中国城镇化与农村土地使用制度改革初探_农村土地制度改革措施
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中国城镇化与农村土地使用制度改革初探
中国从1840年鸦片战争开始到1949年中华人民共和国成立的109年间，一直处于西方列强欺压、日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地状态，基本上是一个农业国，没有自己的工业。在这样的背景下根本谈不上发展与城镇化。中华人民共和国成立后，中国人民才真正在世界上站起来，这也才有了发展经济和推进城镇化的环境与条件。因此，研究城镇化与农村土地就必须先梳理历史，用创新思维来提出新思路。
一、建国后城镇化发展的几个阶段
（一）1949年～1957年为正常发展阶段
在此期间，国家经过3年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程建设。城镇化率从1949年的10.6%发展到1957年的15.4%，8年平均年增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。工业化带动了城镇化，城市第二产业和第三产业的发展是推动城镇化的动力。
（二）1958年～1978年为非正常发展阶段
中国城镇化与农村土地使用制度改革研究
“大跃进”与“三年自然灾害”使中国经济发展陷入困境，城镇化进程严重受阻。1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，到1962年有近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞与缓慢发展期。1958年～1978年的21年，城镇化率从15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率增长最低的时期。
（三）1979年～2000年为城镇化快速发展阶段
城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，22年增长了22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速增长时期。不仅城市规模扩大明显（一般在50%以上），城市数量也从原来不足200个发展到600多个，小城镇达2万个。城市经济总量大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。2000年底，城市发展政策做了适当调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”24字方针，调整为“以大城市为中心，大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。城市发展政策的调整为城镇化的高速发展奠定了政策基础。
（四）2001年～2011年为城镇化高速发展阶段
城镇化率从20世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。这种高速度符合国际经验当城镇化率达到30%时就进入快速发展时期的验证，另外这也是中国积极追求GDP“内推外拉”的结果。然而，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列问题。尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。在高速城镇化过程中，旧城改造、房地产业无序发展以及高房价等问题，也引起了许多社会矛盾和问题。
二、在快速推进城镇化过程中出现的问题
改革开放以来，快速发展的城镇化以及高速公路、高铁和公路等基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。目前，城市经济占宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%、税收的85%都集中在城市，推进城镇化对国民经济发展的作用不可否认，但是快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。
（一）城镇规划的无限扩张占用了大量耕地，超出自身的承载能力
改革开放以来，我国出现过3次大的“圈地运动”。第一次是20世纪80年代中期的“圈大院”大办乡镇企业。期间颁布了第一部《中华人民共和国土地管理法》，并成立了国家土地管理局。第二次是1992年邓小平南巡讲话后，出现了大办开发区和房地产开发浪潮，一
年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央实行宏观调控，海南、北海和惠州的房地产泡沫破裂。1994年实现软着陆。第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。到2005年耕地出现危机，中央划出18亿亩耕地红线，之后“小产权房”和“以租代征”的出现冲击了18亿亩耕地红线，人地矛盾已发展到临界点。
城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，改革开放初期至今，一般城市规模都扩张了6倍～10倍，有的县城超过了20倍。宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率低下。改革开放至今，耕地的占用导致无地和少地农民达2.5亿人。不少农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的境地，利益分配的巨大失衡，使得农民在城镇化中生存权利被剥夺的失落感强烈。这是涉及子孙后代生产、生活的大问题，必须引起足够重视。在我国人地矛盾突出的背景下，城镇人均用地达133平方米，超过发展中国家83.3平方米、发达国家82.4平方米的标准，严重脱离中国国情。当前中国出现的这种城镇化的竞争、攀比和大规划、大圈地、贪大求洋的发展模式，不适合中国的需要，也不符合中国国情，可以说，这种畸形城镇化（尤其是一些县城），如不及时得到有效遏制，不仅会超出资源的供给能力，还会导致中国未来的长期动荡。
（二）城镇化过程中产生的人口二元化结构导致社会矛盾加大
随着城镇化进程的加快，城市形成了两种相向运动：一方面，城市中心的原居民不断向外搬迁，而他们的祖居地不断被外来的暴发户、官员及精英所取代；另一方面，外来打工的农民工随着经济发展而不断涌入城市。在外来人口中，除少数高学历者能入户籍、融合在城市居民中外，多数人属于“候鸟式的农民工”，享受不到与城市居民同等的待遇。以北京为例，目前总人口达2500万，有半数以上属于无户籍人员，这些外来打工人员的家庭面临着诸如孩子上学、看病等现实问题。这种“内外两张皮”的城市人口结构导致社会矛盾不断加大。在城市里，原国有企业的下岗职工现在仅拿着政府的最低生活标准保障（每月1500元之内）的大约还有几千万人，加上几亿外来农民工，以及占总人口约10%拿着较低养老金（每月2000元左右）的退休人员，这3种人面对大城市里的高房价、高价养老院、高价保姆费等现实局面只能叹息！但与此同时，为什么这些天价收费项目还满足不了需求？说明在城市里贫富差距的两极分化已非常严重。人们不禁要问：这种“少数人巨富，多数人贫困”的社会如何走向和谐？应该说，这种畸形的社会结构潜伏着巨大的社会风险。
（三）旧城改造中暴露出来的问题
城市发展无非有两种途径：一是通过新区开发求发展，推进城市规模扩大；二是旧城改造以提高容积率求发展。这本来是很正常的，但近年来很多旧城改造的案例都伴随着土地财政和商业利益驱动的影子，这就使旧城改造偏离了方向。旧城改造中出现的问题，主要表现在以下3个方面：
一是历史文脉未得到延续。不少城市在“大规模”激进式的旧城改造中对原有的历史文化和业态毫无保留，非但割裂了对历史的传承，也破坏了原来已形成的“三气”（即人气、文气、生气），破坏了原来商业的发展业态。保护历史文化街区，不仅是把建筑的“壳”保留下来，还要呈现独特的生活业态，这是对历史的尊重与传承。
二是在旧城改造中，原居民未得到公平合理的补偿，导致群体事件不断发生，甚至发生自焚事件，其社会影响很坏。这其中有不少是由于开发商只顾追求自身利益，不顾百姓的生存和发展而导致的。有些地方政府出于经济发展、土地财政及税收等方面的考虑，并未严格执行相关法规与规划，被开发商牵着走。
三是原城市中心居民被边缘化。一些城市在“高规格、大手笔、做大做强”的思想指导下大拆大建，使原来居住在市中心的大量普通工人和市民被边缘化，迫使这些人退出市中心移居到郊区。大量被边缘化的群体面临生存困境，这将加剧社会内部矛盾与冲突，应引起相关部门的高度重视。
（四）在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理的现象
第一个不均衡是在加快推进城镇化的过程中，人口过多地集中在少数大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，这些城市进入21世纪后，人口都以20%以上的速度增长，而中小城市人口增长缓慢，大中小城市人口不能均衡地增长。第二个不均衡是东中西部经济发展与人口增长不均衡，目前东部地区的城镇化率已达65%，而中西部有的地区只有30%～40%。中央已注意到这个问题，因此近几年加大了中西部发展和中央财政转移支付的力度，政策开始向中西部倾斜。中西部不仅城镇化率较低，而且中小城镇发展也不足，尤其是西部地区，中国目前存在大城市爆满和中小城市发展不足的问题。
解决城镇化过程中土地改革问题的几点建议
一.农地产权的还权赋能
首先需要指出，所谓农村集体土地所有权是不完全的。其一，它不能够自由转让，一个集体对其财产是买还是卖，是增加还是减少，应该有完全的决定权。目前集体土地所有权根本不可能在经济上实现。从内部来说，集体土地已经无偿地交给了农民使用，这是从内部对集体土地所有权的一个否定。从外部来说，国家对非公益性的用地，也要强行征收，这是从外部对集体土地所有权的一种否定。这两个否定就造成了恩格斯所说的，当一个土地所有权不能在经济上实现即带来地租时，这种所有权事实上是被废除的。其二，现行的集体土地所有权与稳定家庭承包关系是矛盾的。既然每一个所有制成员一出生就理所当然地成为集体所有制成员，那就应当获得一份土地。而土地分完以后再进行调整，又违反《土地承包法》。《土地承包法》说要保持长久不变，任何组织不得改变承包这种关系，包括集体所有权人本身都不能够改变。这里显然又出现了互相矛盾的规定。其三，集体土地的使用权不能够自由转让，它只能在集体所有制内部转让，不能转让给集体所有制以外的成员。而国有企业的国有土地使用权可以随意转让。这就是所谓同地不同权。其四，集体土地所有权分成三个层次：即乡镇、集体、村民小组。那么这三者之间的关系是否互相包容，是否涵盖？个人与小组是否能够享受村集体的？村集体的是否能够享受乡镇政府的？没有办法确定。最后，是宅基地的集体所有权与房屋私有权之间的相互矛盾，对此，下文将会述及。笔者认为，这个“还权”应该还到1954年《中华人民共和国宪法》赋予农民的土地所有权。从1954年开始到1982年这28年中，我国的《宪法》一直没有否定农民的土地所有权。如果我们把土地的所有权交给农民，首先宅基地可以率先实行农户所有，进而就是承包地，至于农村的集体建设用地，公益性的继续实行集体所有，非公益性的可以按户均分，分到每个人头上，这是完全的还权赋能。我认为这里肯定会引发人们对土地私有的担忧。
其一，有人说土地私有会导致土地兼并，失去土地的农民会失去社会保障。首先，土地兼并并不可怕，城市产业都有土地兼并。至于农民的社会保障，当年我们之所以没给农民建立社会保障，据说是因为农民有土地，现在我们又以担心农民失去社会保障为理由，不让农民真正获得土地。
其二，有人担心土地私有会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。这次国际金融危机爆发后，一直有人庆幸，幸好我国农村土地没有私有，否则那2500万农民回到家乡怎么办呢？但恰恰是我们的城市化没有进行彻底，进城的农民并没有真正变成市民，他们召之即来，挥之即去，才有了现在2500万农民回乡，这与土地私有没有什么关系。而且，在整个工业化城市化进程中，也就是说从现在开始到本世纪中期，整个城市要增加7亿多人口。按一半的劳动力就是4－5亿，4－5亿的劳动力只能在城市安排就业，在农村只有失业。如果在城市解决不了这些人的就业，中国也就没有希望了。所有发达国家都走了这条路，没听说农村能够自己吸纳剩余劳动力的。
其三，有人担心土地私有会导致大量耕地流失。在30年改革开放中，在公有制条件下，3亿多亩耕地不就流失了吗？这和土地产权没有直接的关系。国家粮食安全是由土地使用制
度即用途管制决定的，跟土地所有制无关。至于有人说土地私有会导致农民流离失所，这主要是指宅基地。即使城市周边出现大量贫民窟也不可怕，贫民窟增加，很重要的一个原因是政府没有提供大量的廉租房。
其四，有人担心土地私有会产生大地主。多大的地主算大地主，后面我们讲土地经营规模时再说。城市里可以有大资本家，我们为什么要担心农村出现大地主呢？
其五，有人担心，土地私有会导致征地成本提高。我认为，这种征地成本的提高恰恰是转变经济发展方式所需要的。原来那种低价征地是不可持续的，我们没有那么多廉价的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真实反映土地的价值，土地的集约和节约使用才能真正实现。
其六，有人担心宅基地流转会导致农民失去住所，尤其是城市居民到农村购房建房。我觉得只要符合规划没有什么不可以。为什么我们现在土地的供给这么单一，全国人民都被房地产商绑架，为什么不能让农民自己建房，让城市居民自己建房呢？只要符合城市规划和城乡统筹规划，就应该允许。
其七，有人担心农地私有会否定农村集体所有制。我们通过调查，更进一步证实农村本来已经没有多少集体所有制了。绝大多数乡镇企业都已经改制了。否定一个本来不存在的东西，这种担心恐怕是不必要的。最后，有人认为土地私有会违背《宪法》。确实是会违背现在的《宪法》，但是《宪法》是可以改变的。
二.增减挂钩与土地增值分配
这涉及到所谓平等和公平问题。目前重庆和成都市都在试行增减挂钩。周其仁教授对重庆所做的调研报告里特别强调增减挂钩实现的基础是土地级差地租。但是必须指出，按照马克思主义的地租理论，以及任何其他地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有。当然，级差地租II在租期内可以归土地使用者。如果看着城市周边地区的农民富起来，你觉得不公平，所以，你想把集体土地变为国有土地，然后由你获得地租。但是在这个改变过程当中，必须对农民，对土地私有者支付等价。
但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者，要归农民所有。而现在的城乡建设用地增减挂钩，实际上是将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如说成都每亩拿出15万，转给偏远的地区，就是增减挂钩。
如何看待这样一种土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我们国家根本不存在保护耕地的问题，当然也不必要实行增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请就可以将其变成建设用地，不必要实行增减挂钩。这样一来，土地的级差收益，当然应该完全归优等地的所有者。劣等地没有级差收益。
在目前这种情况下，一方面实行严格的耕地保护制度，另一方面又实行增减挂钩。但增减挂钩不必通过国家的征地方式来实现。偏远地区的劣等地所有者可以通过市场与城市周边优等地的所有者交换建设用地指标。他把建设用地指标交换给城市周边的优等土地所有者，他们之间可以讨价还价来确定指标的价格。现在政府还是通过征地方式推行增减挂钩，不一定合理。至于落后的偏远农区与城市周边农区之间的差别，应该通过适当的财政转移支付来缩小，而不宜采取直接的“平调”，政府更不应该在“增减挂钩”中占有本属于农民的土地增值收益。
三.农民进城和农地的退出机制
随着城市化进程推进，大量农民进城，甚至从历史上看，许多党政干部和大学毕业生原来都是从农村来的，他们中还有很多人仍然保留着农村承包地和宅基地。这一方面造成土地资源浪费和建设用地扩大，另一方面他们的土地权益也不能得到实现。
第一个退出机制：将承包地和宅基地私有。私有之后，已经进城落户的农民，包括党政干部和大学生，完全可以通过市场转让其承包权和宅基地使用权，从中得到一笔补偿，由此切断他和农村土地的联系。
第二个退出机制：可以不改变所有制，在现行的法律下，强化承包地和宅基地的物权属性，允许其转让继承和抵押。这样，进城落户的农民，就可以在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时，放弃集体所有制成员的身份。因为那个农地承包权和宅基地使用权，其实已经相当于所有权了，其全部权益都在承包权和使用权中体现出来了，放弃了农地承包权和宅基地使用权，最终也就放弃了集体所有者的身份。
四.土地适度规模经营与农村剩余劳动力转移
在统筹城乡发展过程中，与其着眼于建设新农村，不如致力于加快城市化进程，实现农村土地的适度规模经营。到底什么叫适度规模经营？我们了解到的农业部的标准，平原地区每个劳动力平均20亩就可以达到经营规模适度，后来针对山区调整为每个劳动力平均5亩就可以了。什么叫适度规模经营呢？从另一个标准说，至少要保证从农业生产得到的收入，不低于进城务工的收入。这意味着一个劳动力应该至少耕种10亩以上的土地。按照这个标准，一户如果有3个劳动力，就应该户均30亩。如果到本世纪中期，我国的城市化水平达到75%（这并不是很高的标准），那时候农村人口仍然高达4亿。按照人口和劳动力1：0．66的比例，那时农村的劳动力仍然还有2．64亿人口。而即使按照我们现在的生产力水平（别说再过40年），耕种18亿亩耕地，有1．7亿的劳动力就够了。因此，40年之后，农村仍然还有9400万剩余劳动力需要转移。所以，适度规模这个标准定得过低，可能会人为地减轻我们转移农村剩余劳动力的压力。
五.城乡宅基地同地同权同价
1954年的《宪法》和1958年的《中华人民共和国户口登记条例》都规定中华人民共和国的公民有居住和迁徙的自由。虽然后来的《宪法》没有写上中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由，但是也没有禁止公民有居住和迁徙的自由。既然没有禁止，公民还是应该有居住和迁徙的自由。可是我们现在只允许把农民的房子卖给本集体所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房。这一方面限制了居民居住和迁徙的自由，另一方面也违反了农村居民一户一宅的规定，不允许卖给城市居民，但允许卖给农村居民，这样一户不就有了两宅？
城市居民使用廉价的征自农民的土地，可以一户多宅，甚至有豪宅别墅，为什么农村居民在自己的土地上却只能一户一宅？这不是明显的身份歧视吗？小产权的买卖屡禁不止，其实既是农民对城乡二元土地产权的积极抵制，也是我们城市居民面对城市住房价格居高不下的一种无奈选择。谁愿意去买小产权房？离得远，没有法律保障，不能再交易，那是一种无奈的选择。对农民宅基地产权的限制，实际上阻碍了农民财产性收入的实现，不符合中共十六大、十七大的精神，同时也堵塞了农民融资的渠道。
有人认为，限制农民宅基地流转是为了保护农民的利益，显然，这即使不是醉翁之意，至少也是替古人担忧。怎么会是保护农民的利益呢？农民把自己的小产权房卖给城镇居民，可以得到两倍、三倍的收入，卖给本村的居民或者没有人买，就是买的话也是出低价，这到底是保护农民利益还是损害农民利益呢？建议赋予农民宅基地和城市宅基地同等的权利，允许农民宅基地使用权在不同所有制成员之间以及城乡居民之间转让。能不能突破一户一宅 的限制呢？我认为在确保耕地面积不减的情况下，应该允许农民在通过旧村合并、整治节省出的建设用地上兴建第二套住房，包括改善性的和商品性的。拥有两处以上的住房，当然就可以进行抵押，事实上，现在很多地方的农民已经有了两套以上的住房。退一步讲，就算只有一套住房，农民应该有抵押的权利，至于银行接不接受，那是银行的事。我们城市居民绝大多数都是一套住房，为什么城市居民一套住房就可以抵押，而农村居民一套住房就不能抵
押呢？
六.粮食安全保障与责任分摊
粮食安全和保护耕地本来是一个公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此我们建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。只有这样，保护耕地和粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致。
