公务员制度_公务员制度全
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一、我国公务员工资制度发展历程及现状
1956年国家进行了第一次工资制度改革,全面取消配给制和物价津贴,直接以货币形式规定工资标准,机关、事业单位按照工作人员的职务高低确定职务等级和工资标准。1985年随着经济形势的好转,国家废除了30年的等级工资制,实行以基础工资、职务工资为主的结构工资制,建立了国家机关、事业单位职工正常的晋级增资制度。这些工资制度对于保证国家政权机关的正常运行发挥了重要作用。1993年国家推行公务员制度,决定公务员实行职级工资制, 提出了公务员工资改革的五项原则——即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、物价补偿原则和园地津贴原则,明确了市场经济条件下我国公务员工资制度的改革方向。从2006年起施行的《中华人民共和国公务员法》则对上述五项原则作了进一步的完善,从制度上规范了国家公务员的工资分配行为。公务员的基本工资制度是职级工资制度,而职级工资制度就是按照公务员的职务、级别和年限确定标准的工资制度,这就从法律层面规范了我国公务员的工资和福利制度,必将对我国公务员工资制度的进一步完善发挥积极而深远的影响。总体而言,我国正在积极稳妥地推行公务员工资制度改革,特别是通过近几年的努力,公务
二、我国现行公务员工资制度存在的主要问题
1、公务员工资制度缺乏完善的法律保证,未建立公平、合理的工资水平评估机制。我国公务员工资标准虽然原则上是根据国民经济发展、企业人员工资水平和物价指数做出相应的调整,但在实际执行过程中,并没有完全建立一个公平、合理的公务员工资水平评估机制。
2、缺乏物质奖励机制。忽视公共选择理论在工资制度中的作用。“经济人”假设是西方经济学经典的基本假设之一,也是公共选择理论的基本出发点。这一理论认为人是理性的、自利的、寻求利益最大化的,在现实生活中,公务员在其行政管理活动中必然表现出“经济人”的角色特征,其自利行为的存在是毋庸置疑的客观事实。而我国历来强调公职人员“全心全意为人民服务”的公仆意识,强调公务员追求公共利益的“政治人”特点,在物质奖励和精神奖励中以精神奖励为主,缺乏经济奖励,忽视其“经济人”自利性的特点,结果造成公务员利己心的错位,容易导致其追求体制外的利益,甚至产生腐败。当然,在我国这样一个社会主义国家,作为党和国家方针制定者与执行者的公务员应具有更鲜明、更重要的政治性,但应认识到,合理范围内的自利性是公务员行政行为的内在驱动力之一,能激发公务员的工作热情,高效率地开展各项工作。
3、基本工资收入占公务员整体收入的比重偏低,工资制度缺乏透明度。现行公务员工资制度的主要特征是“低工资、多补贴、泛福利”。同样是公务员,所在部门不同,收入差异也很悬殊,越是握有“实权”的部门,收入渠道也越多,导致部门之间工资缺乏透明度,增加了管理的难度。
4、现行工资制度设计缺乏补偿和激励机制,不能充分发挥公务员的主动性和创造性。我国现行公务员工资级差主要有三个方面:一是职务工资的级差,不同职务间顺次差别不超过1000元;二是级别工资的级差,按2006年的标准27级计算(下同),最高为3820元,最低为290元,最高最低差距13倍左右,平均每级提升约130元;三是同一级别工资档次的级差。为每两年提升一个档次,最高总理级每个档次之间的差额是160元,最低办事员级每档工资的差额是26元。由此看出,我国公务员的职务工资和级别工资标准级差还是偏低,很难体现对责任风险、职务贡献的补偿意义,同时,我国公务员档次工资的提升仍然存在时间较长和标准较低的问题。
5、、基层公务员适用的级别工资级数较少,不符合收入分配制度发展的方向。两头小、中间大的“橄榄型”收入分配制度是我国收入分配制度发展的方向,也就是说在最高和最低工资水平之间的线段上,处于中间或中间偏下位置上的人员 分布是最密集的,而在工资水平最低和最高的两端,人员分布比例往往是相对较小的。由于受到机构规格和职位数量的限制,尽管整个公务员的级别工资分了27级。但绝大部分基层公务员,尤其是县乡两级公务员能够适用的工资等级仍然较少,这就造成大量公务员的工资处于金字塔底层的状况。很难获得升迁。由于大多数基层公务员很难得到更多的行政级别或职务晋升,导致基层行政管理人员尽管承担着具体实施国家政策的工作,但他们的贡献和价值在工资水平上却无法得到充分体现。这种情况必将强化基层公务员队伍中的“升官发财”意识,同时,还会产生在特定的环境下,一部分公务员会为了谋求职务晋升而不择手段。
6、缺乏统一规范,公务员的福利制度比较混乱。我国公务员福利制度目前存在“泛福利化”问题,一是福利水平不平等、不确定。我国各级政府部门是公务员福利的主要提供者,而各个部门的经济状况直接影响公务员所享受到的福利水平。二是福利形式缺乏社会化。我国公务员的部分福利是通过建设集体生活设施和文化设施来体现,而这些设施如食堂、车队、体育设施等都可以通过社会化的服务获得。三是福利发放不规范。目前我国对福利制度没有统一的规定,各地区、各部门自行制定项目、标准进行发放。所有这些都导致我国公务员福利制度比较混乱。三.公务员工资制度改革应解决五大问题 公务员收入是否规范有序、是否科学合理反映着整个社会收入分配是否公平公正，对其他领域的收入改革都将产生示范效应，具有标志性意义和表率作用。因而公众对如何进行公务员工资改革十分关注。
1，在程序上必须实行公开透明的原则。制度改革应当放到光天化日之下，要有公众的参与和监督。从调查统计、研究测算、草案修改、评议审议、制度出台等全部过程，都应当确保在公众参与和监督下，光明正大地进行。2.必须避免公务员收入制度的改革被官员本身所主导。本项制度改革属于社会收入分配改革，本来就是调整着官员的切身利益，并涉及财政、税制、社保等多种层面，影响着社会利益格局，改革阻力必然很大。因此，必需让利益主体回避，否则改革就会流于形式，结果将是换汤不换药。
3.公务员收入制度改革不该是公务员加薪的“代名词”。公务员工资应当在整个社会经济的大背景下考量，不能只升不降。公务员工资水平应与社会其他行业职工工资水平特别是与本地区企业职工工资水平挂钩，不能 “高高在上”。4，公务员收入改革不能只止于工资改革，而应是全面的收入改革，因此就要求清理各种不合理的福利和补贴。
行政机关之所以福利多，发钱多，说到底还是钱太多了。眼下许多行政部门有财政预算外资金，包括各种行政收费、下属部门上缴收益等，不少资金汇集到小金库，成为公务员隐性收入的源泉；同时，现有的预算制度，对于行政机关缺乏约束。对行政机关需要花多少钱，怎么花钱，缺乏严格的审和有效的监督，因此行政机关发钱发福利很方便。
要革除这一大弊端，首先要改革行政收费体制，削减繁杂的行政收费项目，许多收费项目应该转化为税收。其次要改革收费管理制度，在截断行政机关捞钱渠道的同时要看好行政机关的钱柜子。
同时要改革预算制度，强化人大预算审核，便于公众监督，实行预算全面公开，使得公务员收入成为明白账。行政机关每一个部门、每一级官员每年的工资福利等收入，都让人明明白白一目了然。
另外，要解决公务员队伍内部，不同部门之间的工资差距过大的问题。为解决这一问题，在2006年即上一轮公务员工资改革中，国家已经采取了诸如“收支两条线”之类的措施，也取得了一些成效。可是，这个问题现已有反弹，某些部门自行出台津贴、补贴等政策、给不同部门公务员之间造成了新的分配不公，这不仅扰乱了公务员工资管理秩序，而且一定程度上影响党和政府的形象。
5，公务员收入改革不能只着眼收入制度，还应该对人浮于事的顽症动动手术。不能仅仅盯住个人收入高低，还应盯着公务员繁冗的现象。因此，公务员收入改革，不能只管收入，还要裁汰冗员。
四、进一步完善公务员工资制度的几点建议 在我国经济又好又快发展的前提和背景下,需进一步完善公务员工资制度,使其不仅能够充分满足公务员基本生活需要,而且能够通过合理的级差体现职务、资历、学历、绩效贡献,在公务员队伍中形成一种不断提高工作绩效、提升自身综合素质的良性机制。
1.总之,建立适合我国社会主义市场经济体制要求的公务员工资制度,是贯彻落实公务员法的要求,是政府管理现代化的关键,是完善我国社会主义市场经济体系的重要标志;有利于从源头上预防和防止腐败,为建立廉洁高效的公务员队伍,促进社会经济持续稳定发展,起到基础性的调控作用。当然,改革公务员工资制度和规范公务员收入分配,面临的情况相当复杂,要坚持从我国实际出发,在实践中逐步探索、逐步推进、逐步完善。建立清晰、透明、规范、合理的公务员工资结构。建立清晰、透明、规范、合理的公务员工资结构,必须充分体现工资、津贴补贴和奖金在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。基本工资在工资结构中应占主导地位,是工资结构的核心部分,是按劳取酬的重要体现,其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定。因为不论是在经济发达地区,还是在经济欠发达地区,公务员所付出的劳动是基本相同的,因而理应获得相同或相近的劳动报酬。津贴是工资结构的重要组成部分,是工资的重要补充。补贴和奖金是公务员薪酬制度的必要补充,它解决的是公务员的生活负担、物质文化需要和社会保障等问题。当然,还应对在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动给予一定的补偿。
2.进一步规范和确定公务员工资水平、项目构成和标准。目前,我国公务员由于收入水平、结构和标准不能充分体现其劳动价值和社会精英地位,这有可能导致行政机关追求自身利益的最大化,因此,有必要规范我国公务员工资水平、项目构成和标准。(1)科学确定公务员工资水平。(2)合理确定公务员工资项目构成。(3)明确公务员工资项目标准。
3.逐步引入绩效工资制度,尽快形成激励体系。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩,工作成效越显著。工资收入越多,以充分发挥工资的激励作用,调动人的积极性、主动性和创造性。绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性方面所发挥的作用是不容忽视的,绩效工资可以在一些职能比较明确的部门首先试行。待条件成熟后再在其它政府部门逐步推开。
公务员激励体系,可以简化为一个“综合激励模型”,通过这个模型我们可以比较清楚地理解系统内各个机制、要素所发挥的作用。通过组织内各个机制,一方面,在满足公务员正常的自利心的基础上,引导、提升公务员的服务意识和奉献精神;另一方面,不断激发公务员的进取心和工作动力,提高公务员的公共服务和工作绩效。通过综合激励使公务员“经济人”假设和“政治人”属性相统一,切实自觉地致力于全心全意为人民服务。
4.公务员工资应适当向基层倾斜。加大基层公务员适用的工资等级和数量。据统计,目前我国公务员队伍60%在县以下基层单位,92%是科级以下人员。为鼓励广大基层公务员安心本职工作,应适当增加县以下基层公务员所对应的级别数量,基层公务员可以根据工作年限以及个人绩效得到级别的晋升,从而获得相对更高的待遇,这样有利于公务员队伍的稳定.5.对艰苦边远地区津贴发放应加大转移支付力度,合理调控公务员地区收入差距。
总之,建立适合我国社会主义市场经济体制要求的公务员工资制度,是贯彻落实公务员法的要求,是政府管理现代化的关键,是完善我国社会主义市场经济体系的重要标志;有利于从源头上预防和防止腐败,为建立廉洁高效的公务员队伍,促进社会经济持续稳定发展,起到基础性的调控作用。当然,改革公务员工资制度和规范公务员收入分配,面临的情况相当复杂,要坚持从我国实际出发,在实践中逐步探索、逐步推进、逐步完善。五．改革的必要性与紧迫性
除了上述的先天不足外，更重要还在于社会环境和客观因素的变化，使我国公务员工资制度的改革具有很强的现实必要性和紧迫性。
1、以“经济人”作为公务员的前提人性假设——从高度集中的计划经济向利益独立的多元化市场经济转变的内在要求。
2、精神激励与道德激励功能微弱——从非“常态”的社会状态到和平时期非危机时刻转变的结果。
3、从“权力导向型”转向“市场导向型”——建设以结果为导向的绩效政府对转变公务员管理理念的要求。
4、改革工资制度是应对入世后激烈的国际人才竞争的需要。
5、改革工资制度，实现“薪以养廉”。六．工资制度改革的方式选择 基于上述分析，作为公务员制度内在动力和基本保障的工资制度的改革已是势在必行，那么采用什么方式实现这一制度改革才最有效率（成本最小且最可能）？这就是制度创新方式的选择问题。以下将从制度变迁的理论与中国的国情出发，试分析公务员工资制度改革的推进方式。
1、制度变迁的两种方式
制度变迁理论认为有两种可供选择的创新方式：其一是诱致性变迁，其二是强制性变迁。诱致性变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是“由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。与此相反，强制性变迁“由政府命令和法律引入和实行”。诱致性变迁必须在由某种在原有制度安排下无法得到的获得机会而引起，强制性变迁即可以是为了获得创新的潜在利益收益，也可以纯粹因不同集团对现有收入进行再分配而发生。
2、我国公务员工资制度创新方式分析
（1）我国公务员工资制度改革应由国家主导
也就是说，公务员工资制度的替代、转换和交易过程主要由政府通过法律、法规或命令的形式强制性推动。主要原因有：
第一，公务员制度的特殊性使然。国家公务员制度是关系整个国家行政运行正常、有序、一致的法律保障，具有很强的统一性与严肃性，而公务员工资制度是其重要组成部分之一，因此它的改革也必须要有统一性与稳定性，在改革初期应避免出现太多的“地方特色”，避免个别官员和机构在制度边缘的灰色获利行为，否则将引发公务员内部及社会新的不满。这不仅会阻碍改革进程，更会影响社会及经济的发展。因此，公务员工资制度改革要由国家主导强制推行。
第二，历史经验下的现实选择。从历史经验看，我国的制度变迁基本都是政府主导的渐进式制度变迁。主要是我国作为后发现代化国家，在集权式政治结构下，政府凭借绝对的政治力量对比优势以及资源配置权力，为摆脱贫穷，实现富强而选择的成本较低，较为合理的现代化路径。从现实看：“在制度变迁过程中，任何制度创新主体所追求的目标都是自身效用或利益的最大化。而核心领导者在制度创新决策时，首要的目标就是维护和加强其政治权威，使自己获得最大限度的社会支持，并使公开的和潜在的反对自己的政治力量降到最小，以维持其统治地位的合法性。”为了改变由于现行公务员工资制度激励不强、保障不力和透明度不够而造成的公务员积极性不足，政府效率低下以及社会对公务员加薪的不理解等严峻现实，进而改变政府在人民心目中的形象，从而获得人民的信任和支持，巩固其合法性，政府应该主动打破原有利益格局，积极探索和推进科学的公务员工资制度的建立。
第三、旧制度的利益刚性使然。作为分配领域的改革，公务员工资制度改革必定会触动原有的社会利益格局。若要突破旧体制下利益格局的刚性来获取新的利益，尤其是要原有利益集团自行推动则相当困难。原有的干部阶层既无法为制度的转变支付庞大的费用，又缺乏合法性的基础。因此，必须借助国家的强制力量来推动制度变迁。
（2）公务员工资制度改革中的诱致性因素
我们在强调工资制度改革强制性变迁特征的同时，并不否认这一制度变革中各种诱致性因素的作用，特别当这一制度与我国逐渐完善的市场经济体制相适应并逐渐形成良性互动时，其诱致性因素的作用将更加明显。尤其是工资与公务员自身利益密切相关，而合理的工资制度必会使大部分人在新的均衡中获得更大收益，这就会促进他们自发接受并推动工资制度及其它必要的配套改革，从而自下而上地推动公务员制度的创新与完善。
七.公务员加薪
(一)公务员加薪与上一届政府的建设目标是一致的，它是政府在由计划经济向市场经济转型的过程中积极转变职能的有效举措。针对政府“廉洁、勤政、务实、高效”的建设目标，公务员加薪有其必要性和现实意义。
1、提高整体工资水平，稳定公务员队伍，提高其积极性
赫兹伯格的双因素理论认为，工资作为典型的保健因素，如果缺少，将使员工产生不满和消极情绪，甚至会在组织中形成较大的离心力。因此，对于以工资作为主要生活来源的公务员而言，加薪可以逐步改变以往因工资过低而影响工作积极性，进而影响整个政府效率的问题，有利于增强公务员的认同感和归属感，保持公务员队伍的稳定性，从而使公务员队伍逐步走向“勤政、高效”。
2、消减公务员“相对剥夺感”，为廉政创造条件 中国社会历来“不患寡而患不均”，分配不公易使人们产生相对剥夺感，并由此产生非理性的反抗行为。由于转型期的公务员与垄断性行业或新兴行业相比，工资水平处于较低状态，导致其产生心理不平衡。这种失衡心态又是促使相当部分公务员主动腐败的重要原因。加薪在一定程度上可以消减这种心理失衡，从而在一定程度上起到抑制腐败的作用。
3、与市场化改革相配套
随着市场经济改革的不断深入，公务员的住房、医疗、教育等福利性产品开始走向市场化，公务员面对社会均等的价格，但低工资又使其承受力高度不等。因此，公务员加薪是市场化范围扩大的必然要求，也是避免公务员因个人及家庭生存发展需要所迫而铤而走险、违纪犯法的重要保证。
可见，公务员加薪有其现实必要性，但自身和实施过程中的不足以及某些不良效应使加薪遭遇困境。
(二)公务员加薪遭遇困境
1、一刀切，不利于内部激励
2、“吃喝财政”导致公务员加薪备受争议
3、公务员货币工资比重低，加薪刺激不大
4、公务员加薪与社会分配正义的矛盾
六．现行公务员工资制度的滞后表现
（1）不能充分发挥吸引人才和激励竞争的作用
（2）工资制度的调控能力有所削弱,地区间及部门间的实际收入差距较大（3）工资结构不尽合理
（4）缺乏体现地区差别的机制 七.公务员工资制度的改革方向
我国公务员工资制度未来的改革方向，就是按照《公务员法》规定实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度的要求，深化公务员工资制度改革，建立科学完善的公务员薪酬制度，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，形成科学合理的公务员工资体系和正常的工资增长机制，建立适应经济体制和干部管理体制要求的公务员工资管理体制，逐步缩小地区间收入差距，适当向基层倾斜，要完善地区津贴制度特别是艰苦边远地区津贴制度，以促进公务员队伍建设，促进党风廉政建设。具体思路包括：
1．推进公务员工资决定制度化建设，构建科学、透明与完整的公务员工资制度．
要不断完善公务员工资结构，实现公务员工资制度内部一致性。应充分借鉴发达国家的经验，建立科学的职位分类制度。按照职位分类进行工资市场调查，根据市场调查结果确定各职位的工资等级和工资水平。同时，加大低职务对应的工资级别数，使低职务公务员有充分的晋升空间，实行级别与工资等待遇适当挂钩，使基层机关因机构规格和领导职数限制没有晋升职务机会的公务员也能提高待遇，为公务员的工资增长提供更为广阔的空间。将职务和级别的晋升分别独立进行，公务员可以根据工作年限以及个人绩效获得级别的晋升。通过加大基层公务员的级别工资等级，可以提高基层公务员的工资水平。在职务工资和级别工资两项构成中，级别工资比重应略大于职务工资，这样既能防止和克服平均主义，又可以防止和克服收入差距过大。
依法规范公务员制度外工资收入，增强公务员工资制度透明度。要以经济手段为主调节不同地区之间的收入差距，以行政手段为主消除同级政府不同部门之间的津贴收入差距。通过加大清理规范津贴补贴的力度，将其规范并合理划分纳入公务员的基本工资，实现津补贴货币化、显性化和规范化：在全国实行统一的公务员工资制度的基础上，与分税制财务管理体制相结合，适当赋予地方根据本地情况、按照一定条件和程序调整地区附加津贴的权限，使公务员的工资收入水平与各地区经济发展水平、物价消费水平、财政负担能力和社会工资水平相适应。
要完善艰苦边远地区津贴制度，逐步加大对艰苦边远地区的倾斜力度，缩小地区问工资收入差距。首先，建立科学评估指标体系，作为确定范围和类别的基本依据，形成长效的管理办法和制度；其次，扩大艰苦边远地区津贴实施范围、增设津贴类别，提高津贴标准，合理体现不同地区艰苦边远程度的差别；第三，建立动态调整机制，根据各地自然地理环境和社会发展等情况的变化，综合考虑地区间经济发展水平、物价指数差异，定期对实施范围和类别进行评估调整。
推进公务员福利制度货币化，实现公务员工资制度完整性。应当根据建立社会主义市场经济体制的客观要求，以市场为配置福利资源的主要机制，把以平均主义无偿福利制分配转 变为体现按劳分配与按生产要素分配相结合原则的货币工资性分配，建立起与市场经济相适应的住房、医疗、交通以及公务等保障货币化模式，逐步形成一整套福利由实物性向货币化 转变的政策变革。
2．科学确定公务员工资水平，建立正常的晋级增资机制，实现公务员工资制度外部竞争性。
对于公务员工资水平的确定应重点考虑以下因素：
一是公务员工资水平的确定应有助于促进经济发展并与总体改革相适应。首先应正确处理积累和消费的比例关系。国家应建立有效的宏观调控制度和方法，处理好积累和消费的比例关系。其次，工资水平调整要与我国总体改革相适应。在考虑工资水平时，应兼顾各项改革对公务员需求产生的影响，这不仅关系到其生活水平是否下降，而且关系到改革能否顺利 推进、经济能否健康发展。
二是应合理估算公务员个人及其家庭成员所需的生活费用。公务员所获得的工资收入必须能够维持雇员本人及其家庭成员的基本生活需要。这里的基本生活费用不是生存费用，其内涵为有一定质量的生存费用。
三是应根据同工同酬及比较平衡原则合理确定工资差别。我国的经济成分和管理体制已发生了重大变化，外资企业、私营企业、个体经济不断增多，国有企业自主经营、自我发展，不同所有制企业问工资水平的差异越来越大。所以在考虑国家机关工资水平时，应全面考虑国内各种经济成分中职工的工资水平，并注意适当考虑其福利因素。
四是应充分考虑国家财政的支付能力。在市场经济条件下，财政的支付能力直接决定国家机关的工资水平，财政的收入能力直接决定财政的支付能力。应不断加大财政收入的力度，加强财政收支的有关法制化建设，使其时刻与经济发展相协调，为社会发展和公务员生活改善提供财力保证。
3．健全公务员监督机制，完善公务员职业生涯规划体系，构建完整的公务员激励体系．
在政府部门的运作中，公务员受到的监督可以分为内部监督与外部监督。因此，完善公务员的监督机制，也就是完善对公务员内部监督与外部监督的制度安排。
就内部监督而言，应当设立一个专门行使监督权的机构，将纪委、审计、监察和检察部门的监督权、监察权和部分司法权统一行使，以便把各项监督工作落到实处。切实履行对公务员的监督职责；进一步提高行政监察机关的法律地位，使其树立应有的权威性；改革现行行政监察领导体制，增强监察机关的抗干扰性，扩大行政监察机关的职权，将现行行政监 察机关实行的双重领导体制改为实行垂直领导体制，改变现行行政监察机关难以对同级政府实行有效监督的不力状态。就外部监督而言，应当建立政务公开制度。要实现对公务员的有效监督，一个重要的前提条件就是舆论监督主体要掌握足够的信息，这就要求让“阳光普照政治体制”。应当加快新闻立法，充分发挥新闻媒体的舆论监督功能，以法律的形式明确规定舆论机构及其工作人员的权利和义务。同时，应建立社会协商对话机制，将行政权力的运行始终置于广大公众的监督之下，鼓励人民群众直接参与、关心、监督行政机关的权力运行。
从职业生涯规划激励的角度分析。我国《公务员法》将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并根据不同的职位类别设置其职务序列，规定了公务员职位聘任制，以及把公务员培训和流动制度上升到了法律高度。这些都为加强我国公务员职业生涯管理，完善公务员激励机制，提高公务员管理的科学化水平提供了法律保障，对公务员个人起到有效的激励作用，使公务员在各自的生涯路径上不断发展，在实现个人目标的同时，也实现了组织目标。
