回避制度_什么是回避制度

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我国公务员回避制度的缺陷和改进对策

①含义：

公务员回避制度是指为防止国家公务员因亲属关系等因素, 不能秉公执行公务, 甚至拘私枉法, 对公务活动产生不良影响, 而在公务员所任职务、任职地区和执行公务等方面作出一定的限制性规定的制度。

②种类：

根据我国《国家公务员暂行条例》和《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》以及《公务员法》的规定, 我国已经逐渐建立了成熟的公务员回避制度, 并主要由任职回避、公务回避和地区回避三个部分组成。

③原则：

自我约束与强制性相结合的原则。公务员回避制度与行政监察制度有机结合的原则。公务员统筹兼顾, 灵活操作与从严要求相结合的原则。

④缺陷：

贯彻落实回避制度有利于通过法制化方式, 防止亲属关系或其他关系和势力侵害公共行政领域, 实现公共行政管理的廉洁、公正、统一和效率的目标, 同时, 也有利于公务员自身的健康发展。但是, 我国在实施这一制度中存在着诸多制约因素。具体表现在：

一，传统文化

我国自夏启建立第一个奴隶制国家以来, 都是以小农经济为主, 而商品经济始终没有得到充分的发展, “ 这种国家,实质上是以血缘关系为主要联系方式的宗族统治。其权力原则是官位世代相袭, 血统世代相传。’,。可以说, 我国基本是在血缘关系没有解体的情况下进人文明社会的, 国家深深地打着宗族或家族的烙印, 其核心基础仍然是以血缘关系为纽带的, 由此而形成了“ 家庭至上, 血浓于水”的文化特色。虽然自汉代以来, 历朝也都在一定程度上严格规定了人事回避制度, 但是, 重视血缘关系和准血缘关系如同学、老乡、战友、师徒等的宗族观念和帮派思想至今依然根深蒂固, 使回避难度相应增大, 从而成为

制约我国公务员回避制度实施的最基本国情因素。

二，公务员自身因素

目前, 我国公务员思想素质还参差不齐, 思想观念上缺乏自觉的回避意识, 一方面错误地认为有亲属朋友、本地关系多好办事另一方面出于自私自利的心理一则生怕异地任职后不如在本地“ 实惠” , 自己得重新“ 开辟根据地”、“ 打江山”很辛苦二则希望在本地任职能为亲朋好友开绿灯, 自己能“ 照顾家庭”、光宗耀祖、显赫门庭。公务员的这种不愿意回避的思想观念和态度极大地阻碍着公务员回避制度的推进。

三，回避措施不力

我国公务员的回避制度对回避的适用范围、回避的理由和程序都作了明确的规定, 相对于其他廉政制度都是比较具体的, 便于操作。但是, 现行回避制度中也有需要进一步完善的地方。首先, 地区回避是我国公务员回避制度的一个重要方面, 地区回避执行得好, 不在家门口任职, 远离亲朋好友,需要任职回避和公务回避的倩形也自然就少了。而在家门口做官, 亲戚熟人众多, 势必形成错综复杂的人事关系, 虽有任职回避、公务回避制度的制约, 仍免不了有人绕弯子找关系、打招呼。

其次, 现有的公务员回避制度只要求担任县级以下地方人民政府领导职务的公务员不得在原籍任职, 而在一些特殊部门如公安、海关、商检、税务等担任领导职务的公务员, 他们手中撑握的权力与国家和人民群众的利益切关系, 如果也实行地区回避, 必然会大大减少社会上的腐败。可是这一方面, 现有的回避制度与没有涉及到。

最后, 国家公务员回避制度还忽视了对执行回避情况的监督、检查和查处的规定, 这就使得回避制度的落实缺乏有力的强制性保障现象和行业的不正之风。四，我国公务员回避的理由设定不合理

建立和实施公务员回避制度, 是为了防止公务员共同作弊和裙带关系等弊端, 保证行政人员廉洁奉公, 维护国家机器的正常运转, 从而达到维护统治、发展经济的目的。从世界范围来看, 由于各国的风俗习惯、文化传统的不同, 其回避范围的规定也各不相同。目前西方国家公务员回避的主要范围有: 血亲回避、夫妻回避、姻亲回避、拟制亲回避等;从回避的种类上看, 主要是亲属回避, 少

数国家规定了政党回避、同学回避等。

我国现行的新的国家公务员回避制度仍还仅是局限于职务回避、公务回避和地区回避。较西方而言,目前实行的公务员回避制度在回避范围上规定仍不周延,例如,在回避种类上没有拟至亲回避、同学回避、卸任回避甚至党员回避等回避规定;在回避范围内,没有规定回避不仅应适用于国家行政机关人员,而且还应适用于担任司法机关或担任其他机关的公职人员。由此可见,现行的公务员回避理由设定存在不合理倾向。

五，我国公务员回避制度没有明确官员违反回避的法律责任

公务员法规定的公务员回避制度虽就公务员如何回避和怎样回避作了规定, 但却就公务员未执行回避要求所承担的责任未作出具体规定。对于公务员明知具备回避的条件，但由于种种原因，不进行自行回避，或者不履行相对人的申请回避和上级机关领导的指令回避的，公务员法并为制定相应的制裁措施，仅有部门内部的行政处分而已，根本起不到威慑作用。

六，我国公务员回避制度的回避举证责任不明

对公务员回避制度规定的几种必须回避情形的举证, 现行公务员法没有明确规定由谁检举回避,根据行政诉讼法上的“谁主张、谁举证”的一般行政诉讼原则, 这种回避举证责任应在公务员回避检举人。但是, 在实践中公务员回避只是在其本级或上级行政机关管治下实施的, 而事实上, 在中国传统官僚制运作之下的本级行政机关或上级行政机关在认定回避当事人必须回避之前, 很少有真正深入调查取证, 听取回避当事人对于行政职务是否具有行政资格的意见, 而是要求回避当事人对业已作出的回避裁决执行无条件的回避要求。

⑤完善建议：

(一)公务员回避理由的完善

回避理由是回避制度的核心内容,回避理由设计得合理与否,直接关系到回避制度是否科学完善,也会影响到回避制度的公正性。就具体设计而言,必须要做到具体细致、便于操作,同时还要保证回避程序的公正、公开。具体看,第一,乡土情谊和血缘关系必须要成为我国公务员回避的避亲理由。第二,战友情谊和同学关系必须要成为我国公务员回避的避熟理由。目前公务员法对这些避熟理由规

定的不具体不能不说是一种欠缺。因而,以后必须要在公务员法中详细而具体地规定此种回避之理由。

（二）适当扩展公务员回避的范围

公务员法在规定担任乡级、县级机关及其有关部门主要领导职务的才实行地区回避的同时，在实际运用法律时，对于一些特殊行业部门（公安、工商、税收等）的掌握有比县级党政班子副职领导更多实权的主要领导，也应该实行地区回避。

(三)增设“公务员卸任回避”制度

公务员卸任回避是关于公务员在退休以后的一些回避的规定, 即退体或已被开除公务员籍的公务员不得以任何理由再次影响涉及公务员事务, 凡是有可能涉及影响到的, 必须要报经原行政单位批准。当今世界不少国家都有关于公务员退休以后的一些回避规定, 如英国规定退体两年后, 如果已退休的公务员要接受一位与原行政部门有业务关系的私人企业主的聘请, 必须要得到原行政部门的批准, 而这种被批准的可能性又是极小的, 多数情况下将成为一种卸任回避。因此, 一些长期担任领导职务或非领导职务的公务员, 卸任退休后再工作或 可能再次影响国家事务的问题, 亦应在公务员法中设定明确的卸任回避之有关规定。

(四)增加“无因回避”的回避方式

对公务员回避制度规定的几种必须回避情形的举证，现行公务员法没有明确规定由谁检举回避，根据行政诉讼法上的“谁主张、谁举证”的一般行政诉讼原则，这种回避举证责任应在公务员回避检举人[6]。但是，在实践中即使公务员确实有明显偏袒一方的情况，由于种种原因导致公务员回避检举人无法说明理由或者无法提供有关证明材料证实公务员确实存在法律规定的应当回避的情形时，公务员便会“幸免于难”，回避也不能落到实处。为消除当事人的顾虑，树立国家公务员公正、廉洁形象，可考虑增设“无因回避”制度。

(五)明确公务员故意违反回避制度的法律责任

对于公务员明知具有应当自行回避之理由, 故意不依法自行回避或对于符合回避条件的已作出回避裁决的公务员, 故意不作出回避行为的情况, 公务员法并没有规定相应的制裁措施, 而仅有的只是一些机关内部的处分, 并且这种

处分大多都是事后性的, 这种事后性使得回避追究往往最终都不了了之, 根本起不到威慑作用。制度法律之刚性, 必然在于违反制度法律情节惩治措施之刚性。公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为,因为故意违反回避制度, 说明公务员在主观方面具有徇私动机和枉法故意, 而且公务员违反回避制度所作出的行政行为和其他职务行为都极可能对行政公正产生消极影响, 所以, 对于这种严重影响行政结果的行为仅给予各部门的内部处分并不足以起到威慑制止作用。因此, 笔者建议, 公务员法立法时应当明确规定, 公务员故意违反回避制度的, 应一律给予行政处分, 对于其中构成犯罪的应依法追究刑事责任, 故意违反回避制度所作出的职务行为均属非法, 一律无效。