有司法解释加以阐释发展，法官为之殚精竭虑，面对当下日益复杂的行政实践图景，也还是疲于应付。当下的行政诉讼被告认定规则需要加以变革已无法避免。
[关键词]：法律、法规授权的组织 行政主体 行政诉讼 行政诉讼被告 谁行为，谁被告
April 4, 1989 the second meeting of the Seventh National People's Congre adopted the “PRC Administrative Procedure Law” on October 1, 1990 shall come into force, it marks our official establishment of the legal system of administrative litigation.In the two decades after enactment, with the picture of the major changes in China's administrative, Current “Administrative Procedure Law,” the number of system design started a bit stretched, including administrative proceedings that the defendant recognized rules。Administrative proceedings administrative proceedings the defendant as one of the parties, as today's “Administrative Procedure Law,” designed its rules found unreasonable, In judicial practice, the complex has become unbearable: “laws, regulations, rules and regulations authorized by the organization,” the concept of non-standard result of their understanding of judicial practice are different, Existing rules adhere to administrative proceedings the defendant identified the source of power standards, leading to acts of dispute and administrative litigation, the defendant who made the strange phenomenon of fragmentation, Identification of the defendant making the administrative proceedings even more confusing;theorists insisted that the administrative body and administrative litigation, the defendant “arranged marriage”, but also complicate an already determined the rules of administrative proceedings the defendant worse.In short, the existing rules of administrative proceedings even if we have found the defendant to explain the development of judicial interpretation, the judge whom great care, in the face of increasingly complex administrative practice of the present picture, still struggling to cope.Immediate administrative proceedings identified the defendant has been unable to change the rules need to be avoided.[Keywords]: Laws and regulations authorized by the organization Administrative body Administrative proceedings Administrative proceedings the defendant Who acts, who accused
目 录
一、我国对行政诉讼被告的法律规定„„„„„„„„„„„„1-2
二、当下中国行政诉讼被告资格认定规则之反思„„„„„„„„„2
（一）我国对行政诉讼被告法律规定的合理性„„„„„„„„„2-3
（二）行政诉讼被告限定为行政主体的消极影响„„„„„„„„3-5
（三）最具争议性的规则——关于“法律、法规、规章授权的组织”„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5-7
三、行政诉讼被告认定规则的重构„„„„„„„„„„„„„„„7(一）行政诉讼被告资格需要确立新标准及其确立原则„„„„„„7(二）以行政争议的行为者为行政诉讼被告，即“谁行为，谁被告”„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7-8
四、结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9
诚信声明
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特此声明
考生签名：XXX 2012年 4 月12日
我国行政诉讼被告制度的反思与重构
一、我国对行政诉讼被告的法律规定
行政诉讼的被告是指其实施的具体行政行为被原告认为侵犯其行政法上的权益，由人民法院通知而参加到诉讼中的行政机关或组织。4 行政诉讼的被告一般由原告提出，由法院确定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第 25 条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 19 条至第 23 条规定了几种情形下被告的确定标准，行政诉讼被告一般有以下七种情形：1．以作出具体行政行为的行政机关为被告。《行政诉讼法》第 25条第 1 款、第 2 款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行业的行政机关是被告。”“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”《若干解释》第 22 条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告。”2．以复议机关为被告。《行政诉讼法》第 25 条第 2 款规定：“经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”3．以两个以上行政机关为共同被告。《行政诉讼法》第 25 条第 3款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”4．以法律、法规、规章授权的机构、组织为被告。《行政诉讼法》第25 条第 4 款规定：“由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。”《若干解释》第 21 条第 3 款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机关或者组织为被告。”5．以委托的行政机关为被告。《行政诉讼法》第 25 条第 4 款规定：“由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”因为，在委托的情况下，与行政相对人发生行政法律关系是委托的行政机关，而不是受委托的组织，即行政主体是行政机关，当然，诉讼就应当以行政机关为被告。《若干解释》第 2 条的第 1 款、第2 款和第 21 条作了补充规定：(1)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。(2)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼时，也应当以行政机关为被告。(3)行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，视为委托。当事人对内设机构派出机构或者其他组织行使行政职权的行为不服提起诉讼的，也应当以该行政机关为被告。6．以署名的行政机关为被告。《行政诉讼法》对此没有作出规定。《若干解释》第 19条作出了补充：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”7．行政机关被撤销情形下被告的确定。《行政诉讼法》第 25 条第5 款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”。
二、当下中国行政诉讼被告资格认定规则之反思
（一）我国对行政诉讼被告法律规定的合理性
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁行，不仅是我国社会主义法制建设的一件大事,也是我国社会主义政治建设的一个重要步骤，其中对于被告资格方面的法律规定体现在该法第25条，再加上《若干解释》第 19条至23条作出的补充规定，使人们在实际应用中能更准确的确定行政被告，维护行政相对人的合法权益，促使行政机关在行使行政职权时依法行政。
1.我国对行政诉讼被告认定的七种情形，基本上涵盖了现实生活中的方方面面。绝大多数行政诉讼案件，都能在进入诉讼程序后尽快的得以审理进行。大部分行政案件的审理结果都切实有效的维护了权益受损的行政相对人，这也使我国公民、法人或者其他组织在工作生活、经济发展中能依法合理、积极有序的进行。
2.通过对行政诉讼被告资格的法律规定，也促使行政机关在履行行政职权时，能够审时度势、分清利弊后，再作出某一具体行政行为。行政机关工作人员特别是其责任人员也更会知法学法，力求其所在行政机关作出的具体行政行为合法，此即依法行政。
（二）行政诉讼被告限定为行政主体的消极影响
姜明安教授是这样总结行政诉讼被告的法定条件的：一是具有行政主体资格；二是实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为；三是人民法院通知其应诉。这是行政诉讼法第25条第一款的规定，也是我们普遍通用的确定行政诉讼被告的标准。但是这个标准是否真的有利于行政诉讼原告权利的实现，是否有助于确定行政诉讼被告？在行政诉讼中，人民法院对于认定被告是否有行政主体资格起着决定的作用，并掌握着该行政诉讼案件是否可被受理的决定权。但是在许多行政诉讼案件中，“被告不适格”成为法院驳回原告诉讼的法宝，只要不符合上述三个条件的，就不予受理。这使得大批合法权益被公权力侵害的行政相对人被挡在了法院的大门外，权利救济成为空谈。所以，我国行政诉讼被告资格的确认是存在很大弊端的。行政诉讼被告限定于行政主体的消极影响主要表现在：
1.对受害者的权益保护不全面。现行规则对行政诉讼被告仅限于行政主体的规定，将难以保护受到非行政主体做出的行政行为损害的受害者的权益。在现实生活中，绝大部分的行政行为是由行政主体实施的，但是在现实生活中非行政主体也可以实施行政行为。例如，中国足协作为一个体育协会，显然不是行政主体。但是，足协又能够对违规的球队作出处罚决定。根据我国《体育法》第31条关于：“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织。因此中国足协属“由法律、法规授权的组织”，其作出的处罚行为具有单方强制性，也得到法律的认可。很显然，中国足协作出的处罚行为具备行政性，是应当属于行政行为的。但当球队向法院起诉时，如果作为行政诉讼，被告足协又不是行政主体；如果作为民事诉讼，显然对于原告非常不公平，因为被告实施的是行政行为，原告处于弱势地位，如果享受不到行政诉讼中对于弱者的特殊保护，而是以表面平等的民事诉讼来处理，显然既不公平，也不合理的。
2.造成大量的资源浪费。参加诉讼的组织与作出行为的组织不同，造成大量资源的浪费。行政诉讼审理的对象是争议的具体行政行为的合法性，即对作出具体行政行为所依据的事实和内容的合法性进行审查。不论是依职权主动作出的具体行政行为，还是依申请而作出的具体行政行为，在行为作出之前，行政执法人员必须对相关事实进行调查核实，只有充分掌握了事实真相后，才能依据有关法律作出具体行政行为。在行政机关授权行政而作出的具体行政行为起诉到人民法院，依照法律规定授权的行政机关是被告。为了出庭参加诉讼，授权行政机关不得不要求被授权机构或者组织向其汇报行政行为的作出情况，但汇报也只能建立在仅有的书面材料之上，如果需要知道作出行政行为的具体情形和有关真相以及作出行政行为的程序，授权机关就需要进行调查，相当于行政机关又重新作出一个行政行为。这样一来造成行政资源的浪费和诉讼的拖延。
3.不利于对违法行政的监督和促进行政执法水平的提高。监督行政机关及其工作人员依法行政是我国行政诉讼法的目的之一。当具体行政行为被起诉到人民法院，法官对行政行为的内容、程序和作出行政行为的法律依据的合法性进行审查，使行政机关能很清楚地认识到作出行政行为的不合法处。从目前的行政执法的实际来看，行政机关授权其派出机构或其他组织行使行政职权大量的是经常性授权，也就是说被授权的机构或其他组织一般不是一次性的行使被授予的权力，而是在一段时间内拥有其权力。如果在这种情况下，授权的行政机关作为被告出庭参加诉讼活动，而不是被授权的机构或者其他组织作为被告参加诉讼活动，切身在法庭体会行政行为的不合法之处。诉讼的效果最多只能是保护了相对人的合法权利，对于促进行政机关和工作人员依法行政和提高行政执法水平作用甚微。
4.规则的确立忽略了行政诉讼自身的价值。诉讼法除了具有工具性价值外，还具有其自身的价值，即目的性价值，正当法律程序或者程序正义成为诉讼法自身的重要的价值。一般认为，诉讼法的内在价值包括程序自由、程序公正和效益价值。通过“程序的正当化”，用程序来吸收当事人的不满是诉讼程序的价值所在。由于行政行为的实施方和被实施方处于不平等的地位，因此，要实现诉讼的内在价值——体现公正和效益，就应当在程序上给予弱者更多的保护，减轻弱者的举证责任。现行规则简单地将行政诉讼的被告限定于行政主体，显然是站在程序工具论的立场上，从方便诉讼的角度作出的设定，这一设定大大缩小了行政诉讼被告的范围，忽略了对于应当列入行政诉讼的一部分公民、法人和其它组织合法权益的保护。
（三）最具争议性的规则——关于“法律、法规、规章授权的组织”
“法律、法规授权的组织”是指依据具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。如基层群众性自治组织、行业组织、共青妇等社会团体、事业与企业组织、行政机关的内设机构和派出机构。《若干解释》第 21 条第 3 款规定：“法律、法规或者规章授权行使„„”，将《行政诉讼法》第25条关于法律、法规授权组织的规定，外延到含行政“规章”的授权。
1.虽然“法律、法规、规章授权的组织”取得了法律术语的身份，但是《行政诉讼法》以及司法解释并没有对其加以定义。现有行政法学教材关于“法律、法规授权的组织”的认识也仅满足于一种描述性的列举，无法赋之以确切的定义 ,成了一个模糊的法律概念。在现实生活中，向组织授权的法律规定形式多种多样，用词也各具特色，有的是规定某组织的职责，如《证券法》第 176 条规定：“证券业协会履行下列职责„„”；有的则是规定某组织的职权，如《治安管理处罚法》第 91 条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”。凡此种种，更是加剧了通过“法律、法规、规章授权的组织”这一法律概念对行政诉讼被告加以识别的难度。
2.“法律、法规、规章授权的组织”这一法律概念有着诸多疑问之处，我国的行政诉讼被告认定规则却坚持将其作为行政诉讼被告识别判断工具，“法律、法规、规章授权”与否是甄别某组织能否成为行政诉讼被告的重要标准。那么，这所导致的结果就是，某组织能否成为行政诉讼被告，主要从权力来源这一形式标准出发加以甄别，但凡某一组织有法律、法规、规章授权即可成为行政诉讼适格被告，无法律、法规、规章授权，虽有行使公权力之举，该组织也不能以行政诉讼被告对待。按照权力来源这一形式标准，有无法律、法规、规章授权会使行政机构的身份产生天壤之别。当今中国，存在众多的非政府公共组织（至少形式上如此），在非政府公共组织中存在着服务行政与秩序行政之分，前者如行业协会对会员信息之发布、风险规避之指导，而秩序行政最明显的莫过于非政府公共组织的内部惩戒权，如《律师协会会员违规行为处分规则》第11条规定：“惩戒委员会对个人、团体会员违规行为作出的行业处分种类有：(一)训诫;(二)通报批评;(三)公开谴责;(四)取消个人、团体会员资格。”若非政府公共组织的秩序行政虽有法律、法规的概括授权，然而做出的争议行为乃是直接根据章程、规约，甚至有时非政府公共组织并无法律、法规授权，争议行为乃直接依据内部章程、规约做出的，此种情况下，若按照现有行政诉讼被告的权力来源标准规定，以该非政府公共组织为行政诉讼的被告，则疑义甚大。若弃行政诉讼而求诸民事诉讼更非适宜之举。
3．无论是“法律、法规授权的组织”抑或是“法律、法规、规章授权的组织”，背后隐藏的一条逻辑路径就是职权法定原则。职权法定原则要求行政机关所行使的行政职权须有法律上的依据。职权法定无疑是符合法治精神的，任何对公民权益存在侵害可能性的权力都应当受到法律的控制，体现了依法治国及民主思想。然而，在现今中国，由于行政组织法的滞后和混乱，一个机关或组织之职权除来自于法律、法规、规章授予外，事实上尚存在其他职权来源依据，如政府的“三定方案”就是对包括职权在内的重大内容的确定，这种现象是普遍的也是有效的。另外机构改制当中的文件，也在确定行政机关的职责权限，地方政府及其职能部门临时组建机构、内设机构、派出机构行使相应的行政职权，它们的职权或者职能依据很可能就是一纸红头文件、一个政府会议纪要而已。因此，过于严苛的追求职权法定，只会使行政诉讼被告认定规则复杂化，出现争议行为作出者不是被告，未作出争议行为者反而是行政诉讼被告的怪异现象。
4．现今的行政诉讼被告认定规则存在的问题又何止上面所涉及的，它还存在着一个无法解决的问题，即如果某机关在做出争议行为后被人大撤销，根据我国宪政理论，权力机关显然是不能视为“法律、法规授权的组织”的。一旦出现此种情况，现有的行政诉讼被告认定规则也只能“徒呼奈何”，出现有行为却无被告的诉讼窘况。总之，行政诉讼被告须是“法律、法规授权的组织”的认定规则，在司法实践中已变得乱象横生。它在应对许多行政诉讼被告资格问题上，已缺乏足够的说服力。
三、行政诉讼被告认定规则的重构
（一）行政诉讼被告资格需要确立新标准及其确立原则
1.标准：行政诉讼被告资格标准的确立需要考虑如下的问题，一是有利于解决纠纷；二是便于原告起诉；三是行政诉讼被告资格应与行政主体资格分离。
2.确立原则：应该与世界通行的规则一致，即将实施了行政行为作为确认行政诉讼被告的惟一标准。行政行为是行政诉讼制度的核心和依据：行政诉讼制度里诸多的制度规定都以行政行为为核心；行政行为是原告起诉的依据；行政行为也是人民法院审查的对象，行政判决是针对行政行为做出的！正是基于行政行为在行政诉讼中的核心地位，行政诉讼被告的确认规则理应以行政行为为基准。
（二）以行政争议的行为者为行政诉讼被告，即“谁行为，谁被告” 1.如何确立“谁行为, 谁被告”
针对“谁主体, 谁被告”的局限性, 为了方便行政诉讼活动的顺利进行和行政责任的落实, 行政法界有学者提出了“谁行为, 谁被告”的观点, 由作出行政行为的组织或个人, 即由行为主体作为行政诉讼的被告。把行为主体作为行政诉讼的被告, 即是把行为主体作为行政主体和行政诉讼被告对接的纽带, 这在很大程度上能缓解目前行政主体理论与行政诉讼被告制度之间的矛盾。我们认为：在行为者所为之行为（行政争议）属于行政诉讼受案范围时，原则上行为者就是行政诉讼被告，而不是我国的《行政诉讼法》所确立的权力来源之形式标准，简单地说，就是“谁行为，谁被告”。从另一方面讲，虽然行政主体与行政诉讼被告不能等同视之，但我们也不能忽略二者之间千丝万缕的联系。只有完善我国现有的行政主体理论，从而指导构建完善的行政组织法，才能提高行政组织的法治化水平，消除当前行政机构设置的随意性，才能避免“有行为，无被告”的行政诉讼窘境出现。我们可改变《行政诉讼法》在受案范围上概括加列举的立法模式，采概括加排除模式。在立法上明确，凡属行政上的争议原则上都属于行政诉讼受案范围，除非法律明确加以排除，这样可大大拓宽行政诉讼受案范围，摆脱当今权力来源这一形式标准给行政诉讼受案范围所带来的困扰，为构建行政诉讼认定规则确立良好的前提。确立“谁行为，谁被告”的一般规则，明确凡属行政诉讼受案范围的行政争议，其行为者即是行政诉讼被告，其是否具有行政机关或者法律、法规授权的组织的身份在所不问。还可以从功能主义视角加以判别，以具有公共管理职能性质、公益性等作为考量因素。当然，根据我国传统政治文化、民族心理习惯等因素，自然人不宜作为行政诉讼的被告。
2.以“谁行为, 谁被告”规则确立行政诉讼被告的好处 首先，它可以充分实现便民的目的，毕竟民众更熟悉与其发生争议的直接相对方。其次，它可以督促相关组织做出行为时，要“三思而行”，避免非争议行为做出者莫名其妙的成为行政诉讼被告而受诉讼之累。其三，从诉讼效益的角度讲，以行政争议直接行为者为被告，可以避免行政成本的提高，因为争议行为直接做出者是对整个争议行为最熟悉的，若要由其他组织代为行政诉讼被告，不可避免要收集相关证据以证明被诉行为的合法性从而要消耗一定的行政资源，于诉讼效益不利。
3．应通盘考虑重构行政诉讼被告认定规则
“谁行为，谁被告”也许不是最好的行政诉讼被告认定规则，但我们认为，这却是当下最合适的被告认定规则。在当今传统国家行政旧影犹存，社会公行政却已破茧而出，我们应摆脱行政只是国家行政的旧观念，树立公共行政的新理念。“谁行为，谁被告”的认定规则可以让我们在行政诉讼被告认定时，摆脱形式标准所给我们带来的“山重水复疑无路”的困惑，快速及时的解决行政行为所引起的纷争。
四、结语
对行政诉权的有效保护成为各国行政诉讼制度的重要价值理念，以“谁行为，谁被告”来认定行政诉讼被告能够较好地保障相对人的诉权。行政诉讼被告认定的问题，“牵一发而动全身”，或许我们更需要做的不仅仅限于被告这一狭小范围，以行政主体理论为依托的行政组织系统的建设，行政诉讼法的受案范围的界定问题都是与之密切相关的领域，必须配套改革予以推进。自我国将依法治国、保障人权写进宪法那一刻起，建设法治国家、实现行政法治是我们孜孜追求的目标，应加快我国行政诉讼制度与世界的接轨，完善我国的社会主义法律体系！
参考文献
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第3篇：行政诉讼受案范围反思与重构的研究论文
行政诉讼受案范围反思与重构的研究论文
行政诉讼受案范围，又称行政主管，是指人民法院受理一定范围行政争议案件的权限，即确定人民法院与其他国家机关之间在解决行政案件上的分工。行政诉讼受案范围制度是行政诉讼法最为重要的内容之一，也是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的一大特色制度。
一、对现行行政诉讼法受案范围的认识
根据我国宪法规定，人民法院是国家审判机关，理论上行政案件的审判权应由人民法院行使、但由于行政职权的广泛和普遍，行政纠纷案件数量繁多且数量庞大，不可能也不必要全部交由法院审理:同时行政诉讼涉及国家行政权与司法权两者的关系，而行政行为的公益性、专业胜和紧急性的性质决定它不可能无限制的接受司法审查。为了防止司法权对行政权的过度干预，因此行政诉讼受案范围的确定有利于国家权力架构和运作机制的平衡，也使得行政相对人明确可提起行政诉讼的争议范围，便于当事人进行诉讼，有效地运用行政诉讼这一手段来维护自己的合法权益。
我国《行政诉讼法》将关于受案范围内容的规定集中于第2条、第11条和第12条，在行政诉讼受案范
第4篇：我国行政诉讼面临的困境与解析
我国《行政诉讼法》于1989年颁布，1990年实施，标志着当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有“划时代的里程碑意义”，有力地推进了中国的法治进程。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第148页。）但毋庸讳言，《行政诉讼法》实施的十年，是充满矛盾与冲突的十年，成效与问题同在，动力与阻力共存。“民告官”作为一种制度设计，令人欢欣鼓舞，但存在的诸多困难与阻力又使行政诉讼步履维艰，让人忧心忡忡。可以说，“行政诉讼的现状并不乐观，在许多地方，用‘走入困境’来形容并不为过，也并非危言耸听”。（注：陈有西：《对行政诉讼困境的宏观思考》，载《行政法学研究》，1993年第4期。）我国的行政诉讼，令人堪忧。一 我国行政诉讼面临的困境 我国行政诉讼面临的困境，表现为以下几个方面： 困境一：行政诉讼案件少。行政案件与民事案件、刑事案件相比，显得较为冷清，突出的表现就是行政案件受理的数量极低。以1996年为例，全国法院行政案件的审结数仅为7
第5篇：刑事附带民事诉讼制度反思与重构1
刑事附带民事诉讼制度反思与重构
1性是相对的，附带民事诉讼在程序上还要受到民事诉讼法的许多规定制约，如诉讼原则、强制措施、诉讼证据、先行给付、诉讼保全、调解、和解、撤诉、反诉等。从这点上说，附带民事诉讼独立性是主要的，从属性是次要的。两大法系国家在程序设计上，就从不同角度以不同方式强调突出了这种独立性。由于附带民事诉讼仅在程
序上具有“有限”的从属性，所以如果我们不把这一诉讼放在刑事诉讼中一并解决，而是置于单独的民事诉讼程序时，它便是一种不折不扣的民事诉讼，与其他民事诉讼并无任何区别。在制度设计上，我们必须认清这一点。唯此，才能消除制度设计上的许多困惑、矛盾和混乱。
三、刑事附带民事诉讼制度之重构
附带民事诉讼既然本质上是一种民事诉讼，那么将其从刑事诉讼中分离出去，归并到民事诉讼中，还其本来面目，则是一种最理想的选择。关于附带民事诉讼制度，英美法系国家始终没有设立，日本是“从有到无”，德国是“从无到有”再到实践中的“无”，均说明了这一点。这样做至少有以下意义：首先，有利于确立不同诉讼的证明规则。虽
