官员出国考察背后的制度逻辑_外出考察制度
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官员出国考察背后的制度逻辑新探
------从香港特首曾荫权外出访问大陆只花500元说起
摘要：香港特首外出访问40次只花，而我国官员出国考察每年全国用于官员出国的财政支出都高达数千亿元。深刻剖析特首背后的制度约束。从制度层面指出目前我国官员外出考察存在的一系列问题并提出完善措施。关键词：官员出国考察；财政预算；监督
前不久香港特区政府特首办向《第一财经日报》记者提供了一份统计文件，详细披露了曾荫权从2007年11月至2010年11月之间外出访问的明细安排。该统计详细记载了曾荫权在上述期间的每项活动日期、地点、行程项目、机票费用及其他开支情况。曾荫权在过去四年外出访问发生的费用不足百万港元，节约程度令人惊讶。而我国目前有些官员公费出国考察却变异为公款旅游、购物、安排子女上学甚至是部分贪官敛财或外逃的途径。前不久，江西新余浙江温州两地出国考察团费用清单在网上公布的新闻揭开了出国考察变出国旅游的盖子。如今，案件的当事人已受处分，但这两起案件背后折射的制度的无约束性依然值得公众和专家的反思。
一、香港特首曾荫权外出访问只花500元
2010年4月9日至10日，香港特首曾荫权远赴海南出席博鳌亚洲论坛2010年年会，本次旅程，除去往返机票5572元外仅支出了511元，相当于每天仅支出约255元；而他于2008年1月4日赴广州拜会广东省新任省委书记汪洋时，仅花费420元。行政长官外访的住宿，通常由香港驻当地的经贸办事处安排,需要考虑的因素包括行程、保安、运作上的需要和价钱等。香港特首曾荫权的外出访问经费开支，成为港人津津乐道的讨论话题。有香港媒体披露，曾荫权过去四年外出访问发生的费用不足百万港元，节约程度令人惊讶。香港特区政府特首办日前向《第一财经日报》记者提供了一份统计文件，详细披露了曾荫权2007年11月至2010年11月之间外出访问的明细安排。该统计详细记载了曾荫权在上述期间的每项活动日期、地点、行程项目、机票费用及其他开支情况。根据特首办的数据，四年来，曾荫权外访活动共40次，开支总金额为987086元（港元，下同），其中机票费用为54万元，另有44.7万元为其他支出。而单笔外访费用最高为14.19万元，是去年10月香港特区政府派团赴印度新德里和孟买时发生。
二、500元外出访问背后的制度透析曾荫权的外出访问成本之所以如此低，从表面上看是因为曾荫权个人的品格。从深层的原因来看，是因为香港建立了一套严格的财政预算支出制度，这种制度确保了官员的廉洁和节约。
（一）强有力的“公共财政”预算机制
在香港，政府财政预算并非由政府“暗箱操作”制定出来之后才向社会公布的，而是在制定的过程中就会阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修改。财政预算的审批由立法会进行，对特区政府构成制约。在审批通过后，特区政府的预算将由审计署负责审计。审计署每年两次通报审计结果，包括香港特区政府各个部门的费用开支情况，以及是否合理等。一旦政府制定的预算让议员不满意，预算就可能被否决掉。而且预算一旦通过，就要遵守，不能突破。所以，即使贵为香港特首，也不能随意外出访问，而且访问的时候，还要按照预算来，因此有人以财政保守主义（Financial Conservsation）定义香港的公共财政。
（二）高度透明的财政预算报告
为了力证财政预算的透明度，香港政府财政预算案的内容详尽，表述方式浅显易懂。除文字表述外，还辅以许多图表，配有大量的漫画和插图予以形象化的说明，读来饶有趣味。为了满足民众的知情权，香港政府是千方百计要让民众看得懂预算案。就以这次香港特区政府特首办提供的曾荫权访问大陆的经费报告来看，上面详细记载了曾荫权在大陆访问期间的每项活动日期、地点、行程项目、机票费用及其他开支情况。如此详细、如此公开透明，恐怕作为香港特首也不敢在访问的时候随意花钱，否则就会遇到很大的麻烦。
（三）廉政公署对公费外出的监察制度
香港有独立于行政系统之外的廉政公署（ICAC,Independent Committee Aagainst Corruption），对政府及其公务人员的行为进行监督。廉政公署具有机构、人事、财政以及办案方面的独立性，可以有效地切断行政掣肘。廉政公署很注重在制度设计和运行中一定人的任务、功能和责任并保持运作制度透明和与民众信息沟通的透明，这种透明表现在民众对其机构整个运行机制及各个岗位任务职责的知情，廉政公署亦有责任对市民充分的信息公开。曾荫权如此节约，这显然不能归结为个人品质，而是应归结到制度设计。
二、我国官员出国考察制度
我国官员出国考察制度是在上世纪80年代中期开始的，其目的是让官员出去开阔眼界，学习一些发达国家的先进经验。2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，公费出国有增无减，尤其是近几年我国的公费出国考察制度正在演变成腐败的温床。浙江温州和江西新余“出国考察门”再次暴露出在制度设计上存在的问题。官员公费考察变味在制度上折射出的问题有以下几点：
（一）指标化管理制度变异为福利或待遇
我国多数政府对官员出国考察实行的是指标化管理。即原则上依据领导干部的行政级别来限定其考察、访问的次数。只要达到一定的行政级别，即使没有公务需求也可以凭借出国指标进行各种所谓的出国考察活动。这样的制度设计，从根本上颠覆了出国考察的本意，使党政领导干部的学习培训制度演变为一种上行下效的公务员福利。这种规定的初衷是控制政府官员出国考察，但现实中演变为官员的福利或待遇。有些官员抱着“有权不用，过期作废”的心态不惜一切代价造假出国考察。部分地方和部门甚至以文件形式把取消出国考察作为对官员的一种处罚手段，从限制故那远出国考察和禁止出国考察作为处罚手段来看，这种指标化的出国考察管理制度已经变异为一种福利或待遇，成为官员走向腐败歧途的催化剂。
（二）审批制度虚设导致官员出国失控
中央和一些地方政府出台不少规范官员出国考察的规定，但这些规定并没有抑制官员出国考察的热情。官员公费出国考察审批程序过于简易，限制太过宽松，地方官员公费出国没有经过严格而繁琐的报批手续，经费报销也未经过上级监察机关的审查，这导致审批制度从源头上就形同虚设，虚设的审批制度导致在申请出国考察的过程中“组织部门同意、向纪检部门报告、经外事部门审批，基本上是走走形式”，越来越多的官员钻制度的空隙，顺利成行的以考察名义变相出国旅游。
（三）预算制度缺乏硬约束导致开支过大
我国财政预算制度对官员缺乏约束力，预算为的是限制公共部门规模和职能范围而设的，现实中强大的行政权力经常成为推行预算透明的主要障碍，即便公开的财政预算报告，也存在项目划分笼统，让人看到的只是不同类别支出的简单罗列，看不出该项支出究竟要用在什么具体项目上，看不出各支出机构活动的性质等问题。地方政府“行政约束预算”而非“预算约束行政”，这种制度设计使在法理上掌握公共资源的人大在事实上处于边缘化，从而使得公费旅游缺乏刚性约束。出国考察费用惊人无非是我国财政体系本身缺乏有效约束的一种间接表现。而且制定出来的政府经费预算也未能够得到严肃地执行。
（四）监督、处罚不力导致
官员出国过程缺乏监督和约束，透明度不高。整个出国考察过程，暗箱操作的地方很多，出国考察人员的选择标准、考察目的、时间、结果、路线等除政府领导之外一般工作人员也不知详情，很多都是官员出国考察归来才得知，信息严重不对称；同时，官员出国考察缺少可操作性的追究、处罚条款。现实中，很少见到有关官员因违规公费出国考察被处罚。
综上所述，我国官员出国考察缕出问题的根本在于缺乏强有力的制度约束，以致违规出国考察、公费旅游现象频发，极大地妨碍了公共财政的合理利用，损害了廉洁透明的政府形象。
三、从制度层面完善官员出国考察的建议
之所以我国官员出国考察花费巨大甚至通过出国考察变相的进行违法活动与香港特首外出访问只花500形成鲜明对比，正是因为我们现有的制度构建没有把权力限制在应有的界限之内。只有从制度上考量公费出国存在的问题，且实行最严格的限制和管理才能扭转官员出国考察花费巨大和泛滥的局面。因此，笔者从出国考察制度本身和和其他其他制度的完善结合起来论证。
（一）设立
首先，考察单位要根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员，制定出国考察计划，向相关监管机构申报，同时进行公示；在监管机构组织下，对出国考察计划举行听证会，对考察计划的可行性与必要性进行论证，以决定是否需要考察，考察的人员是否适当，路线是否合理等，费用是否适当等出国考察问题作出决定，交由考察单位组织实施；各级外事和财政部门在因公出国（境）任务和经费审核审批过程中，要严格把关，对于不符合规定的申请，坚决不予放行。审计机关要加强对因公出国（境）预算资金使用情况的审计监督，促进因公出国（境）经费预算管理和预算执行的规范化。2．制定“因公出国考察汇报制度”
政府官员出国考察结束后，要在规定时间内以书面形式提交“公干考察汇报”。汇报内容应包括：考察活动的基本情况、取得的成果、经验与体会、问题与建议等。组团考察的可由参与人员负责起草汇报材料，所有成员签名，但不应由未参加考察的人员代写。处级以上干部组织部汇报，科级干部向所在部门领导汇报，经登记、编号、4 归档，进入本人业务档案。对汇报制度设立相应的督促检查机制，对制度的执行情况进行检查、通报。
(二)执行严格的财务预算制度
国外的官员，包括公办学校的校长，只要是用纳税人的钱，都必须严格执行财务预算，不但在资金的数量方面，还有资金的用途和支付的时间方面都要依照预算执行。中央和地方政府必须严格预算，对于预算的编制、执行进行严格监督、审查，对出国考察费用进行严格控制。
（三）完善责任追究制度
完善责任追究机制，加大对违规出国官员的处罚力度。对于公款私游者，在客观方面上完全符合诈骗公共财物的特征，按律属贪污无疑。只要达到5000元的最低立案标准，就应立案追究其刑事责任。而不是仅仅作为“不正之风”，以党纪处分代替司法问责。即便是不构成犯罪的轻微违法，也要在行政问责或纪律问责之后，及时追缴出国私游的官员已享用的花费。若对出国公务考察变公务旅游的问责不仅仅是停留在警告、批评的轻微处分上。
（四）加强对官员外出考察的监督
没有监督的权力必然走向腐败，官员出国考察也如此。应充分激活人大和媒体以及群众的监督作用，把同体监督和异体监督结合起来，杜绝那些出国官员的上级暗箱操作或自由裁量，凡是政府官员和公共财政支出经费的出国考察人员，在出国前一定要在政府网上公布人员名单、考察理由、程序安排及时间地点，让官员出国考察接受来自社会的监督，使官员出国考察回归透明和公正。
制度是基础，是建立软性约束的坚定磐石，位于不可替代的重要位置。制度不是贴在墙上的一纸空文，而是实事求是的一把尺子。硬性制度，不能流于形式，要实实在在地体现在实践操作中，让制度的制定真正能为民做到“所用、所谋、所系”，在此基础上与道德约束和精神文明建设结合起来，构建和谐统一的民主法制社会。只要实现制度设计无懈可击、执行机制“无孔不入”和政务信息公开透明，充分发挥公众和媒体的监督作用，反腐工作才会“柳暗花明又一村”。
