防止利益冲突：预防腐败的有效制度_防止利益冲突制度

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防止利益冲突：预防腐败的有效制度

随着反腐败斗争的深入发展，防止利益冲突作为有效预防腐败的重要举措，正日益引起世界各国的关注。2009年10月，在北京召开的“亚太经合组织反腐败研讨会”，其主题正是“APEC廉政准则——防止利益冲突”。在我国，这一问题已经引起中央高度重视，成为国家廉政建设的重要方面。今年1月，胡锦涛总书记在中国共产党第十七届中央纪委第五次全会上指出：“要建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防腐败的长效机制”。

一、防止利益冲突的概念

所谓利益冲突就是指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。亚太经合组织界定的防止利益冲突原则是：公务员要避免任何影响其个人或家庭财务利益的公务行为，避免接受任何与其职位、职能和责任冲突或容易产生冲突的职位、职责以及金融、商业、信托的或其他相关利益。

显见的事实是，国家公职人员在任职期间，都必然具有两种身份，代表两种利益：一为政府官员身份，代表公共利益；一为私人身份，代表个人或其亲友利益。公职人员在其任职期间，必须恪尽职守，全心履行职务。因此，所谓防止利益冲突，即应当采取有效措施，严格规范公职人员的行为，防止公职人员所代表的公共利益与其私人身份所代表的私人利益之间出现冲突。

廉政制度健全的国家和地区较早重视利益冲突的问题，并探索出许多防止利益冲突的有效措施。归纳起来，主要包括以下几项：回避。如美国要求政府公职人员必须作出书面保证，保证自己在工作中如果遇到涉及自己股份利益的事时，就不再参与这项工作。投资利益的申报和处理。如香港规定公务员有申报利益冲突的义务。一旦存在“主要官员”的投资或利益跟他的公职有或似乎有利益冲突时，就可要求有关官员采取放弃投资利益、避免再购入有关投资利益或予以出售、把有关投资利益交由他人全权托管等措施避免利益冲突。从业限制。香港对主要官员从事商业性活动作出限制规定，要求主要官员“在任期内，除非获得行政长官的书面同意”，“不可作为主管、代理、董事或幕后董事、雇员或以其他身份，直接或间接参与任何其他行业、商业、职业、商行、公司（私营或公营）、商会或其他类似组织、公共机构或私营专业服务机构的工作；或涉及上述有关职务”。资产处理。如加拿大要求公职人员任职后120日内，必须把构成实际或潜在利益冲突的资产处理完毕，或以公平交易的办法卖掉资产，或把资产委托给政府安排的信托人管理。离职后行为限制。如加拿大要求政府各部部长在离职后2年内（其他官员1年内）禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职；所有官员在离职后一定年限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表其他国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益。

二、构建我国防止利益冲突制度的建议

当前我国主要依靠《中华人民共和国公务员法》及《中国共产党纪律处分条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等共同构建防止公职人员利益冲突的相关制度。其中，最重要的制度包括回避制度和从业限制两项。总体来看，我国防止公职人员利益冲突的相关制度并非完全阙如，但与廉政制度发达的国家相比，制度设计还存在相当的距离，可从几个方面健全和完善。

完善回避制度。我国公务员回避制度存在的主要问题是规定过于原则化，操作性不强，如回避的范围、程序、法律后果等，都有必要进一步明确和完善。我国回避制度包括公务员法中规定的任职回避、地域回避、公务回避三项。具体来说，地域回避中，应当回避的“有关部门主要领导职务”，究竟是哪些部门，并不具体，可进一步明确为“负责组织人事、财务、行政审批等重要权力部门或乡级、县级机关的内设部门”的主要领导职务。同时，公务回避中，以存在“利害关系”作为公务回避的核心条件，但法律中并未进一步明确究竟何谓“利害关系”，可进一步对可能影响公务执行的各种利害关系作出具体列举，明确“其他可能影响公正执行公务的”利害关系，是指除本人利害关系、亲属利害关系外的，与当事人之间是密友、同事、同学等可能影响执行公务的关系，或公务员与所处理的事务存在经济利益关系等。此外，对回避程序，我国公务员法规定了自行回避、申请回避以及不经申请的直接决定回避三种方式。但整个回避程序中仅有回避方式的原则性规定，其他如回避申请的法定期限、当事人提出回避的具体方式等问题，都没有明确规定。裁定是否需要回避的“机关”，公务员法第70条也仅笼统规定为“机关”，究竟具体是指哪些机关，语焉不详。

健全从业限制制度。从业限制是防止利益冲突制度中的重要内容。鉴于我国特定的历史、现实原因，有关公务员从业限制的规定几乎空白。公务员法仅简略地规定：公务员不得有“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”的行为。从建构防止利益冲突制度的角度，当前可从以下几个方面着手健全我国公务员从业限制制度：一是严格禁止公务员从事经商、办企业行为。公务员经商、办企业行为，不仅导致公务员无法专心从事公务活动，而且，严重扰乱市场经济公平竞争秩序，极易滋生腐败。二是禁止公务人员的配偶、子女及其配偶从事与其职务存在利害关系的行为。在当前社会条件下，完全禁止公务人员的配偶、子女及其配偶从事一切商业性经营行为显然不现实，但禁止其从事与其职务存在利害关系的特定行为却完全应该。如司法工作人员的配偶、子女及其配偶，就不应当从事律师及其他诉讼业务；城建部门公务人员的配偶、子女及其配偶则不应当从事工程承揽活动。三是限制公务人员的兼职行为。近年来，公务人员的兼职行为呈愈演愈烈之势。对公务人员的兼职行为，可区分为营利性与非营利性分别对待。营利性的兼职行为，极易造成权钱交易，实质上即为一种变相腐败，应绝对禁止。非营利性兼职，如在一些学术机构中的兼职，虽难以直接认定为腐败行为，但客观上仍助推了学术腐败之风，应严格限制。四是离职后行为限制。目前我国对特定种类的公务员，如法官、检察官，有离职后一定期限、一定区域内不得从事律师等特定职业的限制。但对其他公务员，尚不存在一般性的管理制度，从防止利益冲突的角度，有必要对公务人员离职后，不得从事与其原职务行为相关的事务作出一般性规定。

建立投资利益申报、处理制度。国外普遍存在公职人员投资利益申报、处理制度，如美国就存在盲目信托管理制度（即把个人财产转移给可信托的自由经营者，而财产的主人不可知道如何经营其财产，以避免由于财产问题可能引起的利益矛盾）。从借鉴域外经验的角度，建立我国防止公职人员利益冲突制度，有必要在适当的时机，作出要求公务人员任职前必须进行投资利益申报的规定。一旦主管部门认为其投资行为可能与其职务存在冲突，则可要求其作出放弃投资、委托管理等相应的处理。

完善相关法律法规和制度，特别要注意理顺党纪国法之间的关系。从域外经验看，加拿大制定了专门的防止利益冲突法，我国香港地区则通过相关法律文件在公务员管理制度中体现防止利益冲突制度。从建构系统、严密防止公职人员利益冲突制度的角度，可借鉴域外集中、简明扼要规定防止公职人员利益冲突制度的做法，通过统一的国家立法，系统全面地建构防止公职人员利益冲突制度。鉴于防止公职人员利益冲突是公务员管理的重要方面，同时考虑节约立法资源，建议在适当的时候，可修订公务员法，在公务员法中设立专章系统全面地规定防止公务员利益冲突制度。（《中国监察》杂志2010年第7期)