论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设1_浅谈中国宪政建设
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论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设*———
为纪念我国人大制度五十年而作（下）
论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设* ———为纪念我国人大制度五十年而作（下）
●邹平学
三、完善人民代表大会制度的具体途径
（一）完善人民代表大会制度必须坚持和把握的原则
完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容，是社会主义政治制度的自我完善和发展，是社会主义政治文明发展的组成部分，为此必须坚持和把握以下几个原则：
一是必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是在新的历史时期我们党和国家的指导思想，是全面建设小康社会、指导社会主义现代化建设各个领域不断发展进步的强大理论武器，自然也是完善人大制度的指导思想。实践中正在实施或准备推出实施的人大各项制度、具体程序是否正确，最终要以是否符合“三个代表”重要思想为标准，符合的就应该坚持，不符合的就予以完善甚至摒弃。
二是要坚持五个“有利于”作为完善人大制度的总目标。十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”这“五个有利于”既是继续推进政治体制改革的总的目的，也是完善人大制度的总目标；
三是要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系，按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要作到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。四是要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强人民代表大会的具体制度建设。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善。长期以来，人民代表大会制度建设过程中确实存在“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”的不足，只重视人民民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。
（二）提高各级代表的素质与执政能力，充分发挥代表作用
任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因为各级代表是各级权力机关的组成人员，他们的素质和执政能力如何直接关系到整个代表大会的作用发挥。为此，要做到：
1、完善代表的选举办法。（1）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础；（2）在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定带来城乡不平等、拉大城乡差距，不利于工农联盟；（3）改进和健全代表候选人的提名程序。在推荐代表候选人阶段，应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础；（4）增强选举的竞争性，保障素质高的候选人能够当选。有必要改进候选人的提名方法，适当放宽对于候选人的提名限制。同时改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民族意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表；（5）推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如教育、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。
2、逐步建立专职代表制。（1）减少代表名额。在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性，充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费；（2）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们做到这一点。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，当所有代表都完成专职化后（肯定是较长远的时期），可以考虑取消县级以上各级人大设立常委会的做法（现行的两级架构有可能导致常委会凌驾于大会之上，比如常委会通过的法律案或人事任免案，假如在代表大会上表决，可能不同意通过，从而损害代表大会的最高权威性）；（3）大大增加例会会期。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，有可能建立经常性的会议制度以提高人大的议事广度、深度和效率。资本主义国家的议会由于采取专职代表制，议会的例会一般时间较长，我国一旦推行专职代表制，可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间，使之胜任代表人民行使国家权力神圣职责；（4）大力加强物质保障和法律保障。在西方国家，议员都有相当优厚的职位工资、津贴以保障能够安心工作、聘请助手和秘书。我国推行代表专职化，代表一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，为使之安心履行职务必须保证代表有优厚的待遇，相关开支应当由国家财政独立统一划拨。此外，现实中人大代表执行职务时遭
遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以还应加强言论免责权、人身特别保障权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企业事业单位和公职人员如何配合的制度规范，明确要求有关机构和人员负有受理代表履行职务的要求，如提供必要的资料和如实回答有关询问，如果不配合甚至阻扰压制，代表机关可以督请相关部门给予纪律处分。
3、在制度中明确代表行使权力的身份关系。代表经过选举产生，分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重叠性，在代表利益上具有多元性。他们作为一定的选举单位或者选区选民选举产生的代表，理应代表和反映他们的利益和意志，但如果特定选举单位或者选区选民的特殊利益和意志与全体人民的利益和意志或者与代表所在的行业、党派的利益和意志或者与代表本人的意志发生冲突时，代表在议事活动中究竟应当怎样取舍？简言之，就是代表在代议机关里究竟应当代表谁的利益、对谁负责、以什么样的身份来行使权力？这既牵涉到代表的代表利益问题，也牵涉到代表的责任问题。我国的宪法、选举法、代表法对此规定并不明确，有必要在立法中明确：（1）代表身份的重迭性和责任的重迭性。即全国人大作为一个整体代表全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也是代表全国人民、对全国人民负责的一员，根据罢免权的规定，全国人大代表还应当代表选举单位人民的利益，也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位的人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己的生产单位、生活区域或所在界别的利益和要求；（2）代表议事的选择性。在代表的各种利益发生冲突时，全国人大代表和地方各级人大代表都没有接受强制性委托的义务，他们均有合法的抉择权，即既可站在选举单位或选区或界别的立场上，维护局部利益，也可以不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。[1]
4、加强对代表的监督制约机制。（1）实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；（2）建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力；（3）建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求；（4）建立代表视察、走访制度；（5）建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的；（6）建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代
表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等；（8）完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。
4、加强对代表的培训，提高其执政技能。美国国会每届都举办新当选议员的培训班，课程内容有国会记录、制定预算方面的知识。前苏联各级苏维埃也很注重对代表的培训教育，主要形式是送代表去大学苏维埃建设系学习，以及举办各种讲习班、讲座，使代表学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等方面的知识。我们也要借鉴这些先进做法，以各种有效形式组织代表学习马克思主义国家学说及社会主义民主法制建设的理论，学习法学、经济学、管理学、决策学等必要的知识。
（三）加强和完善人民代表大会的组织机构和工作程序
有必要从以下几个方面进一步加强、完善：
1、加强和完善各级人大常委会的组织机构和工作制度。（1）优化常委会的人员结构。党的十六大报告正式提出“优化人大常委会组成人员的结构”，[2]一是要优化年龄结构，现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员，使得人大工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。必须逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，使人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，以增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是优化人员结构，现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，造成监督“一府两院”的动能先天不足，应当适当加以改善，尤其要减少行政机关、司法机关退居二线的高级官员担任常委会委员的人数。三是全部实行常委会组成人员专职化；（2）适当扩大规模，增强其代表基础。[3]全国人大常委会可考虑将规模扩充至300——400人，要保证各选举单位都能有自己产生的全国人大代表进入常委会，具体产生的办法可考虑一半委员名额分配给各代表团，有代表团选举产生，另一半名额有全国人民代表大会选举产生。地方各级人大常委会也应适当扩大规模，充分考虑专职委员的年龄、文化程度、职业经历、专业背景等方面的因素，拓广专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率；（3）适当减少常委会会议次数，延长会议期限。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国常委会承担着越来越重要的职责，县级以上地方各级人大常委会也承担了日益繁重的工作任务，而现行的两个月开一次例会、每次会议五、六天时间已不敷形势需要，在代表大会每年例会无法延长的情况下更有必要逐步延长常委会会议期限，不妨合并会议次数为3次，每次1个月至2个月；（4）改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。一方面有必要借鉴国外为议员配备助手、秘书的做法，为委员们配置相应的工作人员，协助他们处理日常事务，使委员们集中精力履行职务，有关经费由财政承担。另一方面要使常委会组成人员尽量并最终进入专门委员会，参加各个专门委员会的日常工作，每位委员应至少参加一个专门委员会，但不宜超过两个专门委员会，提高常委会组成人员的议政素质和治国能力，更加准确地、更加有效地履行各项职能；
（5）重视常委会工作机构的建设。常委会的大量日常基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作效能对常委会的职能作用有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。
2、完善和加强各级人大的专门委员会。（1）在扩大常委会规模的基础上，适当增加专门委员会的数量。目前全国人大的专门委员会为九个，县级以上地方各级人大的专门委员会数量均没有超过全国人大，总的来看数量偏少。从全国人大来说，亟待增设的应当是宪法委员会，以加强全国人大宪法监督实施的效能。地方各级人大也应结合本地实际，相应增设专门委员会，如计划与财政预算审查委员会等；（2）加强专门委员会的监督职能。在议案初审过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关部门派员出席接受询问或提供必要材料；
（3）制定完善专门委员会的议事规则，使专门委员会的工作程序化、规范化。
3、完善会议制度。（1）完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择；（2）进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以举行各类听证会，听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明；（3）完善会议旁听及公开报道制度。要制定人大会议及常委会会议允许旁听的规则，使人民旁听人大会议制度化、程序化。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，要加强对有关审议、讨论情况的报道，在可能的情况下实行现场直播。
（四）保障人民代表大会依法充分行使职权
人大依法行使职权，是真正实现人民当家作主的具体体现，目前
要着力做到：
1、提高对人大的认识，加强宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。
2、其次要保障人大及其常委会行使各项职权，人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序，完善各项工作制度。目前尤其要做好立法和监督工作。（1）就立法来说，立法法已经颁布实施，但仍有许多问题需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，有必要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。（2）就监督来说，已提交全国人大常委会审议的监督法应尽快制定出台。同时对地方各级人大探索出的述职评议制度、个案监督制度是否在该法中规定应当慎重考虑。全国和地方各级人大尤其要注重加强财政预算审议权力的运用，以经济和法律手段监督政府的活动。目前在中央层面，已经出台了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，有的地方人大也出台了相关的地方性法规，设立了相关的专门委员会，关键就在于依法实施这些法律、法规，以加强人大对政府经济工
作的监督，为全面强化人大的监督效能探索经验，打下基础。
（五）完善与人大工作有关的配套法律
现行的宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人大议事规则、常委会议事规则对各级人民代表大会及其常委会的职责权力都作了原则的规定，对推动人民代表大会制度的建设，起到了积极的作用。但其中不少条款缺乏程序上的具体规范，执行时难度较大。有必要加强相关具体法律、法规的制定完善，如议案、质询、罢免、听证等程序方面的制度。
本文发表在《公法评论》第2卷，第92—107页，北京大学出版社2004年版。
*本文系作者承担的北京天则经济研究所、上海法律与经济研究所“政府体制改革研究项目——立法和司法体制改革”项目之子课题的初步研究成果，特此说明。
[1]关于该问题，可参见邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第四期；邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第一期。
[2]十届全国人大常委会增加了19名来自法律、教育、科技、经济领域学历较高、年富力强的“特别成员”，一些地方在刚结束不久的换届选举中也注意吸收部分比较年轻的专业人员进入人大常委会工作。这是一个可喜变化。
[3]历届全国人大常委会的组成人员与同级代表大会的代表人数相比，规模太小，历届都没有超过200名，如九届全国人大常委会组成人员155名，十届全国人大常委会为175名。如果仅以全国人大常委会组成人员比较，许多国家议会的规模都大于我国。
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