建立国库集中支付制度的保障措施_项目实施制度保障措施

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建立国库集中支付制度的保障措施

李晨

内容摘要：国库集中支付制度就是将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。在我国现阶段，建立健全国库集中支付制度，有着十分重要的意义，但我国国库集中支付制度在具体的运行过程中还存在很多问题需要解决和完善。

关键词：国库集中支付 保障措施

Abstract: the treasury concentrated payment system is all the policies of fiscal funds exclusively to treasury single account, and the provisions of all expenditure must be made by the Treasury to pay directly.At the present stage of our country, establishing and perfecting the centralized treasury payment system, is very important, but China's centralized treasury payment system in actual operation, there are still many problems to be solved and perfected.Key words: centralized treasury payment guarantee measures

一、国库集中支付制度的涵义

国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。在我国，这还是一个新的课题，对国库集中支付的概念尚无一个规范的表述。国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识：

首先，国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。其次，国库集中支付制度是相对于现行的财政国库资金分散支付而言的。现行的财政资金拨付，是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。

再次，国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的，是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。另外，还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。随着计算机技术的发展和应用的普及，现在已完全能够满足这一改革的需要。

综上所述，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。

二、国库集中支付的重要性

（一）有利于有效管理和全面监督

实行国库集中支付，可以促进整个财政管理的规范化、法制化、科学化。完善的国库集中支付制度下，财政资金的分配、管理权限及操作程序都有严格的制度规定，增强了财政工作的透明度、公开性和约束力，有利于全面监督，加强了对不合理的财政支出的监控，强化了预算约束和预算执行管理，财政资金从筹集到使用，都处于政府财政的有效监督管理之下，对于预算单位和财政部门来说资金的使用双向透明。在现行的财政资金收付管理体制下，缺乏对财政资金使用的事前监督，在支付、采购等环节存在资金截留、挪用、挤占等问题。

（二）有利于政府宏观调控，提高资源配置的合理性 实行国库集中支付，财政资金实行了统一的管理和调度，细化了资金使用情况，保证了信息的准确性、及时性，为政府部门决策提供及时准确的信息。财政资金集中存放，一方面政府可以灵活调度库款，集中财力办大事；另一方面提高了政府抗风险能力，有利于政府宏观调控，实现资源优化配置。

（三）有利于减少财政负担，提高资金使用效益国库集中支付，是建立国库单一账户体系，把财政资金统一集中在国库单一账户内，预算单位按规定使用资金。国库资金集中保管，从根本上解决了过去财政资金层层拨付、环节过多、效率低下的问题，加快了资金拨付速度，提高了资金的使用效率和运行效率，加快了资金流通；而且可以减少债券发行量，减轻财政负担，提高了资金的使用效益，对稳定金融和经济发展有着积极的作用。

（四）有利于严格各单位财务管理，严格预算编制

现行的财政资金支付方式下，一般预算单位不太重视预算管理，预算编制基础工作薄弱，预算执行不严格，项目使用资金有挤占、挪用等现象。实行国库集中支付后，支出是按财政批复的预算使用财政资金，划拨到预算单位，严格预算执行，突出了预算执行的刚性和严肃性。

三、推行国库集中支付制度的基本原则

一是有利于提高效率。就是要正确处理好效率与安全的关系。不能以资金支付安全为由而不讲支付效率，也不能以提高效率为由而不讲安全，效率与安全要兼顾。财政部门要通过完善措施、科学管理、改进服务，在保证支付安全的基础上，着力提高支付效率，方便预算单位用款。

二是有利于规范管理。就是要正确处理好规范管理与推进改革的关系。所有部门首先应当实施改革。在这个前提下，要结合部门的特点，确定改革范围、支付方式、实施步骤等问题，但改革的实施操作要规范，一切操作不能违背国库单一账户体系的原则，都在国库集中收付制度的框架体系之内进行，即规范管理。三是有利于制度创新。制度创新不是一次完成的，不因改革的推进而终止，而是贯穿于改革的全过程。改革方案和管理办法的设计不可能十全十美，总是随着改革的实践而不断丰富、完善和发展，这决定了制度创新的持续性和连贯性。因此，在解决改革面临问题、完善改革措施进程中，坚持制度创新，从而全面地推进改革。

四、实施国库集中支付制度存在的问题

长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门年度支出总额按期（中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用。这种分散支付制度有很多弊端。

（1）各部门多头开列账户。各商业银行为了承揽储蓄往往置有关规定于不顾，推动多头重复开列账户，致使政府财政资金分散，脱离了预算统一管理，从而使预算执行中的监督得不到落实，资金使用效率低下，并滋生腐败。

（2）预算信息管理落后。由于大量资金分散于各商业银行，政府的预算管理部门无法及时了解资金使用效率和运转情况，不利于政府对就形势做出正确判断。

（3）大量资金沉淀。因为各单位资金使用时间规模不一，有一个逐渐使用的过程，而政府预算部门又是按期拨付的，势必造成一方面政府财政为如期拨付资金而不得不发行公债或向银行借款，另一方面又有大量政府财政资金沉淀于各商业银行的局面。为了改变这一局面，我国于2001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。

五、建立国库集中支付制度的保障措施

（一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提。

社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，是国家（政府）以社会和经济管理者的身份取得收入，用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、促进社会公平、实现经济均衡发展的政府财政活动，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少财政收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。

（二）国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件。国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。

（三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容。国库单一账户体系应由五部分组成：（1）财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的财政资金的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；（3）财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；（4）用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；（5）经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

（四）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障。完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。

（五）国库集中支付制度应与政府采购制度相互配合。国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。

参考文献：

[1]宋楠楠:对国库集中支付制度改革的几点建议 [期刊论文]-理论界2008(9)[2]期刊论文:《适应公共财政需要提升支出管理水平——关于适时建立国库集中支付制度的思考》。“中国科技纵横”，2009(10)[3]期刊论文：《国库集中支付改革后如何加强基层财务管理工作》，“财经界”，2011(8)