警察职务犯罪的制度因素分析_违法犯罪情况报告制度
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警察职务犯罪的制度因素分析
管晓静
制度是指一种公认和具有某种强制性的行为规则[1]。有效的制度可以促进秩序的形成,而无效或未能充分发挥作用的制度形同虚设,不仅不能形成秩序,反而会破坏既有秩序。近年来,为了净化公安队伍,减少民警职务犯罪,公安部门加大制度建设,取得了一定成效,但在制度的公正性、确定性、可操作性等方面仍存在一些问题,远未形成有效的制度体系,这些不足不可避免地成为孳生警察职务犯罪的温床。
一、法律制度不健全
1.对侦查活动缺乏有效制约。我国《刑事诉讼法》规定,刑事犯罪案件主要由公安机关立案、侦查,然后移送检察院审查起诉,最后由法院审理判决。在这一司法体制中,公安机关在侦查阶段的权力很难受到有效的制约。案件从立案到搜查、取证、预审、拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住等都由公安机关自行决定和执行。检察机关是法律监督机关,但在证明犯罪中与公安机关的方向和目标是一致的。在这种“法律流水线”的体制下,对公安机关的侦查活动很难实施有效的法律监督。
2.未规定警察出庭作证。证人(包括警察)出庭作证,是抗辩式庭审制度的基本要求,是司法公正的基本保证。警察出庭作证在西方发达国家已成惯例,但在我国无此立法规定。在我国司法实践中,警察一般不出庭作证,只提供书面证词或书面材料。警察不出庭作证是人权保护观念的缺失,执法官员偏重于对犯罪的控制而忽略对人权的保障,这样使得侦查阶段取得有利于指控的证言便顺理成章地成为定案依据,忽视了讯问犯罪嫌疑人以及获得口供的过程与方法、关于物证搜集的情况等。由于诸多原因,刑讯逼供等非法取证行为还没有完全禁绝,这与警察不出庭作证不无关系。因为在警察不出庭作证的情况下,非法取证行为就很难揭露。法官在警察不出庭的情形下,也很难判断警察的证言是否真实、是否可信,从而正确判断被告人翻供和证人的翻证是否有理[2]。
3.没有确立真正的非法证据排除规则和赋予犯罪嫌疑人沉默权。我国刑事诉讼法虽然有“严禁刑讯逼供和以威胁、利诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据”的规定,但对于采用刑讯逼供等非法手段获取的证据能否作为诉讼证据使用的问题,在新修订的刑事诉讼法中无相应的规定。尽管最高人民检察院和最高人民法院已作出“以刑讯的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言、鉴定结论不能作为指控犯罪的依据”的规定,但只规定排除非法获取的口供规则,对非法获取的物证采取了暧昧态度。
在我国,犯罪嫌疑人还承担着被迫自证有罪的义务。《刑事诉讼法》第93条规定:“犯罪嫌疑人对于侦查人员的提问,应当如实回答”,即犯罪嫌疑人有如实回答的义务。这与我国政府1998年10月5日签署加入的《公民权利与政治权利公约》第14条关于沉默权的规定明显相悖。在实践中,有些侦查人员错误地认为,口供是最可靠的,无供不录案,获得犯罪嫌疑人口供几乎成为侦查讯问的唯一目的。因此,在有些情形下,如果犯罪嫌疑人拒不回答讯问人员的提问,或回答的不能令讯问人员满意,极有可能遭到刑讯逼供。
4.对刑事执行行为缺少约束。根据我国刑法的规定,管制、拘役、剥夺政治权利由公安机关执行,同时公安机关又是缓刑考察机关、假释的监督机关,法律赋予了公安机关较大的自由裁量权。对有关人员是否遵守相关法律,是否按照考察机关的规定报告自己的活动情况,是否遵守考察机关关于会客的规定等有绝对的考查权和决定权。这直接意味着公安机关对罪犯是执行缓刑、假释,还是撤消缓刑、假释收监执行的问题,其权力之大可想而知。
二、警察管理制度不科学
警察管理制度是指对警察的录用、培训、考核、职务升降、奖惩等进行管理的制度,这些制度不同程度存在问题,主要包括:
1.“入口”制度把关不严。人民警察法对警察的任职要求比较低,如对文化程度只要求“高中
以上”。事实上这是一个非常低的标准,更何况还不能排除现实中的各种暗箱操作。这里存在两个突出的问题,第一,国家标准过低而且操作弹性较大;第二,制度不完善导致现实中有太多空子可钻,警察素质难以保证。
地方组织的考试内容与方法的设计缺乏科学性,不能很好地体现“为用而考”、“考用一致”原则,面试的标准也难以把握。考试制度缺乏完善的监督系统、法律保障系统以及技术支持系统。这些问题的存在直接影响到警察队伍的素质,素质较低难以辞退,而一些具备良好素质的人又可能被拒之门外。
在相当长的一段时间内,“进人关难把”成为困扰队伍建设的一个难题。有的城镇派出所已成为安插当地政要和权势人物子女亲戚所在。这些“后门警”,不少是既难管理又不易辞退的“包袱”。这种状况目前尽管有所改善,其造成的影响显然难以在短期内消除,从而影响公安执法质量。
2.日常管理制度不规范。关于育人制度:一方面,传统的思想政治工作是“灌输式”、“号召式”、“训导式”的,没有建立起职业道德、业务素质培养的长效机制;另一方面,许多基层公安机关对于岗前培训、任职培训、专门业务培训、更新知识的培训没有完善的、长期的分类规划,培训目标不明确,培训流于形式化。这样的培训教育显然偏离了使警察道德素质、政治素质、业务素质与时俱进的使命。
关于用人制度:目前对于岗位的难易、危险程度没有合理的划分与相应的待遇匹配,导致一线警员不满情绪大,“热门”岗位纷争多。部分地区也存在因人设岗的问题。“公平竞争、合理流动、注重表现、择优选调”的机制没有完全发挥作用,直接影响了警察工作积极性的发挥,更影响了警察形象。
关于激励制度:有些激励制度的运用与现实状况有很大偏差。第一,标准设置不够科学合理。传统的由低发案率、低犯罪率、高破案率指标构成的指标体系越来越不适应现实需要。这一指标体系过分强调了公安机关对社会治安的控制能力,而对警察的工作形象没有相应的评价标准也没将其作为独立的评价指标纳入独立的评价指标考核系统。第二,警察激励的动力源畸轻畸重。以政治导向为动力源已不能满足警察客观合理的需要,主要满足警察精神需要、次要满足其物质需要的激励手段已不能在当今发挥足够的作用。第三,考核划分等次偏少,成“称职”的大平台现象,混淆了警察的行为差别。这些偏差显然损害了制度的激励功能,不利于发挥警察个体的潜能对于树立形象的强大推动作用。
3.“出口”制度不畅通。“出口”制度畅通,才能保证队伍新陈代谢的良性循环。但在具体执行中避重就轻,以辞职代辞退、以辞退代开除等现象的存在,不能使公众信服,而且造成群众对警察机关大事化小、小事化了、拿原则作交易的反感。这些问题影响了警察队伍的净化与更新,既加大了警察机关的财政与管理压力,又消磨了队伍的活力,严重制约了良好的警察形象的树立。
三、警务保障制度不完善
警务保障制度是指为了更好地完成法律赋予警察的各项职责,而在公安部门建立的工作经费保障、警务人员职位职务保障、合法权利保障、生活待遇保障等制度。我国当前警务保障制度存在着严重的缺陷,对警察利用职务之便违法乱纪甚至犯罪起了助长作用。主要体现在:
1.经费保障制度不完善。人民警察法对于警察经费装备的规定过于原则、笼统,缺乏可操作性。如对警察经费中中央和地方财政分担的比例、项目装备标准、开支渠道、拨付办法、经费使用的监督管理等都缺乏明确具体的规定,以致实际操作中无所适从,实际上难以为解决警察经费困难的状况提供法律保障。
目前,在国家财政实行分级管理的体制下,地方财政在编制财政预算时,通常不给公安机关安排足够的预算,或者即使有足够的预算,也要公安部门先创收,然后再返还。国家投入不足、警察办案经费与薪水需要得不到合理满足,就导致了一种潜在的市场机制在起主导作用,公安机
关“为钱办案,办案为钱”的现象比较严重,自筹经费调节着警察的实际收入。有的公安机关迫不得已向被害人索取办案经费。生存的需要还迫使不少公安机关靠收费、罚款、摊派、“以罚代养”来缓解经费困难。部分公安机关 “以罚代法”,罚款成为违法犯罪的通行证,一度时期成为公安财政的“潜规则”[3]。不难看出,缺少对公安经费的制度性保障是目前我国公安机关“以罚养警”问题产生的根源之一。
2.警察个人权益保障制度不完善。警察个人权益保障制度主要包括职位保障、合法权利保障和生活待遇等保障制度。在这些涉及警察的切身利益方面,存在不少问题。
第一,职位设置不合理。我国现有警察170万,其机构设置是按政府的行政机构模式来设置的。与政府同等级别的部门相比,公安机关人员多,其行政领导岗位少,这就导致与政府同等级别部门的公务员相比,晋升难度大,竞争大。尤其是县一级以下的公安部门,有80%的民警可能一辈子都做普通民警,到退休有一部分可能争取到科级待遇或所谓的股级待遇,有相当一部分连科级或股级都争取不上。
我国警察职位的问题,难免会影响一些民警执法的公正和对职业的敬业,从而影响警察工作质量,有的还可能用极端的方式来满足自己的需求,各种职务犯罪的产生也证实了这点。
第二,合法权利难于保障。警察从事的是危险职业,经常要与各种犯罪分子打交道,随时有受伤或牺牲的可能。据统计,平均每天有1名多警察牺牲,近17名警察受伤[4],几乎“天天有牺牲,时时有流血”。改革开放后,经济迅速发展,社会冲突日益激烈,执法环境迅速恶化,违警、扰警、袭警事件持续发生。而我国现有法律对警察执法保护存有相当缺陷,体现在保护不完全,对扰警、袭警的立法规定过于模糊,保护不足,缺乏对恶意投诉的处理办法,警察在遭遇袭警时的自卫权规定不足,而且规定仅在危及“生命安全”时才可使用武器,不包括人身安全。民警的工作环境使他们面临各种压力,他们成为和平时期最具危险的职业,这一切有可能使某些民警变得格外敏感和脆弱,在某种情境的刺激下,极有可能超出控制力,作出冲动的行为。
第三,生活待遇过低。警察的工作性质决定了其工作不分白昼、不分工作日与休息日,警情就是命令,身体经常处于透支状态。有调查显示,中国一线民警平均每天工作11至15小时,平均每三周才能休息一天。中国前卫体协对公安民警进行了一次体检调研,结果表明,基层民警患病率达86%。公安民警平均寿命要比其他行政机关人员低13·8岁,而一些基层实战部门民警的平均寿命不到45岁[5]。分析造成此状况的原因是大多数公安民警在工作中长期处于高压疲劳状态,导致肌体功能紊乱、营养结构失衡。警察也是血肉之躯,也需要养老育幼,但警察的劳动消耗与警察劳动报酬悬殊太大,这也是导致警察职务犯罪的重要原因。在市场经济条件下,实现分配最大限度的合理性,在警察机关中显得尤为重要,长期处于一种“吃不饱”的状态,势必对手中特权的合法使用产生冲击,出现违法、犯罪问题也就难免。
四、监督制度不透明
权力在本质上是一种支配他人的力量,它内含着无限扩张的倾向,历史经验表明,没有监督的权力容易导致职务犯罪。在公安机关,监督制约机制还很不完善,对人民警察的内部监督和外部监督,都不同程度地存在问题。
1.内部监督存在的问题。内部监督是指公安机关内部上级对下级,内部所设立的党的纪检、法制、监察、督察等机构对本级公安机关及其人民警察依法行使职权和遵守纪律的情况进行监察、督促、检查和纠正的活动。但目前这种监督仍存在一些问题。
第一,监督意识不足。在公安机关中普遍存有抵触监督的情绪。负责抓监督的领导对监督工作的重要性和必要性认识不足,表现为日常工作中只注重抓业务工作,片面追求办案率,有的只重视问题出现后的处理,忽略平时的监督;专职从事监督工作的人员认为监督是得罪人的工作,有畏难情绪;监督对象认为监督是找茬、整人、治人,有抵触情绪。以上不良的监督意识存在于具体的执法监督环节中,必定会成为监督工作顺利开展的绊脚石。
第二,监督过程弱化。监督包含监察和督促两部分。监察的重点在事中或事后,而督促则在平
时,是防患于未然的工作。内部监督中事前监督主要指平时有针对性的督促工作,具体表现为常规教育、有针对性的教育和定期、不定期的检查形式。但目前督促工作存在的问题是:平常对民警的执法环节、履行职责的情况很少过问;对一些民警表现出的苗头性问题无引起足够的警觉,忽略了经常性的思想教育和监督检查,长期失管、失察;即使行使监察权也不免有走过场之嫌,以至在发现问题时往往已酿成大祸,悔之晚矣。事前监督是积极主动出击,追求长远成效;事中监督是有的放矢,注重现时成效,主要起控制作用。但在实践中如刑讯逼供、收受贿赂、以权谋私等问题的出现无不说明事中监督的缺失。如果在处理每个案件过程中能发挥事中监督的作用,就可避免更多职务违法犯罪行为的出现。
第三,监督力度疲软。目前的监督工作主要存在“失之过宽”的问题。主要指在事前、事中和事后监督的缺失和乏力。表现为,在对违法违纪民警处理上采取无原则的宽容、掩盖,大事化小,小事化了的态度,惩罚措施难以落到实处,为民警的职务违法犯罪起到了一定的推进作用。在监督环节上的乏力使监督制度形同虚设,严重影响了法的运行和执法工作的质量,给国家、社会和个人造成了不可估量的损失。这实质上是不依法监督或以行政管理代替监督,是监督随意性的一种表现。
第四,监督模式单一。由于公安机关的性质,决定了在公安机关内部实行行政首长负责制,以命令和服从为特点。该特点造就了目前我国公安机关内部自上而下的单向监督模式。这一模式的本身符合行政管理的特点,有利于上级调控下级的活动,提高行政效率。但上级是否需要监督,该用何种方式监督,不够明确。从目前的警察职务犯罪来看,处在各级领导岗位、具有一定职权的人占有相当大的比例。如玩忽职守、滥用职权、贪污、受贿等常见的职务犯罪,往往与行为人所处的地位、拥有的职权有着密切的关系。
第五,监督机构职能重叠,责任不清,人员配备不均衡。按照现行法律法规的规定,目前公安机关内部执法监督部门有政工、警务督察、纪检、监察、法制、审计、信访等。这些部门的粗放式分工导致监督职责权限不明,实践中各监督部门的工作互有交叉,有的部门越权监督,有的部门则消极监督,客观上制约了监督工作的有效开展,工作效率低下;另外,缺乏协调性也是目前内部执法监督机制无法正常运转的一个关键问题,在监督系统中,既存在着大量重复性劳动,又存在互相牵制问题。在这样一种局面下,监督作用得不到充分有效的发挥。各级监督机构人员配备不平衡,由于警力有限,公安机关把主要警力都投在业务工作中,尤其是在基层,纪检、监察机构和人员设置不到位,力量薄弱,无法正常发挥纪检监察工作职能,不能做到对民警的执法进行强有力的监督,致使其在基层一线执法单位和民警中影响力不足。
2.外部监督存在的问题。外部监督来自于公安机关之外的监督,其存在的问题是:
第一,媒体监督不到位。媒体监督是社会监督的预警系统,但远未发挥到位,表现为:一是舆论监督的立法滞后,迄今为止尚未出台新闻法,新闻媒介享有的权利和承担的义务,没有一部法律作出全面具体的规定。二是新闻媒体的监督具有很大的局限性和缺陷,往往事后监督多,事前监督少;监督敏感性问题多,一般性问题少;监督领导干部少,监督一般人员多;宏观性监督多,针对性监督少。
第二,群众监督日趋弱化。群众监督对于警察公共权力而言是弱势力量,是否监督有力,在很大程度上仍取决于权力机关是否密切联系群众、倾听群众呼声,反映群众要求。而警察和群众之间关系的 “四难”现状(门难进、脸难看、话难听、事难办)使群众的监督越来越弱化。第三,检察监督乏力。法律监督是检察机关的职能,包括对公安机关的刑事立案监督、提请逮捕的审查、对刑事案件起诉的审查。既包括对发生的违法假释、监外执行、虐待被监管人、私放在押人员、失职致使在押人员脱逃、超期羁押等事后监督纠正,也包括防止上述情形发生的事前监督。但在实践中,基于人员、机构、职能等原因,使检察监督主要集中于事后监督,往往发生了职务犯罪行为,检察部门才积极介入,而在事前预防中投入过少。
五、处罚制度不公平
对警察职务犯罪打击不力的具体原因还体现在处罚制度上的不公平。主要体现为:
1.部门保护严重。警察职务犯罪是警察在工作中利用职务之便实施的犯罪,往往以工作之名掩盖犯罪之实,因此,在调查有关情况时,一些涉案部门对查处工作不主动积极,能压则压,能躲则躲,能拖则拖,尽量大事说小,小事说无。有些公安机关担心查处民警执法违法或犯罪问题有损于警察形象,有损于本单位声誉,甚至设置重重障碍,不予配合。在处理时,如果没有造成很严重后果,一般只批评教育了之,或睁一只眼闭一只眼,不闻不问,一味放纵。
2.治吏宽于治民。现实中如发现问题,在处理时间上,对一般民警处罚比较及时,而一旦某级领导出现问题,在处理上往往拖延。在处理程度上,对领导干部的处理,首先考虑的是党纪、政纪处理,用降职、降级作出处罚,而对普通民警往往采用开除公职、追究刑事责任等更为严厉的惩戒方式。
3.刑罚处罚过宽。和普通犯罪相比,对警察职务犯罪的处罚上相对要轻。比如,刑讯逼供罪、暴力取证罪的法定刑,根据《刑法》第247条的规定,一般处3年以下有期徒刑或者拘役,只有致人伤残、死亡的才按故意伤害罪、故意杀人罪从重处罚。在司法实践中,由于民警业务能力低下,法律意识不强,在办理刑事案件中采用肉刑或变相肉刑逼取口供的行为,只要犯罪嫌疑人、被告人没有在法庭上指出,或没有造成很严重的后果,一般都不认为是犯罪。
