请愿权理论和制度比较研究_典权制度比较研究
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2001年2月13日 15:54 杜钢建
请愿权没有制度保障，是中国大陆现行宪法的众多缺点之一。这一缺点在1999年3月进行的修宪中仍没有涉及。在中国大陆，民众的请愿意识已明显增强。1999年4月FLG弟子为要求天津市公安局释放FLG成员，在北京请愿，就是典型的一例。请愿活动秩序井然，要求坚定，令政府上下大为震惊。因此，如何在制度上
保障请愿权，已成为刻不容缓的课题。无论在西方还是东方，请愿权都是一项古老的权利。在不同时代和不同社会制度下，请愿权的内容和范围有较大的区别。随着时代进步和社会发展，请愿权的内容和范围不断得到丰富和扩大。
请愿权在基本人权体系中占有重要的位置。请愿权既是一项表现自由权，又是一项参与治平权。每一个人在法律共同体中都有权利向有关机构表达自己的愿望；
对于共同体事物和有关事项，享有要求有关机构受理和回答请愿的权利。在近现代社会，请愿权是国民行使和实现国民主权的一个重要方式。请愿权还是一项重要的和平抵抗权。在现代法治社会中，和平抵抗运动主要表现为请愿运动。加强请愿权理论研究和制度建设，对于未来中国的发展有着重要意义。
一、请愿权的性质和意义
正确认识请愿权与言论、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利的关系，有助于充分理解请愿自由权的特殊意义和特定价值。
妨碍请愿自由权意识发展的思想原因之一是现代社会许多人认为「请愿」属于具有封建色彩的观念。既然公民在现代社会已享有言论、集会、结社、示威、游行、罢工等自由民主权利，就没有必要强调请愿自由。国民既然是主权的拥有者，就无需降格向国家机关「请愿」。此种观点实际上产生于对请愿自由权概念的误解。在封建国家，臣民固然需要享有请愿权。在现代民主社会，国民同样需要享有向国家机关请愿的权利。在任何一个组织化社会中，无论其民主化程度多高，全体成员不可能参与每一项共同体事物的处理。管理专职化趋向决定公共机关的存续及其与民意的距离。请愿权的行使有助于缩短公共权力与民意的距离，并有助于克服公共权力异化的趋恶现象。无论在古代，还是在近现代社会，请愿都是民众表达意愿的基本方式之一。请愿自由权在基本人权体系中的特殊地位和作用是其它基本自由和权利所无法替代的。
请愿权与诉愿权的共同之处在于均为宪法所规定的公民权利，且均须具备书面形式。二者的主要区别在于：一，请愿的当事人在法律上通常无特定限制，国民对有关国家政策、人权保障和公共福利等问题均可向有关机关陈述希望，请求为一定行为或不行为。诉愿的当事人在法律上通常有特定限制，主要是权利受害人。二，请愿的事项范围在法律上通常无特定限制，请愿所涉事项范围广泛之至。诉愿事项范围在法律上通常有特定限制，主要是针对具体行政处分提出的。三，请愿一般没有期限和管辖限制，何时提出向谁提出通常有请愿人自己决定。诉愿在法律上有严格期限，且有管辖等级限制。
请愿对被提出机关有无法律拘束力问题，在学术界还存在模糊认识。过去一般人都认为请愿的被提出机关没有必须受理的法律义务。而诉愿对于被提出机关则有法律拘束力。诉愿依法提出后，被提出机关必须受理，且须作出裁决。随着请愿权意识的增强，请愿既然是一项基本权利，就应当承认请愿只要依法提出，对于被提出机关就有法律拘束力。请愿权包括获取回答或处理决定的权利。被提出机关有义务向请愿人通告处理结果并适当说明理由。此为请愿权不同于一般自由权的最重要特征。早在先秦时期，管子就强调指出：「请入而不出谓之灭」。民间有请愿或陈请时，政府应当及时答复。请入必出是请愿制度的重要原则。为保证请入必出原则的实现，就需要对请愿审理期限、方式等程序问题作出明确的法律规定。
对于请愿审查期限，法律上应当明确规定请愿受理机关必须于每月若干日审查请愿案件。请愿提出后，受理机关应在特定期限内审查完毕，不能允许拖延不理。
关于请愿审查方法，审查机关对于一些重大的请愿应当给予请愿者以充分说明请愿理由、目的和宗旨的集会。请愿审查过程应当尽可能保障请愿者的听证权利，更多的采取以听证会的方式审查重大请愿案。听证会不仅应保证请愿者代表到会，而且必要时要求请愿所涉及的有关行政当局到会，实行交互论辩审查方法。
向议会的请愿，即使是在闭会期间，也应得到及时的审理。议会应当设立受理请愿的常设机构。此机构在议会被解散期间也应承担受理义务，为下界议会审查工作做准备。
向行政机关和法院提出的请愿，被提出机关均应按照特定的审查程序进行审理和作出回答。过去，法院以司法独立为由不受理请愿的做法在西方一些国家也已发生变化。中国古代司法官员接受书面请愿和拦路诉求申请的做法有利于请愿人直诉愿望或直陈意见，可为现代请愿制度所借鉴。现代巡回法院制度的设立虽为便于公民所使诉愿权，但如能同时为请愿权的行使提供方便，则会发生更大的作用。
请愿虽然也是思想言论的表达，但此种权利与一般思想言论自由、学术自由和出版新闻等自由的区别在于请愿是向特定机关提出的，它产生受理机关受理和答复的义务。而一般思想言论自由、学术自由、出版新闻自由等不具有此种性质。如果公民的某种愿望或意见只是表达出来，而非向特定国家机关提出，则有关国家机关不负有审理和答复的义务。请愿权的特殊意义就在于「请入必出」，请愿人不仅要向有关机关提出请愿的途径和机会，而且享有被提出机关给予审理和答复的权利。
现代社会的许多问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革等都需要公民通过积极行使请愿权来表达意见和参与决策。对于一般言论意见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民依法提出的请愿，有关国家机关非理不可。通过请愿活动，公民和大众可以越来越广泛地直陈意愿，参与国事。请
排除在外。在不予受理的理由方面，《美洲人权公约》和《欧洲人权公约》均未限定请愿书的语言性质和矛头指向，而主要强调事实根据。对于显然根据不足或匿名的请愿则不予受理。同欧洲和美洲人权公约相比，《非洲人权和民族权公约》规定的不予受理的范围过宽，不利于请愿权的行使。
三、请愿权与中国宪法
在20世纪中国宪法史上，最早确认请愿权的宪法文献是1912年《中华民国临时约法》。该法规定：「人民有请愿于议会之权」（第7条）；「人民有陈诉于行政官署之权」（第8条）；「人民有诉讼于法院」（第9条）；「人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权」（第10条）。在请愿权问题上，《临时约法》虽属首次以根本法形式确认请愿权，但起点很高，制定者保障请愿权的意识很强。该法表现出的请愿权意识及知识水准是相当现代化的。它不仅将请愿权与诉愿权和受审判权作一定程度的区别，而且注重分别向议会、平政院和行政机关提出请愿陈诉权利的保障。在规定参议院职权时，该法将「受理人民之请愿」作为参议院的职权之一（第19条第7款）。
1913年《天坛宪法草案》只是规定「人民依法律有请愿及陈诉之权」（第14条）。在请愿权保障方面，该宪法草案比临时约法明显倒退。草案制定者没有认识到请愿陈诉权为人的基本权利，其根源并非在于法律规定。对于此项权利，法律只能予以保障而不得剥夺。任何禁止或剥夺公民享有此项权利的法律均属恶法。请愿权作为一项基本权利是先于实定法律而存在的。而根据天坛宪草有关条文表述，似乎法律可以禁止或剥夺人民享有此项权利。在请愿受理机关问题上，天坛宪草规定国会「两院各得受理国民之请愿」（第46条），并规定国会闭会期间由国会委员会受理请愿（第53条）。这些规定明显受到日本明治宪法有关规定的影响。天坛宪草与临时约法相比，在议会请愿方面前进了一步，但在行政请愿方面却倒退了一步。
天坛宪草未提及国民向行政机关请愿的问题。
1914年《中华民国约法》在请愿权问题上受到临时约法和天坛宪草两方面的影响。该法规定：「人民依法律所定，有请愿于立法院之权」（第6条）；「人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权」（第8条）。在立法院职权方面，该法规定「收受人民请愿事件」为立法院职权之一（第31条第5款）。
1923年《中华民国宪法》关于请愿权的规定同天坛宪草的有关规定相同。该法规定「人民依法律有请愿及陈述之权」（第16条）；「两院各得受理国民之请愿」（第66条）。该法也未提及向行政机关请愿问题。
1947年元旦公布的《中华民国宪法》仅规定「人民有请愿、诉愿及诉讼之权」（第16条），但未规定请愿受理机制。
台湾1954年制颁的《请愿法》（1969年修改）虽然起到了请愿法制化的作用，但仍然存在许多问题。最严重的问题在于请愿事项范围过窄。依据该法第2条规定，请愿事项分为有关国家政策、公共利益、自身权利的维护三种，且依不同事项性质向分别不同机关提出。请愿权作为一项受益权的基本人权，在请愿事项方面就不应有限制。依据该法第3条规定，请愿事项不得抵触宪法或干预审判，而且依法应提起诉讼之事项，不得请愿。此种规定实际上限制就修改宪法和纠正司法判决等事项提出请愿。国民提出请愿要求修改宪法和促进司法公正，这是请愿权必须包含的内容。台湾54年《请愿法》实际上还停留在相当于日本明治宪法时代的水平上。
当代宪政主义的请愿权制度通常对于请愿事项没有此种限制。至于请愿递交机关，请愿书既可以向立法机关和行政机关提出，也可以向司法机关提出。国民对于司法机关审判工作不满或有其他要求同样有权向司法机关请愿。司法机关有义务接受和审查国民的请愿。至于司法机关是否按照请愿要求纠正审判工作，这是司法机关的自由裁量权。不能因为请愿涉及审判工作，就认为干扰了司法独立。在一些先进国家，请愿达到一定人数时，还可以对司法判决进行公民投票。如多数通过，可撤销判决。［4］但1954年《请愿法》虽存在诸多问题，但在请愿制度化的道路上迈出了重要一步。
中华人民共和国成立以后，请愿权意识不仅未能在宪法上得到增强，反而明显衰落。1954年宪法仅规定「公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利」（第97条），没有使用「请愿权」的概念。1975年和1978年宪法也未规定「请愿权」。1982年宪法虽然没有明确规定「请愿权」，但规定「公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利」（第41条）。此规定中的「提出批评和建议的权利」实际上是请愿权的核心内容。可以成为批评和建议对象的是国家机关和国家机关工作人员。根据条文理解，国家机关的制度、立法、行政、司法等各项工作及其政策行为等均可以成为批评和建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合提出批评和建议（大众请愿），因为宪法同时规定公民有言论、集会、结社和示威等项自由。由于批评权和建议权构成请愿权的核心内容，可以认为1982年宪法在实质上是确认请愿权的。
至于保障批评权和建议权的受理机制在宪法上未得到应有的重视。1982年宪法在规定立法机关和行政机关职权时，均未规定受理公民的批评和建议。此外，1982年《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》也未规定受理公民批评和建议的机关及程序。显然，恢复和增强请愿权意识和加强对请愿权的宪法保护，依然是中国宪政发展所面临的一项迫切任务。
我认为宪法应当明确写上「请愿权」概念并规定保障请愿权行使的基本制度。
其中包括请愿权行使的主体、对象范围、受理机关及其基本义务等。在宪法对此未修改以前，可以考虑先行制定一部《请愿法》。因为宪法规定保障公民提出批评和建议的权利，所以制定《请愿法》应当说是有宪法根据的。近年，各级立法机关接到的来自公民个人或
愿权作为受益权对待。［6］
参政权说的主张永井宪一等人强调指出，代表民主制的缺陷非常明显。代表无视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服。请愿在本质上是保持当政者与被治者的自同性的国民的能动权利。国民通过行使请愿权可以积极参入国家意思的形成活动。永井宪一等人主张应当对请愿权的参政权性质给予高度的评价。［7］
如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政权。根据渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请求权。此种划分是根据日本宪法和地方自治法作出的。将请愿权视作能动的非决定权，这在认识上有很大提高。过去，学界一般将参政权视为有关国家意思形成的国民决定权。如果将参政权仅限定于国家意思决定权的范围，则很难将请愿权视为参政权。请愿权的行使还不足以构成对国家意思的决定。只有从广义上理解参政权，才有利于正确认识请愿权与参政权的关系。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。［8］渡边久丸提出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的「能动的非决定权」概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与参政权的研究向前大大推进了一步。［9］
（二）日本请愿权制度的发展
日本在明治时代，请愿即已制度化。尽管明治宪法所规定的请愿权还只是作为臣民的封建权利概念，即只是要求受理请愿的权利，但明治宪法下的请愿制度为后来的发展奠定了基础。官府和民众两方面均对请愿权的行使养成认可的习惯。在明治宪法下，从第1届帝国议会（1890年）至第92届帝国议会（1947年），众议院共受理请愿79925件，年平均受理1829件。同日本请愿制度相比较，中国的请愿制度已落后100年。日本明治宪法下的众议院于第1届国会（会期99天）即已受理1526件请愿。二战前众议院受理请愿件数最多的一年达5722件（第14届通常国会）。
明治宪法时代，除宪法规定请愿外，1889年议院法、1925年众议院规则、1921年贵族院规则、1917年请愿令等构成比较完整的请愿法体系。
明治时期请愿制度形成和发展经历了几个阶段。第一阶段为1868年至1880年。
此阶段为奖励建白时期。1868年明治新政府确立奖励建言的政策，在京都设置目安箱。1869年在东京设立作为建言受理机关的待诏局，后改为待诏院，又改为集议院。同年10月制定建白处理规则。1872年改成「集议院建白受理规则」；1873年制成「左院建白受理规则」。建白规则的出现标志早期请愿制度产生。
1877年（明治10年）6月，自由民权运动的代表人物冈健吉向天皇提出国会设立建白书，阐明自由民权运动纲领，抨击政府弹压言论自由等现象。随之，请愿运动出现高潮。1880年3月爱国社在大阪召开第四届大会，代表32县8700人的代表114人出席，成立「国会期成同盟」，直接向天皇请愿要求开设国会。当时，元老院、太政官均拒绝受理国会开设运动提出的请愿书，理由是请愿不是建白，不符合建白受理规则。针对此事，自由民权运动的另一重要人物植木枝盛在《爱国志林》上发表文章论证「请愿的权理」。为镇压民众请愿运动，政府于1880年4月制定集会案例，将一切集会结社的批准权置于警察的专断下，从而进一步激化矛盾。同年，建白和请愿件数剧增，达到75件，是1867年以来件数最多的一年。同年11月，国会期成同盟在非合法的情况下于东京召开第二届大会。此时盟员已发展到13万人，形成强大的推动政治体制改革的力量，终于迫使天皇于1881年发布开设国会颁定宪法的诏敕。
从1868年建白政策确立，到1880年全国性请愿运动高潮，由建白规则发展成请愿规则已势在必行。这一阶段请愿权运动的发展表明，政府只有在国民强大的有组织的请愿运动的推动下才会作出让步。国会期成同盟组织近30万人的国会开设请愿署名运动对于推进政改发挥了巨大的作用。
第二阶段为1881年至1889年。1881年国会开设请愿运动达到高潮后，天皇被迫颁诏开设国会，钦定宪法。但是政府对民众运动的镇压有增无减。1882年颁布了请愿规则。然而，该规则的宗旨不仅不是鼓励和保障请愿，反而成为压制大众请愿运动和集会结社运动的立法对此。请愿规则对请愿活动加强了规制限制。1889年制定的大日本帝国宪法以及相应的议院法在一定程度上将请愿权的实定法化向前大大推进了一步。尽管明治宪法所确认的是「臣民的请愿权」，但毕竟第一次在宪法上承认所有臣民都有请愿的权利，并确认议会受理请愿的制度。从鼓励建言建白到承认请愿权，这一发展体现出自由民权运动的努力和影响。
第三阶段是从1890年到1947年。这是明治宪法下的请愿制度逐渐运转阶段。由于现代议会民主制度还未真正确立，在天皇主权体制下，国民请愿权的行使依然在不同时期受到政府不同程度的压制。特别是大正6年颁布的请愿令将请愿对象仅局限于行政作用领域，并禁止向天皇直诉。请愿令实质上将请愿等同于乱请，对诸多请愿行为和方式付以严厉惩罚措施。
第四阶段是从1947年现行宪法颁布至今。随着现代议会民主制的确立和发展，请愿权被认为是作为主权者的国民所固有的基本人权。在这一阶段，民主主义的请愿法体系逐渐得以确立，并同战前的请愿制度断绝了联系。但明治宪法下请愿制度的影响并非已完全清除。诸如议员介绍制度等显然反映出战前有关制度的影响。同战前相比，战后请愿制度使请愿权真正成为国民的参政权；在请愿方法方面，已「平稳」请愿方法取代过去「遵守
相当敬礼」的方法；改变了过去不受理对司法审判的请愿的做法，法院成为受理请愿机关；根据现行请愿法则，请愿手续已经简化，便于请愿权的行使；扩大了请愿事项的范围，皇室关系和宪法修改等均已纳入请愿范围；废除和取消了各种罚则规定，确保请愿者无后顾之忧。所有这些成果，均是日本人民经过大半个世纪的斗争和努力所取得的。从明治维新时期争取言论自由和政治权利开始，到建立现代宪政请愿制度，日本人民付出的代价是巨大的，然而斗争成果也足以令人欣慰。同日本相比，中国从戊戌变法开始至今，已有100多年，依然距离建立现代请愿制度还有漫长的道路要走。其中，有许多沉痛教训值得认真总结。
（三）战后的日本请愿权制度
战后日本国宪法第16条规定，任何人都享有请愿权，可就损害救济、公务员罢免、法律法令及规则的制定、废止和修正等事项而进行请愿，不受差别待遇。宪法的原则性规定在请愿法、国会法、参众议院规则、监狱法及其实施规则、地方自治法、都道府县市町村议会会议规则等法律中均有所体现。
1947年施行的《请愿法》明确规定了请愿方式、请愿书的提出、处置、处理和禁止差别待遇。请愿须已书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址。请愿书须向管辖请愿事项的官方公署提出。对天皇的请愿书须向内阁提出。请愿事项管辖公署不明时，请愿书可向内阁提出。请愿书若错递至非管辖官员，该官署须向请愿者指明所管官署，并将请愿书送付所管官署。所管官署须受理适法请愿，并诚实处理，任何人不因进行请愿而受到歧视待遇。
日本国会的请愿制度的特点之一在于对提出请愿书的严格限制。向参众议院的请愿须经议员介绍方能提出。请愿书由介绍议员签名盖章。请愿提出的议员介绍制度不利于民众请愿权的充分实现。此种制度在其他先进国家是没有的。未来日本请愿制度的改革恐怕首先要取消议员介绍制度对请愿权行使的限制。
日本参中两院均有审查委员会负责审查请愿书，经审查后方可由议会议决。委员会可以决定不将请愿交付议院会议议决。但如果有议员20人以上要求议决，委员会必须将请愿交付议院会议议决。各议院所采择的请愿如需转置内阁，则须送付内阁。内阁须将请愿处理经过每年向议院报告。
议长负责制作请愿文书表，并印刷后配付给各议院。请愿文书表须载明请愿者的姓名住所、请愿的要旨、介绍议员姓名、受理时间。数人联署的请愿须载明联署人姓名。同一议员若介绍数件同一内容的请愿，请愿文书表须载明各请愿者姓名及请愿件数。议长在分发文书表的同时须托付给适当的委员会。关于要求罢免法官的请愿，议长应托付法官追诉委员会。
议长将请愿文书表托付委员会后，委员会应将审查结果向议院报告。委员会决定是否需要将请愿交付议院的会议。如须提交议院会议，则应区别为应采择与不应采择。应采择的请愿，如须向内阁送付，则应作附记说明。对于委员会决定不交付议院议会的请愿，如果自委员会报告日始，7日内无议员20人以上要求向议院会议提交，则委员会的决定得以确定。至于陈请书，如议长认为必要，可送付适当的委员会参考。
日本的国会请愿已有100多年历史。从1947年到1977年众院共受理请愿220521件，每年平均约7351件。就请愿事项看，同一事项的请愿件数最多的是有关反对日美安保条约的请愿，共1487件。战后日本的国会请愿呈现出日常化、大众化和大量化的趋向。近年向国会提出的请愿署名人数最多的是有关教育、消费税、健康保险案问题的请愿。要求增加文教预算的教育请愿的「集约、提出集会」（1994年11月21日）已有2230万人署名。1994年11月13日反对消费税的国民大会集会请愿署名达142万人。同年有关阻止批准力卜协定请愿署名超过350万人；而关于要求国家补偿被暴者援护法的请愿署名超过1000万人。日本国民向国会提出请愿的运动日益高涨，参加人数越来越多，反映出国民主权者意识不断提高。近年众议院的请愿科每年要处理约10000件请愿。除个人请愿以外，大众请愿也呈愈益上升的趋势。大众请愿运动与政党活动紧密结合，请愿的政治色彩比较浓厚，几乎各政治党派都根据本党派政治策略需要而不断组织各种请愿活动。议会中的不同党派议员根据自己的政治需要向议会介绍请愿，从而加强了与党派活动的关系。
日本地方自治法进一步将请愿权同地方全民投票制度相结合。日本地方自治制度的特征之一是地方公共团体的住民对于条例的制定改废、事务监查、议会解散、议员和首长解职等事项享有直接请求权，在间接民主制中大量引入直接民主制要素。
1、关于条例的请求。根据地方自治法74条，如果占有权者总数的50分之1以上者联名，其代表可以向首长提出请求制定或改废条例。首长须直接公表请求的要旨，并于受理之日起20日以内交议会付议；议会的议决结果须通知代表并公表。
2、关于监查的请求（第5条）50分之1以上有权者联名，其代表可向监查委员提出请求对公共团体事务等的监查。监查委员须直接公表请求要旨，进行监查。其结果须通知代表，并同时公表，并向议会及有关机关报告。
3、关于解散议会的请求（76－79条）有权者总数的3分之1以上者联名，其代表可向选举管理委员会提出请愿解散议会。选举管理委员会直接公表请求要旨，并付诸选举人投票表决。如过半数同意，的解散议会。
4、关于解职议员和首长的请求（80－84条）有权者1/3以上者联名，其代表者可向选举管理委员会提出请求解职议员和首长。选举管理委员会须在有关区域内直接公表请求要旨，并付诸住民投票。如过半数赞成解职，则有关议员和首长被解职。
5、关於解职役员的请求（86－88）：有权者总数1/3以上联名，其代表可向地方公共团体首长提出解职副知事或助役、出纳长或收入役、选举管理委员、监查委员或公安委员会委员。首长须直接公表请求要旨，并附议议会。议会议员2/3以上者出席，其中3/4以上者同意，则失去职务。
自《地方自治法》施行至1978年3月，请求权行使件数在全国约2300件。其中最多件数为关於条例制改的请
求；其次是关於首长解职请求；再次是关於监查请求和解散议会请求。
日本宪政经验表明，将请愿制度与住民公决制度相结合，是保证从宪政走向民主的重要途径。
七、结束语
对中国、瑞士、德国和日本的请愿权制度进行比较，可以得出以下几点结论：
1、完善中国请愿权制度的首要任务是要在宪法上明确规定保障公民的请愿权。在宪法没有修改以前，可考虑根据现行宪法有关公民建议权、批评权等权利的原则性规定，先行制定请愿法，使公民请愿权制度法制化。
2、应在各级人大常委会和各级政府建立专门的请愿受理机构，可将现行信访机构按请愿权保障原则进行组织、程序、人员、职权等方面的改革，使之成为符合现代请愿权制度所要求的请愿受理机构。
3、应大力改善实施请愿权的政治行政环境。将请愿权保障机制同直接民主特别是县市级地方民主的发展结合起来。在建立请愿权保障制度的同时，建立地方行政公决制度和公民投票制度，为21世纪中国民主宪政制度的发展奠定基础。
（原载《百年》1999年9月号）
1，参见Goodrich, Hambro and Simons, Charter of the Unitad Natons,1969
6，杉原泰雄〈请愿权〉，载田上穰治编《体系宪法学辞典》，青林书院新社1968年
7，永井宪一〈请愿权的现代意义〉，载《经济学季刊》第10卷2号（1961年3月）；〈请愿权的再评价〉，载《综合法学》第44号（1962年3月）
8，佐佐木总一《日本国宪法论》，有斐阁，1953年
9，渡边久丸《请愿权》，新日本出版社1995年版，第120页
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