4建立和完善司法鉴定管理制度初探_司法鉴定人员管理制度

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建立和完善司法鉴定管理制度初探

李柏勤

党的十六大提出了司法制度改革的任务，指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”司法鉴定制度，作为司法制度的一个组成部分，近几年来改革呼声颇高。而司法鉴定管理制度又是司法鉴定制度的一个重要环节，本文试从建立和完善司法鉴定管理制度为切入口，作一些探讨和思考，力求为司法制度的改革作出努力。

本市司法鉴定管理工作的探索起步较早。1998年3月，经过近一年的调研，市司法局向市政府正式行文《市司法局关于成立上海市司法鉴定工作委员会的请示》（沪司发请

[1998]9号），建议成立上海市司法鉴定工作委员会，委员会办公室设在司法局，统一管理、指导、协调全市的司法鉴定工作。

1998年6月18日，上海市人民政府下发了《关于成立上海市司法鉴定工作委员会的通知》（沪府办发[1998]24号），《通知》指出“为加强对司法鉴定工作的监督、管理和协调，经市人民政府研究，决定成立上海市司法鉴定工作委员会”。这一《通知》，比1998年6月24日国务院批复《司法部职能配置、内设机构和人员编制规定》中赋予司法部“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的新职能，早了6天。由于上海是全国省、自治区、直辖市第一家成立的司法鉴定工作委员会，并统一管理、指导、监督司法鉴定工作，包括面向社会服务的司法鉴定工作，被司法部称为“上海模式”。目前，全国已有18个省市成立了司法鉴定工作委员会。五年来，本市司法鉴定管理工作有以下一些实践和体会：

一、探索司法鉴定统一管理的模式

1998年6月，上海市司法鉴定工作委员会成立，2001年9月，市司法鉴定工作委员会作了调整，目前，市司法鉴定工作委员会由市人民政府一位副市长担任主任，副主任由市府副秘书长和市司法局局长担任，成员单位由市公安局、市检察院、市高级法院、市司法局、市卫生局、市财政局、市府法制办、市委政法委等8家单位组成，市司鉴委办公室设在司法局内，市司鉴委的成立主要对全市司法鉴定工作实行统一管理、指导和协调，以图改变长期以来司法鉴定多头管理、管理混乱的状况。

一是确定统一管理的目标。2001年市司鉴委下发了《关于加强上海市司法鉴定工作管理的若干意见》，确定了司法鉴定统一管理的目标，即“把制度创新作为司法鉴定管理工作改革的重要目标，努力实现本市司法鉴定统一管理的新模式，逐步建立起职责明晰、结构合理、管理有序、运行高效、独立统一的新型司法鉴定体制”；二是明确统一管理的内涵。即统一管理的范围包括全市所有的司法鉴定工作，包括非面向社会服务的司法鉴定和面向社会服务的司法鉴定管理工作，统一管理的内容涵盖司法鉴定所涉及的领域和业务范围；三是界定统一管理和分工负责的关系。在接受市司鉴委对全市司法鉴定工作统一管理的前提下，各司鉴委成员单位要切实履行各自分管的鉴定职能工作，各负其责，通力协作，密切配合。目前，上海共有47家司法鉴定机构，因为人员、编制不同，分散在公安、检察、法院、司法、安全、卫生、教育、财政等不同部门，这就要求各主管部门对所属的司法鉴定机构、按照各自条线的要求切实管好抓好。

二、组建上海市司法鉴定专家委员会，开展复核鉴定工作，实行司法鉴定鉴级管理

鉴级管理，即对司法鉴定的鉴定等级予以明确规定。继上海市司法鉴定工作委员会成立、实行统一管理后，本市先后组建了4个司法鉴定专家委员会，分别是1999年成立的市精神疾病和市人身伤害司法鉴定专家委员会，2000年成立的市文检鉴定专家委员会，2001年成立的市司法会计鉴定专家委员会。专家委成员由在各自领域颇有造诣、具有相当权威的资深专家组成，由各行业、各部门推荐，市司法鉴定工作委员会聘请，目前共聘请专家成员144人。市司法鉴定专家委员会的主要任务，是对司法鉴定机构的初次鉴定有异议的进行复核鉴定，这样就基本上形成了两级鉴定的管理体制，即：全市各司法鉴定机构只能做初次鉴定或补充鉴定、重新鉴定，对初次鉴定有异议的经司法机关或办案部门委托可提请复核鉴定，复核鉴定由市司法鉴定专家委员会作出。同时，明确规定复核鉴定不是终局鉴定，是否还需再鉴定由审判机关决定。这就从制度上避免了多头鉴定、重复鉴定的发生，提高了司法鉴定的质量和公正。

三、重视建章立制工作，规范司法鉴定制度管理

几年来，针对过去司法鉴定工作中存在的缺少规章制度、鉴定随意性比较大等问题，结合上海司法鉴定工作实际，为确保司法鉴定的客观、公正，从鉴定管理、鉴级制度到鉴定程序、鉴定委托、鉴定受理、鉴定组织、鉴定监督、鉴定信访处理、鉴定文书制作等，本市先后制定了若干个规章制度。如：《关于加强上海市司法鉴定工作管理的若干意见》、《司法鉴定工作程序》、《司法鉴定专家委员会办案管理暂行规定》、《上海市精神疾病司法鉴定专家委员会工作制度》、《上海市人身伤害司法鉴定专家委员会工作制度》、《上海市文检司法鉴定专家委员会工作暂行办法》、《上海市司法会计鉴定专家委员会工作暂行办法》、《关于指定精神疾病保（所）外就医鉴定医院和鉴定机构的通知》以及《司法鉴定人职业资格初审》、《司法鉴定人执业证审核》、《司法鉴定机构设立、变更、注销登记》三项行政审批事项等，目前正在审定《上海市司法鉴定人职业道德和执业纪律规范》，使司法鉴定工作有章可循，规范运作。

四、加大对司法鉴定机构和司法鉴定人的管理力度

一是推行司法鉴定人执业登记备案制度。在全国统一的司法鉴定人职业资格考试、考核办法及《司法鉴定人执业证书》设有出台前，本市从2002年起率先实行司法鉴定人执业资格登记备案制度，规定：“现已在司法鉴定机构设立登记的机构内从事司法鉴定工作的专业技术人员，其有大专以上学历并有两年以上专业实践经历、经过司法鉴定专业培训的；现已被市司鉴委聘任的各类司法鉴定专家委员会的专家”，经所在单位推荐，准予司法鉴定人执业登记备案，可从事相应的司法鉴定活动。二是开展对面向社会服务的司法鉴定机构年检注册工作。从2002年起，进行每年一度的司法鉴定机构年检注册工作，对通过年检注册的机构，颁发《司法鉴定许可证》，凡未经市司法行政机关年检注册的鉴定机构和鉴定人，不得从事面向社会服务的司法鉴定活动。三是制作《上海市司法鉴定机构及司法鉴定人名册》。分送本市各司法机关及仲裁机构、公证处、律师事务所等有关部门和单位，方便办案和接受鉴定委托，同时，将《名册》通过新闻媒介向社会公告，接受社会各界和公众的监督。四是

组织司法鉴定人进行继续教育和业务培训。开展了司法鉴定职业道德和执业纪律规范的教育，加强对司法鉴定人的法律法规、执业理念和鉴定规范要求等培训，仅2002年来，就开展了6次司法鉴定讲座，内容有《关于司法鉴定立法及改革的思考》、《关于民事诉讼证据若干规定的解释》、《关于行政诉讼证据若干问题规定的解释》、《关于司法鉴定程序通则（试行）简介》、《关于出庭作证的要求》、《关于司法鉴定文书制作要求》。

五、开展司法鉴定立法调研，促进司法鉴定依法管理

随着本市司法鉴定管理工作的不断深入，对司法鉴定管理的立法滞后已成为制约管理工作发展和规范的主要矛盾和问题。长期以来，我国还没有司法鉴定的专门法律，有关鉴定的法律规定只是散见于诉讼法律及一些法规、规章的条文中，而且对于司法鉴定管理的内容更是严重缺乏。本市在司法鉴定管理中碰到的问题，如司法鉴定管理的性质、依据、司法鉴定机构及鉴定人的资质、准入条件及法律责任等，就亟需通过立法来解决。

本币对地方司法鉴定管理的立法调研启动较早。2000年11月市司法局《关于制定上海市司法鉴定管理条例的立项报告》正式行文上报市人大和市政府。2001年、2002年市人大常委会连续两年将《上海市司法鉴定管理条例》列入立法调研项目。期间，2001年4月，本市司法局关于对司法鉴定管理制度性质的问题专门请示司法部，司法部于6月在《关于对司法鉴定地方立法和司法鉴定管理制度性质问题的批复》中明确指出“司法鉴定实施制度，如司法鉴定机构及机构的设立、司法鉴定人资格及资格的取得、司法鉴定的具体程序，则属于行政管理的范畴，可以由地方人大制定地方性法规予以规范”，带动和促进了地方立法的进程。

2003年，新一届市人大常委会在“2003年审议法规草案计划”中已将制定《上海市司法鉴定管理条例》列入立法预备项目。目前，《上海市司法鉴定管理条例》经反复修改，已形成第七稿（草案），共分八章五十条，相信通过不断努力，《上海市司法鉴定管理条例》能尽快出台。

司法鉴定管理制度，仅是司法鉴定制度的组成部分，司法鉴定制度包括司法鉴定的启动制度、实施制度、质证制度、认证制度等构成的制度体系。本市对司法鉴定管理工作的实施和探索刚刚起步，几年来在管理实践中碰到许多困扰和问题，如：司法鉴定的性质、司法鉴定的体制、司法鉴定的职能划分、司法鉴定的业务范围、司法鉴定的质证、认证等，有的涉及到司法体制，有的又涉及到诉讼制度。因此，要不断推进、建立和完善司法鉴定管理制度，必须把它融入于司法鉴定制度创新、司法制度改革的大舞台中才能实现。改革任重而道远。为此，笔者作如下建议：

（一）加快司法鉴定立法的步伐。全国人大代表对司法鉴定的立法呼声很高，全国九届人大四次会议有8个代表团的266名代表、五次会议有7个代表团的234名代表提出司法鉴定立法议案。2002年12月，九届全国人大常委会讨论了《关于司法鉴定管理问题的决定（草案）》。建议尽快抓紧审议、通过该《决定（草案）》。司法鉴定管理问题仅仅是司法鉴定制度的一部分，之后，还应该组织力量，搞好调研加快出台《司法鉴定法》。同时，还要注意协调国家与地方立法的关系，地方立法的侧重点应是司法鉴定管理制度，而不是司法鉴定制度；目前全国已有10个省市通过了司法鉴定管理制度的立法，本市也已将《上海市司法鉴定管理条例》列入立法预备项目，地方立法与全国立法可以交叉进行，有利于推动国家立法。

（二）把司法鉴定体制改革摆上议事日程。十六大指出了司法体制改革的任务。司法鉴定管理体制的改革涉及面相对较小、涉及到鉴定人员面也不大，可以作为司法鉴定制度、司法体制改革的一个突破口，先予理顺，从而逐步带动整个司法体制的改革。长期以来，我国的司法鉴定机构分设于公安、检察、法院、司法行政等机关或部门内，管理重叠，体制不顺，公信力不高，资源浪费严重，应当按照“权责明确、相互配合、相互制约、高效运行”的原则来重新构造我国司法鉴定的新体制。今后应明确审判机关不得设立鉴定机构，公安和检察机关有“侦查”职能的可保留部分鉴定机构，但需对社会提供司法鉴定服务的应统一接受司法行政机关的管理。

（三）不断建立和完善司法鉴定管理制度。目前，司法鉴定管理还存在许多漏洞和问题。司法鉴定机构和司法鉴定人是司法鉴定管理工作的重中之重，虽然司法部出台了《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人管理办法》，但许多配套制度和措施没跟上，致使对司法鉴定机构和鉴定人的管理处于滞后状态，应尽快制定有关配套制度，如：司徒鉴定机构的设立、年检制度、司法鉴定机构鉴级制度、司法鉴定机构和司法鉴定人名册制度、司法鉴定人职业资格考试、考核制度、司法鉴定人职业道德和执业纪律制度等。此外，司法鉴定技术标准缺乏、鉴定收费标准不统一等，应尽快制定全国统一的司法鉴定技术标准和鉴定收费标准。还需探索和思考的有：司法行政机关与相关行业主管部门的双重管理制度，目前，病理鉴定、司法会计鉴定、建筑工程鉴定、知识产权鉴定等有相关的医师、会计师、评估师、建筑工程师、专利代理人等参与，司法行政机关如何与卫生、财政、专利、建委等工作主管部门相互管理、协调和配合；以及司法鉴定人协会成立后（国外许多国家都建有司法鉴定人协会），司法行政机关和协会两者结合的管理制度等，都有待于建立和完善。

收稿日期：2003－09－25

【作者介绍】上海市司法局司法鉴定管理处处长