评析我国最低生活保障制度1_我国最低生活保障制度
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阅读课件“生活救助”中的案例，评析我国最低生活保障制度。
一、最低生活保障制度的基本特征
根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。因此在中国，这项制度也被称为“最低生活保障制度”这项制度具有以下3个特点：
1．获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任。在当今世界上，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。这种责任或义务通常用最低生活保障立法的方式加以确认，并且透明度极高地公诸于众；对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利，这同样可以在我国宪法中找到依据，宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”案例中的社区为特困户老张一家办理低保，为没有经济来源的孤儿丁丁圆了大学梦……这些都体现了最低生活保障是公民的一项基本权利。体现了其公平性，无论年老还是年幼，无论残疾与否只要符合低保对象的都可以享受国家低保政策。
2．社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线因而陷入生活困境时发生作用。因此，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，这包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定了的最低生活保障线，有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。家庭经济情况调查是公民的权利和国家与社会的义务这一对法律关系是否应该发生的必要前提。这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人的身上。从国际、国内的经验看，在经济、社会发生较大变动的时期尤为如此。因此，在社会保障理论界，社会救助也常常被称为“须经家庭经济调查的保障制度（Means-tested Programs）”。从具体操作的角度看，制定科学合理的最低生活标准是社会救助制度得以正常运转的前提条件。案例中下岗的江某夫妇在生活困难无助的时候享受了社区为他们提供的低保，重燃生活的信心，找到了工作，家庭经济状况好转。这体现了最低生活保障制度的目标------客服现实的困难。
3．社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。它既体现了人道主义精神，它不问致贫原因，只看受助者是否真是贫困；也没有别的什么资格限定。它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。同时，它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求，以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动即告一段落。同时，我们应该注意，社会救助制度“能上不能下”的“刚性”比较突出，所以，制定最低生活保障线要把握适度。
二、最低生活保障制度的优缺点
案例中“若没有低保，家庭早散了”、“低保圆了大学梦”等无一不体现着最低生活保障制度的优点。用通俗的话来说那就是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。从宏观的角度分析：低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。
同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。
从微观的角度，我们还要了解低保对象从这项制度中究竟得到了什么样的实惠？一直以来，学术界和新闻界讨论城市低保问题常常将目光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽略，这就是“月人均补差”。其实，低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。
近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保金努力奋斗。2003年，每个城镇低保对象月平均补差为58元，到2009年则已经增加到165元。2007年以后，农村低保对象的月平均补差也达到了70元上下。
平心而论，低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。低保对象中，70%以上是失业人员。失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”。低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。
然而，从某种意义上说，所有社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。最低生活保障制度也不例外。
最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：
1．低保制度并不能帮助低保对象脱贫
在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。
从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2007年突破2300万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2200—2300万人之间。
2．低保制度需要大量的人工成本
因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。
从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中“横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30—50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰“优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。
3．低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击
低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者——他们是有劳动能力但没有就业机会的人——也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。
从中国的实践看，在2300万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设置“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。
总而言之，因为实际上每一项社会政策都会有其正面的和负面的影响，所以其作用最终总是会受到一定的局限。我们不能指望以一项社会政策解决所有的问题，就像实际工作者经常说的那样：某某政策是一个筐，什么东西都可以往里装。一旦出现这种情况，我们就需要警惕和反省了。
三．最低生活保障制度的发展展望
毋庸置疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。
正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。
“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。
“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念——8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。
“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产——个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。
“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。
以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，从而走出贫困的困境。
但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该“转向”的“拐点”。
