以幸福湖北为导向积极探索建立适度普惠型社会福利制度_适度普惠型社会福利

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以幸福湖北为导向 积极探索建立适度普惠型社会福利制度

谢松保

2012年第8期 ——社会建设

省第十次党代会报告提出要“始终坚持以人为本，努力建设幸福湖北”，并强调要“建立健全城乡一体化社会救助体系和救灾应急体系，统筹做好社会保障、社会救助、社会福利、社会慈善等工作”。结合民政部门实际，我们认为建设幸福湖北当务之急就是要加快建立与经济建设相适应、与社会发展相协调的适度普惠型社会福利制度，让人人成为共建共享幸福湖北的主体。改革开放以来，我省一直实行以城镇“三无”人员为重点保障对象的补缺型社会福利制度。随着改革开放的不断深入以及社会的加速转型，这种福利制度面临诸多问题，难以满足人民群众日益增长的社会福利需要。以幸福湖北为导向，加快建立适度普惠型社会福利制度，已成为当前民政工作的迫切要求。

一、补缺型社会福利制度存在的主要问题

长期以来，社会福利为保障城镇“三无”对象中的老年人、残疾人和孤残儿童等特殊群体的基本生活权益，相应提供了供养、医疗、康复、教育等方面的一些服务。在今天看来，这种城乡二元补缺型社会福利制度至少存在以下问题。

（一）覆盖范围较窄。社会福利覆盖的重点人群是城镇“三无”对象、城乡孤儿和一部分残疾人。这种制度安排最大的问题是覆盖范围明显偏窄。很多对象本该纳入社会福利保障范围，但只纳入了社会救助范围。城镇“三无”对象在普遍纳入社会救助范围的基础上，仅将集中供养对象纳入社会福利范畴，孤儿最低养育标准制度从2010年才开始建立，上述两种对象全省加起来不足5万人。主要由残联牵头的残疾人社会保障和社会服务体系建设也才刚刚启动。多数失能半失能、高龄、空巢老人属于政府基本公共服务范围，但尚未能享受政府提供的社会福利服务。

（二）保障水平偏低。由于预算安排、资金投入不足等原因，社会福利保障水平还不高。2011年《湖北省统计白皮书》显示，2010年我省城镇居民人均消费支出已达11451元。全省“三无”对象中的老年人、残疾人的福利保障标准为当地最低保障标准的1.5倍，当年为4680元，约为城镇居民人均消费支出的41%。有些社会福利对象还要依托社会救助制度，如城镇“三无”对象中的老年人和残疾人，分散居住的依靠社会救助制度保障其基本生活，集中供养在社会福利机构的在疾病治疗等方面也离不开社会救助。

（三）市场和社会组织的作用没有得到有效发挥。我省现行的社会福利制度一定程度上属于政府主导型福利制度。在政府承担主导责任但投入不足的情况下，市场主体、非营利性组织、社区组织在社会福利的补充提供和微观运营方面还没有发挥应有作用。2010年我省社会办养老机构床位与公办养老机构床位比例为1∶1，远远滞后于全国2.3∶1的平均水平。市场在提供社会养老服务、残疾人康复服务等方面的作用远没有得到应有的发挥。社区作为社会养老服务体系和残疾人服务体系中的重要依托，目前其服务还只处在试点推进阶段。

二、适度普惠型社会福利制度的基本内涵

目前，理论界和实践界对适度普惠型社会福利制度的界定尚未达成共识。党的十六届六中全会提出了“发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，国家民政部对构建适度普惠型社会福利制度有了宏观设想，结合学界的研究，立足当前着眼长远，我们认为将“适度普惠型社会福利制度”界定为：面向全体老年人、残疾人和孤儿弃婴，以扶老、助

残、救孤、济困为重点，坚持政府主导和社会参与相结合，资金保障与服务保障相并重，实行城乡统筹，逐步形成与经济社会发展相适应的基础设施、资金保障、人才技术、服务标准、运行机制和监管制度，不断满足服务对象多层次多样化的物质和精神需求。在保障范围上，从城乡“三无”老人向全体老年人延伸，从机构供养孤儿弃婴向全体孤儿弃婴拓展，从生活困难残疾人向所有残疾人迈进。在保障方式上，从资金单方面保障向资金和服务保障相结合转变。在保障程度上，从城乡二元向城乡一体转型，从保障基本生活向尽量满足不同层次多样化需求转变。在保障机制上，从政府举办向政府主导和社会参与相结合转变，在多元合作架构中推进社会福利向前发展。

三、我省已初步具备建立适度普惠型社会福利制度的经济社会基础

现代社会福利演变轨迹表明，在相当程度上社会福利制度的发展是对社会形态变迁和社会结构改变积极回应的结果。改革开放三十多年来，我省工业化、城镇化、市场化和老龄化快速推进，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展，建立更高水平社会福利制度已具备一定的经济社会基础。

（一）国民经济有了显著积累，为建立适度普惠型社会福利奠定了物质基础。改革开放以来，我省经济总量快速增长，2011年已达1.9万亿元，地方公共财政预算收入达到1400亿元。城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入连续7年保持两位数增长，国民经济有了显著积累。现阶段，我省初步具备了经济起飞所必需的主导产业、市场容量及体制环境，迈入了美国经济学家罗斯托所说的经济起飞阶段，总体上正处于向转变增长方式寻求发展动力的关键时期。这一时期，经济发展对社会福利将产生较高的依赖。建立适度普惠型社会福利制度，不仅具备了一定的物质基础，而且也是经济社会协调发展的必然要求。

（二）社会福利作为社会建设重要组成部分被提上战略高度，为建立适度普惠型社会福利制度奠定了政治基础。党的十七大报告提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系，保障人民基本生活。社会福利被确定为社会保障的三大基础之一，成为社会建设的重要内容。民政部站在战略发展的高度，创新提出了“建立适度普惠型社会福利制度”的新思维。国家发改委和民政部联合发布的《民政事业发展第十二个五年规划》明确提出了“社会福利惠及范围显著扩大，基本实现由补缺型向适度普惠型转变，越来越多的社会公众享受到与经济社会发展相适应的社会福利服务”的中期目标，为建立适度普惠型社会福利制度指明了方向。《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强新时期民政工作的意见》明确提出，“建立健全城乡特殊群体社会福利服务体系，努力推进民政工作走在中西部前列”奋斗目标。这些将为我省建立适度普惠型社会福利制度提供有力的政策支撑。

（三）社会福利体系框架初步构建，为建立适度普惠型社会福利制度奠定了实践基础。一是社会福利法律体系加快建立。国家相继颁布了《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》和《残疾人保障法》，省人民政府出台了《湖北省关于老年人享受优待服务的规定》、《湖北省残疾人优惠待遇规定》等规章，对加快老年人、儿童、残疾人福利事业发展、维护其合法权益提供了法律保障。二是社会福利设施体系加快构筑。截至2011年底，全省城乡福利机构2496个、床位22.4万张。全省县级以上城市都拥有1所集养护、康复、娱乐等功能于一体的公办城市社会福利机构，所有乡镇都至少有一所农村福利院，社会办养老服务机构已达235家，较好地解决了城乡“三无”对象集中供养问题，并在一定程度上缓解了社会养老服务供需矛盾。三是社会福利政策体系加快制定。我省先后出台了《省人民政府关于加快实现社会福利社会化的决定》、《省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》等系列文件，对社会福利对象在基本生活、医疗、教育、住房等方面作了全面的制度安排。

四、建立我省适度普惠型社会福利制度的目标和任务

省第十次党代会关于建设幸福湖北的部署，为“十二五”我省民政事业全面发展特别是建立适度普惠型社会福利制度提供了难得的历史机遇。着力保障和改善民生，使发展成果惠

及全体人民，建立广覆盖、保基本、多支柱、可持续的适度普惠型社会福利制度必将助推幸福湖北建设。

（一）广覆盖。其一，老年人福利。以“三无”老人、低收入家庭失能半失能老人、空巢高龄老人等老年群体为重点，同时兼顾其他社会老人，尽可能将他们都纳入社会养老服务保障范围。其二，儿童福利。以城乡孤儿、弃婴为重点，逐步将事实上无人抚养的孤儿等特殊困境儿童纳入保障范围，同时尽可能兼顾困难家庭儿童。其三，残疾人福利。重点保障符合最低生活保障条件的困难残疾人、重度残疾人和就业再就业残疾人。

（二）保基本。包括基本生活标准和基本服务内容两大部分。其一，基本生活标准。应适当高于当地最低生活保障标准。对于“三无”老人，综合考虑经济发展水平和他们尚有一定的生存能力，其基本生活标准参照我省孤儿最低养育标准减去教育费用来制定为宜。目前我省孤儿最低养育标准为集中供养1000元/月、分散供养600元/月，按照年均10%的速度增长，到2015年，集中供养和分散供养孤儿分别达到1610元/月和966元/月，集中和分散供养“三无”老人的基本生活标准应分别达到1437元/月和792元/月。对于符合最低生活保障条件的残疾人，按照分类施保原则，保持“十二五”期间年均10%的速度增长，到2015年全省平均保障标准达到425元/月。其二，基本服务内容。老年人福利，以生活照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉为重点，引导发展旅游、养生、教育等高端服务。儿童福利，以养育、康复、医疗、训练为重点，同时向教育、就业、住房、社区矫正等方面延伸。残疾人福利，重点涵盖康复、教育、就业、扶贫、托养等基本服务。

（三）多支柱。明确政府、市场、家庭、社区各自应承担的社会福利责任，构建主次有别、相互衔接、互为补充，既满足社会成员福利需要，又能体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利发展新格局。政府不再包办包揽社会福利，其责任限定于规则制定、行政主导、财政供款、市场监管等宏观领域；政府之外的市场组织、非营利组织、社区组织承担微观运营和组织生产的责任；家庭承担法律法规规定的赡养、抚养（扶养）责任和社会道义。

（四）可持续。要确保社会福利制度的持续发展和社会福利服务的持续提供，必须建立政府财力投入的长效机制、公平优惠的政策环境和合理的市场运营机制。一是政府财力投入长效机制。按照“四位一体”建设发展要求，将构建适度普惠型社会福利制度上升到战略高度，列入国民经济社会发展总体规划，建立健全新增财政投入优先用于社会福利、社会福利按国民经济适当比例合理投入的机制。二是公平优惠的政策环境。进一步完善社会福利法规政策，为各类社会福利机构创造公平竞争、资源合理利用的准入环境。同时，完善落实社会力量兴办养老服务机构、残疾人服务机构的各项优惠政策和残疾人就业优惠政策，建立政府财力补贴机制，充分调动社会力量投资社会福利事业的积极性。三是合理的市场运营机制。一方面，政府要建好管好公办老年人、儿童、残疾人福利机构，发挥好兜底供养和示范引导作用；另一方面，老年公寓、失能老人养护中心、聋儿语训中心等非基本养老服务设施，应大力推行公建民营、公办民营，优化社会资源配置，实现政府与民营机构的双赢。在服务提供上，需要大力发展福利服务社会组织和市场主体，探索建立政府购买服务的招标制度，将服务项目择优交给有资质的社会组织和市场主体来运营，政府当好养老服务市场的“守夜人”。

（作者系湖北省民政厅厅长）