现行招投标管理制度问题分析_项目招投标管理制度

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现行招投标管理制度问题分析

打造高效的、廉洁的政府是贯彻落实科学发展观的基本要求之一。然而，长期以来招投标活动不断暴露出的种种弊端说明，政府相关部门的管理水平离科学发展观的要求尚有距离。招投标活动为什么问题不断？招投标活动有些什么规律？政府采购制度与招投标管理制度有什么关系？应该如何加强和完善对政府采购和招投标活动的管理？政府采购制度改革与发展能够从招投标管理制度的缺陷和问题中吸取什么样的经验和教训？首先，在规范的对象上，《招标投标法》与《政府采购法》存在交集。从两法的立法宗旨来看，《政府采购法》和《招标投标法》的基本空间关系是并行的。但从法律条文上看，《招标投标法》规范的对象是招投标行为的主体，既包括了民间组织或者个人，也包括了政府机构（政府采购行为的主体），与《政府采购法》的管理范围和所规范的对象——政府采购行为的主体明显存在着交集，这一交集关系客观上使招投标制度兼有公共行政管理的性质。其次，我国的招投标市场实践和管理实践客观地证明了招投标管理的公共行政管理性质。一是突出表现在招标代理机构的业务构成上。最大招标代理机构的业务结构具有高度单一性质，其业务几乎全部由公共部门的招标及采购活动所构成，服务对象几乎100%为政府部门或公共部门，非公共性质的招投标活动基本没有委托现有的招投标机构进行代理；二是表现在非公共性质的招投标活动基本不纳入各行业的招投标监督管理部门的监管范围。尽管《招标投标法》的第1条规定了境内的招投标活动都受其管理，但在目前制度的运行及管理实践中，私营组织或者个人的招投标活动基本未接受或纳入《招标投标法》的规范和管理范围，他们通常只需遵循市场的一般秩序及工商管理法规。因此，招投标活动的管理实质上只针对政府或公共采购交易相关的招投标活动。运行和管理实践说明，现行招投标管理事实上是一项公共行政管理制度。再其次，招投标管理制度发展成为一项公共行政管理制度符合我国的经济管理体制改革的趋势和要求。我国经济管理体制改革的指导思想，就是要充分发挥市场机制在优化资源配置上的作用。基于这一指导思想，招投标制度的管理范围应该限定在公共部门的招标活动之内。因为招标是市场交易的一种主要方式，招标交易方式在交易过程中由于具有结构性和规范性强、信息公开程度高的特征，有利于充分发挥市场力量和降低交易双方的交易成本，因而受到市场交易双方的广泛采用。那么，作为一项公共行政管理制度的招投标管理制度有什么基本特征呢？

方法和程序上的强制性与选择决策上的集体多元性是公共招投标活动的主要特征。公共领域市场选择手段的失灵，也就决定了集体选择方式在配置公共资源活动中的重要地位。从现代经济学的原理上说，是市场经济的基本逻辑和招投标管理制度的公共行政管理性质决定了招投标管理制度应具有相应的强制性质与决策机制的集体选择等基本特征。即招投标管理制度的公共行政管理性质，决定了其在公共领域的招投标活动中选择方式的变化，强制性与多元化的集体选择方式取代了自主和分散的市场选择方式。

委托代理问题、道德风险问题和机会主义问题是公共资源交易的特殊性和非市场环境的特征所导致的，是外部不经济性的普遍存在、市场价格机制在公共经济活动无法有效发挥作用、个体理性与社会理性的差异，以及信息不对称等因素和条件的共同作用而产生的。由于这些条件与作用力在公共资源交易活动中是普遍存在的，所以一般可以认为，容易产生道德风险、委托代理问题和机会主义行为是公共领域经济活动的基本规律，也是公共招投标活动的基本规律。

回到现实中不难发现，首先，现有招标中介服务行业的畸形发展是问题产生的一大原因。

社会的招标中介代理机构是市场咨询行业的一个组成部分，它是属于市场中的第三产业——服务业。按照市场经济原理，社会的招标中介代理机构要在市场上生存和发展，其服务（产品）必须具有相应的市场价值。作为咨询服务机构要成功地供给服务，必须具备一个基本的条件就是成为信息或技术的优势方。从当前招标代理机构向委托方所提供的服务内容来看，基本都是招标文件的编制，甚至是文件范本的简单套用和招标过程的组织等简单的低技术含量的服务，这种服务基本很难使代理机构具有上述信息或技术上的优势。所以，招标代理服务的市场价值低是当前招标代理机构在非公共部门交易和需求几乎为零的真正原因。

现行的招投标管理制度缺陷是问题产生的制度根源。制度既决定了人与人之间的关系，也限定了人们的选择范围。所以，无论是招投标交易的潜规则盛行，还是虚假招标和暗箱操作、设租和寻租活动、腐败和浪费现象等，在实质上都说明，对于公共招标活动主体来说，现行的招投标管理制度没有形成应有的制约和监督关系。它没有有效地限定公共招标主体的选择范围，因而对消除招投标活动的道德风险问题、委托代理问题和机会主义行为问题是不利的，从而导致招投标管理的制度失灵。

最突出的体制障碍是招投标管理的行政监管主体多元化。受部门立法现状和行政管理体制影响，我国招投标管理制度的形成与变迁的模式是属于由下而上的诱致性制度变迁，也就是所谓部门倡导、组织和实施的制度。由于利益的驱使是诱致性制度变迁模式的基本特征，所以，招投标管理制度从一诞生就不可避免地打上部门利益的烙印我国的《招标投标法》在程序、方法和组织管理制度层面上所存在的与此相矛盾之处，进一步导致招投标管理制度的失灵。

《招标投标法》强调并保护了自主自愿为特征的市场交易原则在公共选择中的地位与作用。即招投标管理制度高估了或者说扩大了市场自发行为的理性内涵，主动放弃了公共资源交易对制度的程序和方法上的强制性特征，放弃了政治集体选择中的制约力量。这突出表现在制度的第12条规定，“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。”

对招标活动的监督程序和方法的安排上缺乏科学性，忽略监督成本因素。具体表现在招投标法规忽视监管时空纬度与监管成本的反向相关关系。制度在招投标活动的组织方法上过度地分散化，客观上扩大了招投标监管的时空纬度，导致在既定的或现有的监管成本条件下无法实现有效监督，程序和方法上的不科学削弱了公共行政管理制度应有的制约与规制功能，扩大了公共招标委托人的选择范围和操作空间，为理性经济人化解制度的规制功能提供了制度便利。