城镇社会养老保险制度改革二十年_社会养老保险制度改革
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城镇社会养老保险制度改革二十年
叶向峰
我国的城镇社会养老保险制度，自1991年正式启动改革以来，经过二十年的不断探索和完善，目前已基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人帐户相结合、管理服务社会化的养老保险体系。
一、城镇社会养老保险制度改革的启动
20世纪80年代后，随着经济体制改革的不断深入，计划经济时期建立的“国家保障模式”已越来越不适应市场经济发展的客观需要，特别是传统保障制度下，企业最终承担了社会养老保险的全部责任，严重影响到了国有企业改革的推进。
自1984年开始，与企业劳动制度改革相配套，国家开始在国有企业中进行社会养老保险制度改革的试点，推行退休费用的社会统筹。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，又建立了劳动合同制工人的养老保险制度，改变了由企业全部承担养老保险费用的模式，由国家、企业、个人三方共同缴纳养老保险基金。
1991年6月，在前期试点的基础上，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全面改革正式启动。《决定》对养老保险制度改革作出了原则性的规定：
1、建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。
2、基本养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。
3、企业缴纳的基本养老保险费，按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例在税前提取；职工个人缴纳基本养老保险费，开始时可不超过本人标准工资的3％，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。
4、企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加。国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导。
由于《决定》对改革的规定较为原则，并没有具体实施方案，各地结合当地实际推出了不同的实施方案，这虽然有力推动了养老保险制度改革的深入，但客观上也造成了制度的割裂。
二、城镇社会养老保险制度改革的深入
1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合”，这就为养老保险制度的进一步改革明确了方向。
1995年3月，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确“基本养老保险费用由企业和个人共同负担。实行社会统筹与个人帐户相结合。” 同时“鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。”
为了便于制度统一，让各地在不同情况下实行“社会统筹和个人帐户相结合”的办法，《通知》中还提出了两个方案，由各地选择。
方案一的基本内容是：
基本养老保险费用由单位和个人共同负担。个人缴费的比例，职工按不低于个人缴费工资基数（当地职工平均工资的60%～200%或300%）3％的比例缴费，以后一般每两年提高１个百分点，最终达到个人帐户养老保险费的50％。企业按职工工资总额的一定比例缴纳基本养老保险费。
按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，建立个人养老保险帐户。个人帐户按职工工资收入16％左右的费率记入，包括职工本人缴纳的全部养老保险费；从企业缴纳的养老保险费中按个人缴费工资基数的一定比例划转记入的部分；从企业缴纳的养老保险费中按当地职工月平均工资的5％左右划转记入的部分。其中，前两项合计为11％左右，随着个人缴费比例的提高，从企业划转记入的比例相应降低。职工到达法定离退休年龄，凡个人缴费累计满15年，或本办法实施前参加工作连续工龄（包括缴费年限）满10年的人员，均可享受基本养老保险待遇，按月领取养老金。
月基本养老金＝基本养老保险个人帐户储存额÷120 方案二的基本内容是：
基本养老保险费由单位和个人共同缴纳。职工本人上一年度月平均工资为个人缴纳基本养老保险费的基数。企业以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数，职工月平均工资低于当地职工平均工资60％的，按60％计算缴费工资基数；超过当地职工平均工资300％的部分不计入缴费工资基数，也不计入计发养老金的基数。
按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，建立个人养老保险帐户。个人帐户包括：职工个人缴费的全部或者一部分记入个人帐户；企业缴费中，职工缴费工资基数高于当地职工平均工资200％以上至300％的部分，可以全部或者一部分记入个人帐户；上述储存额的利息。
缴费年限满10年及以上的，按以下办法计发养老金：
1、社会性养老金：按当地职工平均工资的20～25％计发，具体比例由当地政府确定。
2、缴费性养老金：个人及企业缴费每满１年，按缴费工资基数的1.0％～1.4％计发，具体系数由当地政府确定。社会性养老金和缴费性养老金从养老保险社会统筹基金中支付，按月计发。
3、个人帐户养老金：记入基本养老保险个人帐户的储存额（包括本金和利息）归个人所有，职工符合离退休条件离退休后，可以由本人选择一次或者多次或者按月领取。职工或离退休人员死亡后，其个人帐户储存额的结余部分一次发给其指定的受益人或者法定继承人。
《通知》发布后，各地立即贯彻执行。其中上海等7个省市选择了方案一，北京等5个省市选择了方案二，而山东等其他更多地区，则吸取两个方案的优点，制定了“第三种方案”，即个人帐户大致为职工工资收入的10～12%，相当于个人工资3%的个人缴费全部记入，企业缴费划入个人帐户8%左右。养老金支付由两部分构成，一是当地职工平均工资的25%左右，二是个人帐户累计存储额除以120。实行系统统筹的电力等5个部门也实行了这个方案。
《通知》的颁布实施，基本确立了城镇社会养老保险的制度框架，以后的改革主要也是围绕“社会统筹和个人帐户”的完善进行。虽然《通知》也规定了两种实施方案，但在实际操作中，各地关于养老金征收和支付的标准、比例参差不齐，这也成为劳动力合理流动、优化配臵的障碍。
三、基本养老保险制度的统一
针对以上问题，经过不断总结和探讨，1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，按照社会统筹和个人帐户相结合的原则，从三个方面统一了企业职工基本养老保险制度。
1、统一企业和职工个人的缴费比例。企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人帐户的部分)，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。
2、统一个人帐户规模。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。
3、统一基本养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。
1998年6月，国务院又发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。”这进一步推动了统一的城镇职工社会养老保险制度的建立。
《决定》归纳和总结了多年改革的实践经验和教训，实现了社会养老保险在制度层面的统一。但是由于制度实施前存在大量已退休的人员，因此单位和职工个人向个人帐户的缴费的大部分实际上支付给了这部分人员，这就导致个人帐户事实上是“不完全帐户”，由此也带来了严重的隐性债务问题。
四、城镇社会养老保险制度的继续完善
个人帐户的“空帐”运行以及由此带来的问题如果不能很好解决，势必影响到养老保险制度的持续运行。为了有效解决这一问题，2000年12月国务院发布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，对个人帐户进行调整。其中企业按工资总额的20%左右进行缴费，不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金并以省为单位进行调剂。个人缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户，同时个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%。对社会统筹基金与个人帐户基金实施分别管理，作实个人帐户。2001年7月，辽宁省率先进行试点，以后又逐步扩大到其他省（自治区、直辖市）指定的部分地区。
经过一段时期的试点探索，2005年12月国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。” “基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”
在不断改革和完善城镇基本社会养老保险的同时，按照多支柱养老保险体系建设的目标，国家也在积极推进企业补充养老保险制度的建立。1995年12月，原劳动部发布了《关于印发〈关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知》，鼓励企业在基本养老保险制度之外，给员工建立补充养老保险。2004年1月，原劳动和社会保障部又颁布了《企业年金试行办法》，推动企业年金制度的建立。此外，商业人寿保险也在蓬勃发展，这些都对基本养老保险形成了有益的补充。
五、城镇社会养老保险制度的新发展
随着经济社会的不断发展和社会保障体系的不断完善，2011年6月，国务院颁布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，进一步扩大城镇社会养老保险的覆盖面，规定“年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。”
城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，各地可以根据实际情况提高基础养老金标准。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。
《指导意见》的实施，标志着我国城镇社会养老保险制度步入了发展的新阶段，将实现对城镇全体劳动者的全面覆盖。
（作者单位：中国人民人寿保险股份有限公司）
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