土地使用制度_我国土地使用制度
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土地使用制度综述
我国是一个社会主义国家，国有土地使用权是一项我国特有的制度。它是在一定土地所有制度下，人们使用土地的程序、方式的规定。它涉及土地所有者与土地使用者之间的关系、权利、义务以及国家对土地使用的管理。这是一项以公有制为基础的制度。要实现对国有土地使用权的有效行使，就必须在保障权利人占有的权利的前提下，对国有土地使用权进行相应的制度建设。土地使用权是土地使用制度在法律上的表现。每一种土地所有制的条件下，都存在着相应的土地使用制及其具体表现形式，土地所有制总是力求通过恰当的土地使用制使自己得到实现、巩固和发展。土地使用制度可大致分为所有权与使用权相结合及所有者与使用权相分离两大类。在土地使用权与所有权分离备件下的土地使用制，可大体分为无偿使用制和有偿使用制两大类别。土地使用权指在国家所有的土地上享有的，在法定限度内对国有土地进行占有、使用、收益和处分的权利这是一项以公有制为基础的制度。要实现对国有土地使用权的有效行使，就必须在保障权利人占有的权利的前提下，对国有土地使用权进行相应的制度建设。
土地使用制度发展历史
新中国成立以来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化。改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，与此相应的土地使用制度采取计划分配、行政划拨的无偿、无限期、无流动的模式。改革开放以后，我国土地使用制度从无偿使用转向有偿使用，在土地资源配置中引入市场机制，至今已初步建立土地市场制度的基本框架，市场在土地资源配置中的基础性作用得到较好的发挥。
土地无偿使用时期：
新中国成立以后，并没有马上对城市土地实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。1954年，国家颁布文件规定：国营性质的土地使用者使用国有土地时，应一律由当地政府无偿拨给使用，均不须再交纳租金。自此，全民所有制单位、公私合营企业开始无偿使用城市的国有土地，集体和个人虽然要缴纳地租，但收费标准很低。
土地有偿使用初期：
1979年我国开始征收土地使用费。我国土地使用制度改革首先出现在中外合营4-业的用地制度上。为了与国际经济接轨，我国政府必须对中外合营企业的用地征收土地使用费，以保证国家的土地所有权在经济上得以实现。根相关法规，土地有偿使用采取两种方式，对内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。自此中国土地法律上正式步入有偿使用的轨道。
土地流转制度的建立：
1.1990年，我国颁布《国有土地使用权出让和转让暂行条例》。首次以法规的形式对土地使用权出让和转让的概念、范围和方法等作出具体规定。土地使用权有偿出让和转让。征收城镇土地使用税(费)这一改革措施，是对传统的土地无偿使用制度的否定，也是新的土地制度的起点。它增强了人们合理用地、节约用地的观念。
2.土地收购—储备一开发一出让机制的初步形成。为了增强政府对土地一级市场的调控能力，运用市场手段优化配置数量庞大的存量建设用地，提高土地资产的附加值和出让效益，经过理论界和实际部门的探索，一种适应垄断竞争型市场模式的城市土地市场运行机制——土地储备制度应运而生。土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发。
我国土地使用制度现状以及存在问题
土地作为不可再生资源在现代经济中有巨大的价值，以土地开发为核心内容的房地产业也成为我国的一个支柱性产业。特别是经济的高速发展和城市化水平的提高，使得加强城市规划、建设和管理．走可持续发展道路，改善城市生态环境和人民居住环境已成为共识。另一个方面，我们也必须看到，目前在土地使用
方面还存在着许多压力和问题：一是人口增加耕地减少和经济的发展对土地的需求形成了巨大的压力；二是土地市场的宏观调控效果不明显、大量的土地资源被闲置和浪费；三是政府对土地缺乏高度垄断，越权批地，非法用地等问题还没有从根本上解决；四是在建立现代企业制度或企业重组过程中。随意处置国有土地致使土地收益流失的现象还较为严重。因此，加强土地规划，节约利用土地，减少外延扩大，强化管理，促进流通。我认为我国土地使用制度存在以下问题：
（一）土地产权制度存在缺陷：
1.地方政府之间土地产权界线不清。长期以来，地方政府在实践中一直代理行使着国有土地所有权，享有大量所有权收益，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化
2.土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。现有国有土地使用权存在划拨和有偿出让两形式，两者在权利和义务上有着本质区别，但它们在土地市场上却显得含混不清
3.两种土地所有权不对等。国有土地和农村集体土地为我国土地公有制的两种形式。从常理出发，这两种所有制应该是平等的。但在实际操作中，法律规定只有国有土地才能直接入市，集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。
（二）土地市场机制欠成熟：
1.协议出让土地比重高。在目前划拨、协议、招标与拍卖等多种国有土地出让方式中，招标拍卖形式无疑是市场化程度最高的，但迄今这两种出让方式所占比重还较低。
2.划拨用地和集体用地非法入市。一些单位和企业以行政划拨土地使用权为资本参与合资合作经营，赚取巨额土地差价；不少农村集体经济组织亦非法出让、变相出让集体用地以牟取非法利益，城乡结合部尤甚。
3.划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入市必须向市县政府交纳不低于标定地价的30%的出让金，从各地实际运作来看，达到40%的地方甚少，一般都低于40%。就不可避免地形成土地的国有制受到侵害和破坏，造成大量国有资产流失。
4.土地租税费体系庞杂。土地税费存在计征重复或交叉、征收缺位诸现象。在同一地块转让中，“城镇土地使用税”、“土地增值税”与“所得税”即存在重复计征的现象。房产税与印花税、契税也存在明显交叉重叠等等。
（三）有关立法规定滞后：
土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者，可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起过分的批地热情，为未来政府带来财政上的困难，有悖代际公平原则，更不利于土地市场的持续健康发展。
（四）行政管理体制不健全：
从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、职责不清、效率低下诸问题，损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门，对土地市场的服务、监督不到位，造成土地市场信息不对称，一定程度上阻碍了土地市场的发育。由于政府职责越位或缺位，管理分工混乱
对我国土地制度存在的问题解决方法
（一）加强产权界定，健全和创新土地产权法律制度。对土地产权制度创新的问题，理论界、行政主管部门已探讨多年，见仁见智。面对产权界定不清带来的种种问题，应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择，这样产权界定较为清楚，加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过，其构建和实施也就有了国家法律的保障。
（二）改革土地供给计划，优化土地资源配置。要改革土地供给的行政性审批制度，打破政府对土地一级市场的垄断，扩大土地的市场化配置范围。国土资源管理部门要继续推行市场环境不断完善，营造公开、公平、公正的土地市场。要继续清理闲置土地，进一步盘活存量，提高土地实际供应总量和利用效率；并加快建立土地收益基金制度。要完善土地法律和规划，严格界定公益性途和经营性用途。
（三）调整城市规划和土地利用规划，建立项目用地控制指标。要解决城市土地利用结构不合理问题，就必须对两大规划进行调整和协调。改变规划的大而全思想，进一步提高规划编制的技术含量和效率。要协调好两大规划的编制和审批，以健全规划内容、提高规划权威、统一技术规范、完善规划体系。强化对土地利用规划实施情况的跟踪调查和评估，适时开展规划的修编调整。建立项目用地控制指标，保持用地结构的合理性。
(四)限定拍卖出让土地使用权的适用范围，合理延长居住用地的使用年限。进一步用地方立法形式具体细化土地以招标、拍卖或挂牌方式出让的不同适用范围，合理延长出让土地的使用年限。
(五)完善土地收购储备管理，改革城市土地租税费体系。土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。建立这一制度的主要作用在于调节土地供需总量，即在市场低迷时，纳进部分土地，增加土地的需求总量；反之，于计划之外释放部分土地，扩大土地供给。改善土地供应方式和手段，对
进入“土地储备库”的土地须有计划地做好供地前期开发工作，营造土地一级市场的公开、公正、公平竞争环境。切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。合理调整土地收益分配关系，严格租税征管，规范土地市场和调节土地资源配置。
（六）转换政府职能，健全土地法律责任制度。根据完善市场经济体制和落实科学发展观的要求，中央与地方政府应该分别正确履行政府职能。坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法，推进国土资源行政工作法制化与程序化，建立权力制约机制。
总结
改革开放以来，我国城市土地使用的有关法律制度相继推出，且不断发展，成绩可喜。但随着改革的持续深入，土地使用制度中的深层次问题不断显露出来，在一定程度上影响了改革的深化。因此在坚持基本国策和深化土地使用制度改革的基础上制定一整套符合经济可持续发展之需的政策尤其重要，此乃发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要求。这是一个长久而艰巨的任务。首先，人们对不少问题的认识还分歧较大，需要在理论和实践上，进一步探讨、明确。例如：土地有偿使用的方式，是以出让制为主，还是以年租制为主，还是多种方式并存？集体建设用地能不能开发房地产？土地能不能成为宏观调控的手段，怎样进行调控？等等。其次，许多法律如土地管理法、物权法等都需要根据符合当前发展需求重新修改；还有许多相关配套的法规、条例、政策，也都需要修改或制定。这些都不是短期内可以完成的。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用。而不体现在土地权属的归属与变更上。此外土地制度安排存在缺陷，是导致城乡土地收益分配失衡的重要原因，但不是唯一原因，我国政府职能尚未根本转变，还不能完全适应科学发展的要求因此，解决土地收益分配失衡问题，需要综合配套改革。目前，各有关方面都在按照科学发展方向改革，相信问题最终一定能够得到解决。但是，综合改革的任务更为复杂艰巨，是一个漫长而复杂的过程。
