关于我国失业保险制度的调研报告_我国失业保险制度分析
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关于我国失业保险制度的调研报告 摘要
在市场经济体制下，由于经济增长的周期性和经济结构的变动等原因，社会难以实现对劳动力的均衡配置，因此失业成为一种正常的、经常发生的现象。长期以来，各国采取各种措施增加就业机会，降低失业率，同时也制定了各种失业保障制度来保障失业者及其家庭的基本生活，并使在失业期间获得培训机会，提高其再就业的能力。在失业保障制度中，最基本的就是失业保险制度。建立失业保险制度，保障失业者及其家庭的基本生活，通过被动的承担风险和主动的促进就业，起到了调节劳动力供需、实现收入再分配、缓解社会经济动荡和促进社会经济发展的作用。目前，失业保险制度在许多国家已经具有多年的实践经验并取得了较好的成效。我国自改革开放以来，也开始逐步建立失业保险制度，现已初步形成具有中国特色的失业保险制度。但是，我国现行的失业保险制度在当前的金融危机的经济形势下，面对不断增加的失业人口，越发显得保障乏力。我们该如何使失业保险制度在更大的范围内发挥作用，如何使失业保险制度的促进就业功能在更大的程度上得到发挥，这已经成为我国乃至世界各国共同研究的重点。本文主要对失业保险制度的现状进行分析，提出了我国现行的失业保险制度存在的问题，并借鉴国外的先进经验，同时结合我国的具体国情，对改进我国的失业保险制度提出针对性的建议。本文主要采用文献研究的写作方法，主要的思路是“理论基础分析一现状分析一对策建议“。文章共分为四大部分：第一部分主要研究了选题的研究背景和选题的意义；第二部分主要是失业保险制度研究的理论基础；第三部分主要是对失业保险制度的现状进行分析并指出现行的失业保险制度中存在的主要问题；第四部分主要是借鉴国外失业保险制度的成功经验，并结合我国的实际情况，提出对策建议来促进就业。关键词：失业失业保险对策建议 Abstract In a market economy, the economic growth and the cyclical changes in economic structure and other reasons, the community is difficult to achieve a balanced allocation of the labor force, so unemployment is a normal, recurring phenomenon.For a long time, countries have adopted various measures to increase employment opportunities, reduce unemployment, but also developed a variety of unemployment insurance system to protect the basic livelihood of the unemployed and their families, and to receive training during the period of unemployment, to improve their re-employment capacity.In the unemployment insurance system, the most basic is the unemployment insurance system.Unemployment insurance system to guarantee the basic livelihood of the unemployed and their families, the risk through paive and active employment promotion, labor supply and demand play a regulation to achieve income redistribution to alleviate the social and economic turmoil to promote social and economic development.Currently, the unemployment insurance system in many countries already have many years of practical experience and have achieved good results.Since the reform and opening up of China, began to gradually establish an unemployment insurance system has been initially formed with the unemployment insurance system with Chinese characteristics.However, our current unemployment insurance system in the current financial crisis, the economic situation, the face of increasing unemployment, become increasingly weak protection.How do we make the unemployment insurance system in a larger context play a role, how to make the unemployment insurance system to promote employment function to a greater extent to be played, it has become common in China and the world focus of the study.In this paper, the status of the unemployment insurance system analysis, put forward China's current unemployment insurance system problems, and learn from advanced foreign experience, combined with China's specific national conditions, to improve our unemployment insurance system put forward specific recommendations.This paper uses methods of writing literature, the main idea is to ”theoretical analysis of an Analysis of a basic policy proposals.“ Article is divided into four parts: the first part of the main topics of the research background and the topics of significance;second part of the unemployment insurance system is mainly theoretical basis for the study;The third component is the unemployment insurance system to analyze the current situation and that the existing unemployment insurance system, the main problems;fourth component is to learn from succeful foreign experience in the unemployment insurance system, combined with China's actual situation and put forward policy proposals to promote employment.Keyword:Unemployment;Unemploymentinsurance;Countermeasure;Suggest
一、前言
(一)我国失业保险制度研究的重要意义
1、完善的失业保险制度能促进社会稳定、和谐 随着我国市场经济运行机制的建立，集体企业和国有企业体制进行不断深入的改革，我国的城镇化水平进程加快，逐步打破了城乡二元经济结构。2007年，国有企业1200多万人已经面临失业，集体企业有大约400万人也面临失业。从我国的劳动力供给情况来看，到2010年，我国的城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求来看，劳动力新增就业岗位只有4000万个，有1000多万的劳动力也将面临失业。同时农村的剩余劳动力还不断向城市涌进，城镇的新生劳动力以每年1000万的速度递增。由于近来受金融危机的影响，高校毕业生的就业问题和返乡农民工的就业问题逐渐凸显出来，并且下岗职工的再就业形势不容乐观。失业大军在不断扩充，劳动力的供需矛盾越来越明显，导致我国的就业压力巨大，就业形式十分严峻。就业问题已成为我国改革进一步深化的瓶颈，在市场经济的条件下，就业和社会保障是不可分割的整体，在社会保障制度各子系统中，失业保险制度对就业最直接。象我国这样一个人口众多的发展中国家，经济水平和财力也决定了不可能把大量年轻、缺乏技能的失业者养起，但是如果不把就业问题处理好，两级分化会越来越严重，贫富差距会进一步加大，社会的稳定会受到严重的威胁。所以我国建立完善的失业保险制度迫在眉睫。我国应该根据自己的政治、经济和人口的现实情况，并在借鉴国际经验的基础上，建立适合中国国情的新型失业保险制度。众所周知，失业保险的目标主要是保障尽可能多的失业者失业期间的基本生活，来维持社会稳定、缩小劳动者之间的收入差距，还要保证劳动力的合理流动，促进劳动力资源的合理配置和经济的发展，发挥“自动稳定器”的作用。所以失业保险制度是失业保障制度的基础，没有规范、完善的失业保险制度，社会就不会和谐和稳定，市场经济也得不到发展。
2、完善的失业保险制度是实现社会经济持续发展不可缺少的动力 毋庸置疑，失业是当前市场经济运行中我国社会经济发展面临的一大难题。失业保险制度就是通过对没有生活来源的贫困者、遭遇不幸者、一切工薪劳动者失去了劳动能力或工作岗位后，给予补助，满足基本生活需要，消除社会成员的不安全感和解决失业这个难题。因此可以说失业保险是保障社会安全的体系，也是构建和谐社会的重要的一环，通过实现个人生活安定而达到整个社会的安定。同时完善的失业保险制度可促进社会的稳定，当人们生活稳定、安全的时候，也会对经济秩序的稳定起着积极的促进作用。只有经济秩序的稳定才能为经济的持续发展带来动力。一个完善的失业保险制度不仅要提供生活保障的功能，还要有帮助失业者再就业和防失业的功能。因此建立完善、健全失业保险制度势在必行。由于失业问题越来越成为困扰我国社会稳定和经济发展的重大难题，所以进一步完善失业保险制度研究不仅具有理论意义，也具有现实意义。(二)我国失业保险制度的研究背景
1、国外研究现状及成功经验(1)国外的失业保险制度现状 ①日本的失业保险制度
日本在1947年就根据失业保险法实施了失业保险制度，在受保者失业后，向其支付失业补助金，来保障失业者的生活稳定。1974年，日本雇佣保险法出台，以替代《失业保险法》，1975年正式实施新的雇佣保险制度。新的雇佣保险制度不仅支付失业补助，而且还进一步预防失业、稳定雇用、扩大就业。1984年，日本失业保险法又进行了调整，创设了“重新就业补贴”。在1993年，对雇佣保险制度又做了一些修改，修改内容有：第一，对大量雇用高龄劳动者的企业实行奖励的制度。对高龄劳动者实行“继续就业政策”。第二，规定退休年龄为60岁，而在70年代中期，退休年龄为55岁。第三，对60岁-65岁的受雇劳动者来说，如果现行工资低于60岁时的退休工资，政府将给予受雇劳动者一定的工资补助。第四，为了使妇女能够更好的兼顾工作和育婴，增设了“育婴休假补助’’制度，对休假者补助其休假前工资的25％。在1998年，日本失业保险法律再度调整，对因护理家人而中止工作的人实行“连续就业补助“。同时还设立了“教育训练补助”制度。从日本的失业保险体制的发展历程来看，日本的失业保险制度很详尽，通过有效的经济手段从劳动者和雇佣者两个方面来刺激劳动力的供给和需求。尽管日本的失业率一直有上升的趋势，特别实在金融危机的影响下，但是领取失业保险的人逐年在增加，而且失业基金还有结余，说明日本的失业保险体制有强大的保障功能。之所以有这么强大的功能，有以下几个方面的原因：一是日本财政花费大量资金在失业保险方面，保障了失业者的基本生活来源。二是政府通过加强职业培训、职业介绍来促进就业。三是政府能有效的预防失业，对不裁员的企业实行奖励制度。②瑞典的失业保险制度
瑞典也非常重视失业保险制度的建设。瑞典的社会保险在全世界都是搞得最好的。瑞典的失业保险制度的现行立法是根据1956年的工会关联办法和1973年的劳工市场的支持而建立的，是由国家补助的自愿保险和劳动力市场失业救济组成的制度。自愿保险项目采取的形式是国家资助，工会主办，个人自愿参加，由工会或自我雇佣者组织成立失业保险基金会，向失业者提供失业保险金。自愿保险项目覆盖的范围很广，包括了65岁以下的参加了工会或者自我雇佣者组织的失业保险基金会的雇员或自我雇佣者。劳动力失业救济项目由政府部门实施，为那些没有参加失业保险而设置的劳动力市场进行现金救济。它覆盖了那些没有参加自愿保险项目的雇员和20岁以上正在求职的年轻人。劳动力市场救助是从1974年开始，由劳动力市场局和各省及市场劳动部门负责行政监督，由全国社会保障局和地方社会保障部门主管此项救济金的发放。瑞典实施的切实可行的失业保险政策，使得就业水平在西方居前列，失业率在90年代一直保持3％左右，除了在1993年略高于日本和美国。在战后70年来，瑞典针对就业采取的失业保险制度是有很大成效的。瑞典所首创的变被动保障为积极保障的劳动力市场失业保险政策为我们提供了极为成功的经验。完善的失业保险制度除了具有为失业者提供基本生活的功能外，还具有帮助失业者再就业和预防失业的功能。瑞典积极创新就业机会，大力发展第三产业，使劳动力市场更加活跃，另外在瑞典，只要加入失业保险基金就可以领取失业津贴，即使没有加入失业保险基金，也可以领取失业救济金。失业保险覆盖了几乎所有失业人员。这些措施既解决了大部分劳动力就业，又促进了社会的稳定。③德国的失业保险制度
德国实行强制性和自愿性相结合的双重制度。1927年联邦德国颁布了《失业介绍法》和《失业保险法》，开始建立失业保险制度。1969年颁布了《劳动促进法》和《职业培训法》，使失业保险体系逐步得以完善。1974年又颁布了
失业保险的实施范围，包括全体的受雇人员，农业人员、家务工人、学徒和接受培训的人员也包括在内。但不包括临时工和家庭手工业者。
失业保险的资金主要有三个来源，分别是雇主按工资总额的2．05％缴纳失业保险费；雇员按收入的2．05％缴纳失业保险金；政府根据《就业促进法》给予补贴，并补贴任何亏损。政府还负担失业救济费用，并为失业者缴纳保险费。
失业保险的给付条件。一是受保人最近三年内起码受雇360天(季节工人180天)；二是失业介绍所登记失业，具有工作能力并愿意接受工作介绍；三是失业，或一周工作少于20小时。对于自动离职、有不良行为、不接受培训或再培训者将取消领取失业保险金的资格。此外，建筑行业的工人因气候恶劣停工，可享受特种救济金。在特定的情况下，雇员由企业安排从事较少的工作周，可得到特种救济金，弥补收入的暂时损失。
失业保险金的给付标准和期限。给付标准为受保人失业前税后收入的68％。从失业的第一天起支付16～52周(年满49岁者，至多28周)，视受保人受雇时间的长短而定(享受最高52周的，需受保156周)。
德国还实行了失业援助计划，对于无权享受正常保险金和在正常保险金给付期过后的失业者，按在职税后收入的58％支付(独身者为56％)救济金，无期限限制。失业援助计划的资金完全由政府财政负担，其待遇水平比失业保险给付标准低。德国实行失业援助计划的目的在于促进失业人员的再就业。为失业人员提供了多层次的保险制度，避免了部分失业者因未能就业而陷入生活贫困、就业更加困难的情况。(2)国外失业保险制度的经验
西方各国在实施失业保险制度已经有半个多世纪的历史了，在不断的实践过程中，创造了很多宝贵的经验，主要有以下几个方面的经验。第一，失业保险逐步向多重保障发展，建立了复式保障结构。如失业保险和失业救济相结合、失业保险与企业失业补助的结合等。这对提高失业者及其家庭的基本生活保障程度都有较大的作用。
第二，普遍强调失业保险的给付条件。如法定劳动年龄、非自愿失业、必要的劳动经历、缴纳保险费的年限等。各国在实施过程中由于国情不同，在给付条件方面的侧重点也有所不同。有的国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动愿望，因此有非常严格的就业期规定。有的国家在情调就业期的同时，根据失业率的变化来规定就业期的长短。
第三，约有半数以上的国家要求企业、个人、政府三方共同承担保险费用。以日本、英国、德国等国家为典型。
第四，给付标准方面。目前许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即一般都在本人原工资收入的40％-60％之间。国际劳工组织的第102号公约所规定的给付标准为“四口之家给付标准应达到原工资收入的45％以上一。不少国家为了与失业救济拉开距离，把给付标准定在最低工资的标准之上。第五，把促进就业作为失业保险制度的重要内容。比如德国就把促进失业人员再就业作为一项重要任务，按《劳动促进法》规定，德国的失业保险金不仅用于为失业者支付失业补贴和失业救济，还用于包括就业介绍、职业咨询、职业培训、职业教育等增加就业机会的工作中。在支持再就业培训方面，有些国家的做法是对参加培训并取得资格证书的失业人员，有增加失业保险金给付额的奖励；参加培训的失业者可延长失业保险给付期、享受生活补贴等。
2、国内研究现状 我国的失业保险制度建立较晚，自从1986年建立以来，对促进失业人员再就业、保障失业人员的基本生活等方面发挥了积极的作用。失业保险是失业保障制度的重要组成部分，它除了受社会经济发展总体水平的影响外，还与各国的国情息息相关。近年来，我国的理论界和实务工作部门对失业保险的制度模式、改革方向等方面有～些探讨，但也引起了一些争议。这些问题的探讨对我国失业保险制度的改革和发展具有重要的意义，所以我国失业保险制度的研究引起了研究者的广泛关注。
许多研究者对我国失业保险制度研究进行了深入的理论探索和实践，针对我国当前失业保险制度中存在的问题提出了宝贵的建议和对策。现有的研究主要集中在我国失业保险制度存在的主要问题以及为什么我们要完善失业保险制度的原因，从而提出了完善我国失业保险制度促进再就业的对策和建议。第一，关于现行失业保险制度存在的主要问题，主要有失业保险的覆盖面低、体系结构单
一、基金面临支付危机等。随着改革的进一步深入，失业的严重性加剧，2003年底，“再就业服务中心的退出’’，导致失业保险独立支撑失业保障体系，如果没有新的资金资助，失业保险将很难支撑下去。这一系列问题影响了失业保险的可持续发展{王文甫，2008(4)；陈姣娥，2005(11)}。另外杨方方、郑功成的《中国失业保障体系的现状和未来挑战》分析了失业保险制度实施上的困难，以及在实施失业保险制度的过程中管理水平的不健全和监督监管上形同虚设，力度不强。还有的学者认为我国的失业保险管理体制分散和失业保险金收缴困难影响失业保障工作的正常运转。因为地方政府要拿出大量资金来从事失业保险工作，另外由于国有企业经济效益的下降，从企业收取保险金的困难加大，影响了失业保险工作的正常运转{梁卫雄，2007(4)}。第二，关于要完善失业保险制度的主要原因，学者们从三个方面分析了建立和完善失业保险制度对我国的经济体制改革和社会安定有着重要的作用。第一就是为深化国有企业改革、搞活国有大中型企业创造了比较好的外部环境；第二是社会主义市场经济体制建设需要完善失业保险制度；第三是我国的城市化、工业化过程的实现需要失业保险制度的完善。第三，关于完善失业保险促进再就业的对策建议，众多学者从不同的角度提出了可行性的建议。主要包括在企业和个人提供的基金不足的情况下，政府要起到托底的保障作用，而且要在有限的时间内，保证失业者最低生活的前提下，鼓励失业者积极去找工作；我国的失业保险覆盖的范围仍然很窄，需要进一步扩大，但在扩大的同时要制定出相应的领取者资格的限定条件{应永胜，2006(10))。有的学者认为，要解决我国失业保险制度中出现的问题，必须从我国的国情出发，建立一个简单易行的失业救助行政管理系统；与社会救济相结合解决失业人员的生活保障问题，弱化失业人员对政府和社会的过分依赖{赵宇峰，2004(2)}。有的学者认为，在理顺失业保险的管理体制同时要完善失业保险的支付制度，加强失业保险的法制建设{应永胜，2006(4)}。还有的学者主张，在我国失业保险制度进一步完善的过程中，要尽快建立我国的失业公积金制度，即使失业公积金制度不能成为我国失业保险制度的主要类型，但至少可以通过它的运作来激发人们的独立意识和再就业动力，以此来解 决在经济发展过程中越来越严重的失业问题{任碧云，2003(8))。此外，还有一些学者着重研究了国外的失业保险制度建设，分析了国外的失业保险建设覆盖范围、资金来源、失业保险的待遇，为我国的失业保险制度建设提供了借鉴的经验。例如：要扩大失业保险的覆盖范围，使每一个失业人员都能保障最低的生活水平。加大失业保险基金的筹资渠道，在基金上鼓励和动员企业和社会各界的积极资助，拓宽基金的来源。还有就是进一步加强失业保险的法制建设，尽快制定和通过《失业保险法》及其配套的法律，以维护失业保险法律的真正效力。
二、调研的目的：
1、对我国的失业保险制度进行研究有助于改变社会不稳定的局面失业保险的基本功能是保障失业人员的基本生活，维护社会稳定。这与我国构建和谐社会的目标是一致的，构建和谐社会要求是要以人为本，发展成果要由人民共享，促进社会稳定。本文研究了失业保险促进社会稳定的重要意义。对于整个社会而言，失业意味着失去了参与社会经济生活、获得社会归属感的最重要的机会，从而使自己的物质要求和精神要求得不到满足回，抢劫、扒窃、谋财害命等犯罪活动也会增加。因此，失业率的提高必将成为社会稳定的消极因素，失业也必将威胁着一个社会的安全稳定和经济的健康发展。2009年4月20日，人力资源社会保障部副部长张小建提出“要充分认识稳定就业的重要性和紧迫性，一手抓扩大就业，一手抓稳定就业，充分发挥失业保险预防失业的作用。把稳定就业作为失业保险的首先任务。’’由此可见，稳定就业是多么的重要，只有稳定了就业，改善目前的失业保险制度，使劳动者的基本生活得到保障，有利于劳动者的身心健康，为劳动者素质提高和劳动者再生产的顺利进行提供基本保障，对社会也将起到稳定的作用，成为社会的“安全网”和“稳压器“。完善失业保险制度是当前迫在眉睫的任务，对社会的稳定有重要意义。
2、分析我国失业保险制度存在的问题及重要性和紧迫性我国的失业保险制度建立比较晚，但是经过二十几年的探索，也逐步在走向成熟。在当前的金融危机形势下，失业人数的不断增加，我国现有的失业保险体制已经应付不了，从而也暴露出我国失业保险体制中存在的问题。本文研究和分析了我国的失业保险体制存在的问题和完善失业保险的重要性及紧迫性，存在的问题主要包括：第一，目前的失业保险的实施范围小，还不能完全解决所有社会成员的失业保险问题。第二，失业保险体系结构单一，失业保险资金来源单一。第三，失业保险的立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任。第四，失业保险的统筹层次低，资金运用不合理，管理散乱。第五，失业保险金面临支付结余，如何来合理运用这部分结余资金。第六，缺乏相应的资格审核机构，导致失业保险的资格条件审核不严格。第七，我国政府对失业者的培训和就业指导能力较弱。完善失业保险既是社会主义市场经济体制建设的需要，也是加快城市化、工业化进程的推动力。
3、提出改进我国失业保险制度的对策建议
目前，西方发达国家的失业保险体制比较完善，因为这些国家劳动力市场的组织程度较高，为失业保险制度提供了一定的基础，而我国的失业保险制度虽然也取得了一定的成就，但是还不够完善，还不能完全适应当前经济形势的需要。针对我国失业保险存在的问题，本文在借鉴国外成功经验的基础上，提出有针对性的对策建议。国外的成功经验主要包括：第一，要把失业保险的管理体制理顺。第二，完善失业保险金的支付制度。第三，将消极的救助变为积极的就业保障，充分发挥促进就业的功能。第四，加强失业保险的法制建设。第五，开征社会保障税。第六，保险基金不能过多依赖国家税收，应由政府、业、职工三方面来共同筹集。建设我国失业保险体制的主要措施：第一，要扩大失业保险的覆盖面。第二，加快第三产业的发展。第三，与社会救济相结合来解决失业人员的生活保障问题。第四，完善积极的就业对策。第五，就业培训和就业指导应由政府主导和整个社会的参与。第六，建立失业预警和失业保险金监测制度。第七，进一步使失业保险政策制度化。
三、调研的方法
1、文献研究法
文献研究法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实科学认识的方法。文献法是一种古老、而又富有生命力的科学研究方法。对现状的研究，不可能全部通过观察与调查，它还需要对与现状有关的种种文献做出分析。文献法属于非接触性的研究方法。没有继承和借鉴，科学不能得到迅速的发展，决定了人们在研究先前的历史事实时需要借助于文献的记载，在发展科学领域时需要继承文献中的优秀成果。现代科学研究不仅需要以人之间协作为条件，同样需要以利用前人的研究劳动成果为条件。一般来说，科学研究需要充分地占有资料，进行文献调研，以便掌握有关的科研动态、前沿进展，了解前人已取得的成果、研究的现状等。这是科学、有效、少走弯路地进行任何科学工作的必经阶段。文献法的一般过程包括五个基本环节，分别是：提出课题或假设、研究设计、搜集文献、整理文献和进行文献综述。本文主要采用了文献研究法，通过收集、整理关于失业保险方面的文献资料，指出现行失业保险的现状，并提出适合我国形势的失业保险的建议和措施。
2、定性和定量法
定量分析方法则是对用数量所描述的内容，或者其他可以转化为数量形式的数据进行分析和处理的方法。定量分析是假定概念的成立，并对其进行数值上衡量。定性分析法称“非数量分析法’’，主要依靠预测人员的丰富实践经验以及主观的判断和分析能力，推断出事物的性质和发展趋势的分析方法，属于预测分析的一种基本方法。这类方法主要适用于一些没有或不具备完整的历史资料和数据的事项。本文运用定量分析法，根据相关的数据来说明了我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定性分析法，借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结出我国失业保险制度的发展趋势。我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定性分析法，借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结出我国失业保险制度的发展趋势。
3、调查法
它是指调查者以正确的理论与思想作指导，通过访谈、开座谈会、问卷、测验等手段，有计划地广泛了解(包括口头的或书面的，直接的或间接的)、掌握有关具体情况的历史、现状和发展趋势，或有关的成果和经验、问题和教训，并在大量掌握材料的基础上，进行分析综合，得出科学的结论。调查法一般是不受时间和空间的限制，可以通过多种手段收集资料。采用调查法，收集资料的手段多、速度快，涉及人数和问题的范围广。它可以通过访问、座谈、问卷、测验等多种手段向熟悉研究对象的第三者或当事人了解情况；也可以通过测验、收集书面材料等途径了解情况，掌握具体的现状。调查法的全过程，一般分为确定调查课题，制定调查计划；收集资料；整理资料；总结、撰写调查报告四个步骤。本文是在通过调查的基础上，广泛了解我国失业保险的现实情况，从而提出针对解决我国失业保险中存在问题的有效措施。
四、调研内容
(一)我国的失业保险制度的现状
1、我国失业存在的特殊性
由于我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布格局不合理。劳动力大量分布在第一产业，资本却主要集中在第二产业。而且，在传统的计划经济体制下，充分就业是社会主义体制优越性的表现，国家强制安排就业，实行“低工资、高就业”的就业政策。在这种政策的实施下，首先企业是无法选出有竞争能力的人才，其次是劳动者也无法根据自己的能力自主择业，使劳动者丧失了就业的热情。同时，我国的隐性失业和隐性就业问题比较严重。隐性失业人员主要有大量的农村剩余劳动力向城镇转移和国有企业存在的在职失业人员。长期以来，政府是坚持富余人员企业自主消化。目前，面临的最难的就是国有企业存在的大量的富裕人员，使企业的负担太重，无法自主消化，据估计，我国的隐性就业人员已达1500万以上，随着市场机制的变化，隐性失业人员逐渐明显化。而与隐性失业相对的隐性就业在西方国家被称为非公开就业。在我国，有的人在从事第一职业时，态度不认真，甚至还有的人干脆以请病假、办病退为借口不上班，这样是一方面在享受着单位的福利，另一方面在大力发展第二职业。于是，这些隐性就业人口存在着双重保障，而那些下岗工人却没有保障，造成本来就短缺的失业保险基金的负担更重，造成了人力资源和失业保险基金的浪费。
2、我国失业保险制度的现状 经过二十余年的探索和变革，我国已经初步建立了具有失业预防、就业扶助和失业保险的多元化功能的失业保障制度。我国现行的失业保险制度是1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》，按照《失业保险条例》，我国的失业保险制度已经具有较全面的内容和完整的管理体系。我国的失业保险工作已进入了一个新的发展时期，正朝着“制度完善，资金雄厚，管理服务优良’’的目标健康发展。基本内容如下：其一，就覆盖范围来看。我国的失业保险实
施范围包括所有的城镇企事业单位的职工∞。这里的城镇企业指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。其二，失业保险的资金来源。包括城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、政府提供的财政补贴、失业保险金的利息、依法纳入失业保险基金的其他资金等。其中城镇企事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的l％缴纳失业保险费。其三，失业保险金的给付期。失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为24个月，最短为12个月；累计缴费时间慢5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月①。其四，失业保险金的发放标准。按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府规定。其五，失业保险金的支付项目。包括失业保险金、领取失业保险期间的医疗补助金、丧葬补助金、失业保险期间接受培训和职业介绍的补贴以及国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。其六，失业保险的资格条件②。一是按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年的。二是非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者。(二)失业保险制度存在的主要问题
1、失业保险的覆盖面低
《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。’’从理论上讲，在市场经济中，劳动者一旦非因本人意愿中断就业、失去工资收入，其生活将面临困难，再就业也需要相应的帮助，所以，这类劳动者失业后应当得到经济补偿和再就业方面帮助，使其尽快度过难关。目前我国的失业保险仅覆盖城镇单位的正式职工，而非公有制经济、私营企业及其他类型企业的参保人员极少，大量农村剩余劳动力和城镇下岗职工没有纳入到失业保险的范围中。根据中国统计年鉴提供的统计资料，2002年参加失业保险的人数为10182万人，占城镇从业人数的41．1％，其中国有企业职工为9259．2万人，90％以上参加了失业保险。由此可见，参加失业保险的人中，国有企业的人还是占了大多数。随着就业形式的多样化，非公有制企业已经成为我国解决就业的主要途径，但是没有享受失业保险的人会越来越多。这样会限制非公有制企业的发展，不利于促进就业。总的来说，现行的失业保险还是存在着覆盖面低的问题。
2、失业保险体系结构单一
在我国长期处于处于劳动力供大于求的背景下，随着经济结构的调整，曾使大批职工失去工作岗位，下岗问题是中国经济体制特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业。下岗职工基本生活保障是在社会保障体系不健全、劳动力市场发育不充分的情况下采取的过渡性措施。到2003年底，随着“再就业服务中心“的退出，下岗失业保障制度的使命也面临结束，国有企业下岗职工基本生活保障完全归入失业保险，就形成了失业保险独立支撑失业保障体系的局面。当所有下岗职工纳入失业人员的范围，将使领取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行的失业保险法规筹集的资金根本无法应付需要。目前，受美国金融危机的影响，新一轮的失业者和下岗职工将使单一支柱的失业保险面临巨大压力。如果不能扩大失业保险基金的筹资渠道、不能增加失业保险基金的征收比例，同时又没有新的资金资助为失业保险体制分担，那么将加重失业保险的基金负担。这种单一的失业保险制度结构将很难支撑。
3、失业保险的立法层次低 我国社会保障立法比较滞后，尽管在2004年3月14日全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中已经明确将社会保障制度纳入宪法，但没有社会保障的专门立法，如《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人大或常其委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。这样就无法准确把握政府、企业和个人在失业保险中的责任和义务，对个人权益的维护和保障无法实现。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱：一方面失业保险基金筹资困难，大部分城镇企事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费“不缴”或“欠缴”行为，据1998年下半年的统计，全国企业拖欠保险费总额达365亿元。另一方面出现挪用、挤占、截流社会保险基金的行为，据1999年上半年统计，养老、失业两项保险基金被违法挪用、挤占量达133亿元。
4、失业保险的管理体制不顺
我国的失业保险的管理体制不顺主要体现在：第一，失业保险金的支出极不合理，失业保险资金的使用漏洞十分严重。由于我国失业保险缺乏监督管理体制，地方政府对基金的挪用现象尤为严重，基金运营过程中乱投资等违规行为屡见不鲜，这种非正常的保险机制，大大弱化了失业保险的作用，滋生了腐败现象。第二，失业保险的管理体制极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理和块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其是，这样往往导致业务交叉、成本上升。第三，失业保险内部管理机构设置、管理费提取比例等缺乏严格的规范。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。在管理机构的设置上应明确规定其职责和权限，保障失业保险运作的独立。第四，失业保险的管理水平不高。特别是在下岗职工归为失业者，由统一的部门来管理时，下岗职工、失业人员、参保人数、缴费基数等重要数据或多或少存在不准确的情况，源于统计手段落后，管理手段不高。第五，失业保险的管理体制分散。多年来，我国的失业保险基金一直采取市、县分级统筹管理的方式。这使得在经济发达地方企业效益好，就业人员多，征缴基金多，支出较少，而经济发达地区则反之。这种分散的管理体制导致各地使用保险金的差异很大，不能体现社会互济、风险共担的社会保险责任。
5、失业保险基金面临结余
我国的失业保险水平低下，但是近年来却面临失业保险基金的结余。而到2008年9月全国失业保险基金已经结余1200亿元，截止2009年5月全国失业保险基金滚存结余1400亿元。全国每个省都有结余，东部七省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿。最新数据显示，广东100多亿失业保险基金结余中，仅广州市就占85亿元，而其市每年的支出仅在3到5亿元。失业保险基金结余的原因：其一，并非是地方政府的“失责”，而是由于90年代末失业保险制度出台时，当时主要基于大规模职工下岗失业的特殊背景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，因而促进就业的资金支出非常有限。其二，由于我国的失业率计算并未将大量农民工群体、城镇待业青年纳入其中，失业保险享受的人群范围就很有限。如2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为1 1645万人，不足城镇就业人数的一半。
6、失业者的资格条件审核不够严格
我国失业保险制度的主要目的在于保障失业人员基本生活从而促进再就业，同其他的社会保险相比，其资格条件严格而特殊，包括要处于法定劳动年龄、具有劳动能力、非自愿性失业、失业后有就业愿望等。在1999年颁布的《失业保险条例》对领取失业保险金的资格作了严格的限定，规定重新就业者停止领取失业保险金，不能继续享受失业保险待遇。但是在现实生活中，由于部分规定较为粗放，在就业时间的限制上没有做出具体的规定，同时欠缺相应的资格审核机构，导致我国的失业保险基金存在大量的显性流失情况，往往使一部分人一边享有就业收入一边领取失业保险金，这部分人就是人们常说的“隐性失业者“。目前，我国既没有对“就业’’和“失业”的界限做出明确的规定，也没有设立专门的失业保险资格审核机构，从而无法使真正的失业者早日进入失业保险体系，也无法使隐性失业者退出失业保险体系。如果我国能象西方发达国家那样，对失业者和就业者加以区分，并设立专门的资格审核机构严格把关，建立失业申报和就业申报双重申报制度，这样一方面使失业保险金落到实处，另一方面也能解决隐性失业导致失业保险金的流失。
7、培训和就业指导能力弱
我国的失业保障的培训和就业指导能力弱主要表现在：第一，由于我国的失业人员中大部分是文化教育水平程度不高的人群，他们的专业技术水平低，一旦失业时间长，再就业困难，这使他们对自己丧失信心，产生自卑感，影响重新就业的努力。对这些失业者，应该首先从心理上帮助他们消除自卑感，全面认识就业形势，建立重新就业的信心。但是目前我国这方面的培训和指导很薄弱，还有待加强。第二，我国面对现今如此大的就业压力，各级政府和有关部门想法设法，开辟多方就业渠道，在诸多方法中，最本质的就是加大对失业人员的培训力度，提高劳动者的素质，但是我国用于培训的资金有限，需要先收培训费再进行就业培训，这样必然导致失业人员的培训积极性不高，从而导致政府的培训能力低下。第三，我国政府指导组织下的公共就业服务对再就业，特别是就业困难群体实现再就业的作用发挥不大。主要是我国政府对失业人员的就业和生活状况了解的不充分，所以无法有针对性的对失业人员进行职业技能培训、就业去向指导、就业优惠和其他就业服务，也不能加快失业人员再就业。
(三)完善我国失业保险制度的重要性和紧迫性
1、深化国有企业改革创造好的外部环境 国有企业在我国的经济社会发展过程中，处于十分重要的地位，同时国有企业改革的成败决定着我国经济能否持续稳步的发展，所以我们把国有企业改革作为一项重要的任务来完成。在国有企业改革的过程中，一些经济体制不活的企业面临经营困难、效率低下、富余人员较多。企业大量多余的人员的安置问题成为国企改革的最大障碍。为了消除富余人员带来的障碍，必须把这部分下岗职工纳入到失业保险的统一体系中。因此，完善失业保险制度为处于攻坚阶段的国有企业改革创造了好的外部环境。
2、社会主义市场经济体制建设需要完善失业保险制度 我国在上世纪70年代末，开始了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，在近30多年的发展过程中，社会主义市场经济体制日益完善。在经济全球化的趋势下，我国企业在社会主义市场经济体制的运行下参与竞争，必然导致优胜劣汰，对于资源配置合理的企业能获得较大的生存空间，而对于资源配置不合理的企业可能会破产从而导致工人失业，也可能会因为发展困难而裁员。在社会主义市场经济体制建设的过程中，因为有竞争，所以劳动者失业会频繁的发生。为了更好的运行市场经济体制，必须要建立一个完善的失业保险制度来解决不断发生的失业。因此，完善失业保险制度是市场经济体制建设的迫切要求。
3、我国快速的城市化、工业化过程需要失业保险制度的完善。
我国在实现快速城市化、工业化的初期，当时我国还处于计划经济时代，由于大量的乡镇企业迅速发展，提供的就业岗位也迅速增加，使得大批的农村剩余劳动力涌向乡镇企业，乡镇企业获得了良好的发展机遇，而我国的大型国有企业却发展困难。随着我国加入世贸组织以来，市场竞争更加激烈，乡镇企业的发展面临许多瓶颈，乡镇企业提供的岗位随之减少，而国有大型企业却逐步走出困境推动了我国城市化和工业化的进程。在国家高度重视城市化和工业化的背景下，由于只重视大中城市的工业化发展，忽略小城镇的工业化，势必为社会提供的就业岗位减少，同时大规模的农村剩余劳动力不能实现有效的转移，加之城市下岗职工和新生劳动力的出现，城市各部门的失业人口增加，由此可见我国失业趋势相当显现。面对如此严峻的就业形势，除了在快速的城市化、工业化过程中最大程度的实现农村劳动力转移外，还需要努力扩大城市劳动力方面的需求。但是，仅仅靠解决就业问题来缓解就业趋势并不是唯一的途径，加快建立和完善失业保险制度也是一项重要举措。
五、调研结论及建议
(一)借鉴国外失业保险制度建设的成功经验
1、理顺失业保险的管理体制
发达国家的失业保险管理体制有多种形式，有美国、英国、日本等的政府直接管理形式；有德国、法国、意大利等的自治机构管理形式；有瑞典、丹麦、芬兰的工会管理形式。根据发达国家的经验并结合我国的具体国情，采用由劳动者、企业、政府共同组成有关机构，进行合作式的管理的自治管理机构更符合中国的实际。这实质上就要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。现在全国建立起的失业保险机构就是这样的一种组织，虽然是非营利性的单位，但是在职责、业务等方面还很难独立，在实际操作中还存在着体制不顺等现象。理顺失业保险的管理体制、加强失业保险机构的职责、权力的相对独立性，显然已成为市场经济失业保险制度过渡的一个突破口。
2、完善失业保险金的支付制度
失业保险金的发放不能单独依靠失业来作为衡量标准，而应从隐性失业收入和领取失业保险金的资格进行审查来考虑。在失业保险金的发放上，应体现权利和义务的对等，失业者享受的权利形式更多样化，同时对履行义务不同的失业者给予不同的待遇。目前，虽然我国已经建立了个人缴费制度，但是我国实行的失业保险金支付标准并没有跟工资联系起来，在大部分地区都发放绝对平均的失业保险金额。这样的失业保险金支付制度不仅损害了失业保险的公平性原则，而且降低了人们就业的积极性。当前世界上比较流行的失业保险观念，就是按照最低工资发放失业保险，这种做法能优先的体现权利和义务的平等。如法国采取的“按工资的一定比例+定额给付”的做法，这种方式既体现了失业者个人原工资收入的差异，又照顾到了失业者之间的公平待遇。另外，在失业保险金待遇的发放标准上，应进一步加强调查研究，制定出合理的支付标准，在条件允许的情况下，可以针对不同的缴费情况实施不同的支付标准，学习国外的先进经验，采取在初领失业保险金时，待遇要高些，然后逐渐递减的原则，逐步建立起与缴费数量、缴费的时间，多档次的失业保险支付制度。同时，对个人缴费数量越多，可享受的失业保险待遇越高。对实行多档次的失业保险支付制度应建立一个最低的标准，以保证劳动力市场的正常运行。对于自谋职业者发放一次性失业保险金，作为再就业的启动资金。
3、改变消极的救助为积极的就业保障
一个完善的失业保险制度除了具有为失业者提供基本生活保障的功能外，还具备帮助失业者再就业的功能。消极的救助是一种事后补偿，不仅不能有效的防止失业而且还会使成本越来越高。因此，改变消极的失业救助为积极的创造就业机会，不仅使劳动力市场更加活跃，而且能减少大量的失业人数。要完善积极的就业保障功能，应注意以下几点：第一，抑制解雇。通过增加雇主缴纳失业保险金和稳定就业形势来限制裁员。基于当前的就业形势，人力资源社会保障部目前“稳定就业形势”的政策着力点在于减轻企业的社保压力，缓解参保企业困难、避免大规模集中失业的角度切入。如果失业保险基金提供适当的援助，可以帮助企业渡过难关，避免大规模裁员。第二，调整失业保险金中的用于职业培训的比例。通过对失业人员进行有效的职业培训，可以增加在社会中的竞争力。第三，调整失业保险给付期的待遇。这种做法是鼓励失业者更快就业，根据失业期限的长短来确定给付额。第四，发挥职业介绍机构的作用。通过职业介绍机构这种渠道，为失业者提供及时的就业信息，促进再就业。
4、加强失业保险的法制建设
当前我国失业保险发展缓慢的重要原因就是立法的滞后，因此我们应加强失业保险方面的法制建设。早在90年代我国已经制定了《失业保险条列》，但是这仅仅是一个行政法规，还没有达到立法的高度，对挪用、侵占保险金等违法行为，处罚力度不够，所以应加强失业保险方面的法制建设。主要有三个方面：第一，尽快制定《失业保险法》，确定失业保险的对象、失业保险基金的筹集、失业保险基金的领取等，从而提高失业保险体制的运行效率。第二，在’宪法中增加失业保险方面的条款，来增强失业保险法律方面的权威性。第三，明确有关法律责任，制定有关法律条款，发挥失业保险法律的真正威慑力。
5、开征社会保障税
19世纪末，德国首创社会保障税以来对国际社会影响很大，国际社会进行了广泛的实践。社会保障税是由税务部门对所有纳税人征收的用于社会保障支出，并纳入国家财政预算管理的社会保障基金。因此可以通过开征社会失业保险工薪税，为失业保险基金的筹集扩大征缴渠道并提供了稳定的收入来源。这种税制的纳税人主要是我国城镇各类企业、机关、单位及其职工，并在时机成熟时把征税范围扩大到农村。税率的制定应考虑到我国的现实国情，又要考虑个人的财政负担，目前暂行的是低税率3％左右。失业保险工薪税的70％用于地方支出，30％归中央用于平衡地区之间的差异。因为此税的纳税人为企事业单位和机关，所以应按属地原则由税务机关负责按月征收，采用“个人自主申报”“源泉扣缴“相结合的办法。开征社会保障税的主要作用有：第一，社会失业保险工薪税具有普遍性和强制性，将彻底改变自愿参保或动员参保的做法，可以强制覆盖全部企事业单位、社会团体、个体户及其职工个人以及其他纳税人。第二，社会失业保险工薪税作为中国政府财政收入主要来源的一部分，是国家用以加强宏观调控的重要经济杠杆，对于我国的经济、社会发展具有十分重要的影响。第三，社会保障税作为税制改革的重要内容，对于加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进国民经济的持续、快速发展起到重要作用。
6、保险基金不能过多依赖国家税收
失业保险基金的筹集是失业保险实施的基础，不同的行业，失业风险也不一样，所以我们应根据就业结构的变化来调整失业保险基金的来源。我们不能过多的依赖国家的税收，我们应该想法来扩大失业保险基金的筹资渠道。这种区别性的政策不仅扩大失业保险基金的来源，还能够为增加失业保险基金的积累创造条件。比如可以采用累进失业保险费率制，在保证基准失业保险费率的前提下，随着收入水平的提高而提高失业保险费率：对于失业风险较大的行业制定相对较高的失业保险费率，并考虑财政政策性的补贴等。(二)建设我国失业保险制度采取的措施
1、扩大失业保险的覆盖面
应该最大限度地把社会成员纳入到失业保险的范畴中来。目前我国失业保险覆盖范围大致应包括如下几类：～类是各类企业、事业单位及其职工，一类是城镇个体工商户招用的雇工，再一类是民办非企业单位及其职工，还有社会团体及其专职人员等，对以上人员，应该作出全国统一的规定，将其全部纳入失业保险保障范围。虽然我国关于失业保险的覆盖范围比过去有所扩大，但是并不包括农民、城镇企业的农民合同制工人、国家公务员、乡镇企业职工和国有企业的下岗职工。就目前来看，要扩大失业保险的覆盖面，扩大的重点：一是农民合同制工人。在当前金融危机的形势下，农民工将是当前需要重点考虑纳入失业保险的群体，包括那些尚未参保的跨地区流动的农民工。对纳入失业保险覆盖范围的各类用人单位，其招用的农民工，凡是与用人单位建立起稳定的劳动关系，并签订劳动合同的，都应该随所在单位职工一同加入失业保险范围。从长远来看，把农民合同制工人纳入失业保险范围不仅符合社会经济的发展目标，而且能更好的发挥失业保险的作用。二是乡镇企业职工。目前，全国各地乡镇企业数量大，乡镇企业职工多。而且，乡镇企业的职工已不仅仅限于农民，还包括许多城镇劳动者。在市场激烈竞争的时代，失业同样威胁着乡镇企业职工。特别是对现在这些90后的新生代乡镇企业的农民职工来说，重新依赖土地维持生计并不现实。所以，有必要把失业保险的覆盖面扩大到乡镇企业职工。三是国有企业的“下岗职工”。“下岗职工“是我国失业人员中的特殊群体，虽然他们下岗了，但是或多或少的和原企业保持着关系，而原企业也不再为他们提供岗位。对于已经失去了工作岗位的人来说，下岗就意味着失业。所以，“下岗职工’’纳入统一的失业保险范围是失业保险体制的进一步完善。四是国家公务员。在公务员实行聘用制后，以前所谓的“铁饭碗”也面临失业问题。公务员一旦失业，如果没有参加失业保险，基本生活就很难维持。因此，将公务员加入失业保险的范围是非常必要的。
2、加快第三产业的发展
第三产业既包括高度社会化和现代化的资本密集和技术密集型产业，又包括分散的以手工操作为主的劳动密集型服务业。从发达国家解决就业的经验来看，第三产业占整个国民经济结构的份额比重较大，是最大的劳动力就业渠道，但是我国长期以来，第三产业的发展并不充分，增长较慢，第三产业占整个国民经济的份额较低。IB前来看，我国的许多个体经济、私营经济、民营经济等非国有经济大部分都集中在第三产业，叉因为第三产业能够吸引大量的劳动力，是重要的就业渠道，所以，我国应调整产业结构加大第三产业的份额，并在第三产业内部强化技术、信息、密集型产业建设，促进第三产业升级，加大劳动力的吸纳率，从而来缓解我国失业的紧张状况。
3、与社会救济相结合来解决失业人员的生活保障问题
任何国家的失业保险都不可能对所有的失业人员进行全部的保障，建立和完善失业保险制度，目的在于最大限度地解决失业人员的基本生活问题，缩短失业人员的待业时间，促进再就业。但是在现实生活中，由于在职职工的保险年限、工龄、待业时问等因素的影响，失业保险金的支付往往无法惠及到所有的失业人员和失业人员的整个失业期限。因此，社会必须建立失业救济制度来保障失业人员的基本生活，进一步完善现有的城镇居民最低生活保障制度，从而形成一套面向全体社会成员的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业而陷入贫困或者达不到最低生活标准的规定，就由社会救济体系来提供救助。这样也可以提高有限资金的使用效率。在目前我国保险水平低下的情况下，失业保险所发挥的作用还相当有限，有相当一部分人还没有得到失业保险金，所以在积极推进和扩展失业保险的同时，很有必要建立失业的社会化的救助体系，以补充失业保险的不足。另外，在与社会救济相结合来解决社会失业人员家庭生活水平的同时还应强化其自我的保障意识，弱化失业者对政府和社会的过分依赖。
4、完善积极的就业政策体系 首先，是国家要实行积极的财政政策和货币政策来拉动经济的持续增长。财政政策要突出实施重点。货币政策要保持连续性和稳定性，增强针对性和灵活性。要密切跟踪国内外经济形势变化，把握好货币信贷增长速度，加大信贷政策对经济社会薄弱环节、就业等方面的支持，有效缓解小企业融资难问题，保证重点建设项目贷款需要，严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，着力提高信贷质量和效益。要积极扩大直接融资，引导和规范资本市场健康发展。其次，要坚持和完善更加积极的就业政策，努力扩大就业。引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业加快发展。积极鼓励和支持劳动者自主创业和自谋职业。如“2008年底我国政府的4万亿元人民币投机计划和公布的十大产业振兴规划也将创造一大批就业岗位。另外交通运输部规划设计研究院副院长关昌余透露，高速公路每亿元人民币投入，就可创造直接就业岗位1800个，间接就业岗位2100个。铁道部发展计划司司长杨忠民表示，2009年的6000亿元基建投资规模，可创造600万个就业岗位”①。再次，各级政府要加强职业技能培训和公共就业服务，加强对就业困难人员和零就业家庭的就业援助，鼓励有实力的大企业创造更多智力密集型就业机会。最后，由社会保险基金提供工资补贴和社会保险补贴和公益性岗位补助等。由于受金融危机的影响，政府从原来保证失业人员最低生活的做法，变为帮助在职人员降低失业风险，维护他们的劳动权利。主要包括暂缓困难企业的失业保险费的缴纳、转业培训的补助、鼓励减产企业增加岗位轮换以代替裁员，而由社会保险基金提供工资补贴和社会保险补贴和公益性岗位补助等。
5、就业培训和就业指导应由政府主导和整个社会参与 就业培训和就业指导应由政府发挥其主导作用，并由政府承担法律责任、制度的设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。政府的职责在于公布基本的就业信息、指导就业政策以及规范就业过程中劳资双方的义务和责任。同时，要依靠整个社会的参与。通过职业介绍、职业培训等重要手段，来促进就业。职业介绍、职业培训要以现有的社团组织和有关的事业单位为基础，通过政府政策的支持及其提供适当的经济援助，扶持、培训非营利的公益性职业介绍及职业培训机构，并随之成为职业介绍和职业培训的主要力量。由于非营利性组织和政府的合作关系在我国还处于萌芽状态，因此应进一步加强引导和规范其组织建设，拓展非营利组织在失业保障领域的作用。
6、建立失业预警和失业保险金监测制度
以控制失业率为目标，以控制失业调控为手段，全面建立失业统计、分析和决策系统的失业预警制度，为国家实施宏观调控政策和积极再就业政策及其贯彻落实情况提供依据。同时，建立劳动、财政、银行三家相互监督的制约机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部依法进行监督。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。这样的失业保险金监测机制增强了监管的有效性，能够在一定程度上保证失业保险基金的有效使用，而且，在防止基金流失、保证失业保险基金的安全方面，也能起到相当的保护作用。
7、进一步使失业保险政策制度化
我国的失业保险工作主要靠政策来推行。失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分，理应建立在法制的基础上，而目前我国的失业保险法制建设还不完善，有待进一步加强。众所周知，日本的重新发展离不开现代化的法制建设。在失业保险方面，有《雇佣保险法》作为基本法，有《雇佣对策法》作为指导法，有《职业安定法》等作为配套的法律，由此可见，日本的失业保险立法非常完善。相比之下，我们不仅没有相对完善的立法体系，而且无论是1993年国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，还是1999年初国务院颁布的《失业保险条例》以及《社会保险费征缴暂行条例》都是以国务院颁布的条例形式出台的、非国家最高形式的行政法规。虽然这些法规对于建立失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用，但是由于缺少必要的法律手段，没有完善的法律作为支撑，表现出来的失业保险费收缴难、救济金发放不合理等问题，使得我国的失业保险制度的形成和完善举步维艰。失业保险关系到国计民生和市场经济的平衡运行，仅仅依靠行政部门的行政法规，很难维护强制性，必须正式立法，体现失业保险的法律规定性。当前我国失业保险发展滞后的原因就是立法的滞后。而立法的滞后，也就是立法资金落实的滞后。因此，我们应进一步使失业保险政策法制化，通过《就业促进法》、《劳动合同法》、《社会保障法》来保障公民的就业权利，加快失业保险的步伐。首先，尽快在宪法中增补《失业保险法》方面的条款。其次，尽快制定《失业保险法》，明确失业保险的对象、失业保险金的筹集和领取、保险金的管理体制等。最后，明确和制定有关法律责任和处罚条款，以提高失业保险法的威慑力。参考文献 l、陈姣娥，“政府一社会合作型”失业保障体系探究[J]，经济与管理，2005(11)；
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41、王亚力，论合理建构农民失业保障机制，研究生论文，华中师范大学，2007；
浅析我国失业保险制度问题摘 要：失业是现代市场经济运行的必然产物，但它的存在又严重地影响到社会经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家......
我国失业保险制度现状及问题分析摘要：中国失业保险经过了多年的发展，已相对完善，但随着经济的发展，社会结构的调整，已呈现出诸多问题。我国的失业保险制度经过几次改革，在经济发展......
赢了网s.yingle.com遇到保险纠纷问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>http://s.yingle.com我国失业保险制度的变迁和发展 摘要：在对我国失业保险的变迁进行描述和评价的基础上，分......
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中国失业保险制度（1）中国失业保险制度的发展历程①第一阶段，失业保险制度初建期（1986～1992）a．新中国建立初期，为解决旧中国遗留下来的失业问题，1950年我国政务院颁布了《关于救济失业......
