论新时期的人民调解制度的发展与完善[推荐]_论人民调解制度的完善

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论新时期的人民调解制度的发展与完善

2008-09-26 15:33:39 来源：

论新时期的人民调解制度的发展与完善 株洲市荷塘区司法局

一、我国人民调解制度的产生与发展 我国调解制度产生的基础是封建制的小农经济，商品经济不发达，国家对百姓间矛盾的调处，有司法的途径，但人们大都回避，因为建立在这种封建制的小农经济基础之上的中国的政治，大都俱以伦常为本，政治与家族的关系密切无比，家长、族长在维持家族秩序方面处于重要地位，家族和家庭范围内的纠纷、冲突先由族长和家长调解和仲裁，国家赋予和承认这一调解和仲裁强制力，实在不能调解才由国家司法机构处理。俗话说“清官难断家务事”也在一定程度上以此作为根据。族长和家长对家族和家庭范围内纠纷和冲突的调解和仲裁，是中国传统社会“齐家、治国、平天下”政治理论的实践，每一家族通过调解和仲裁维持其内部秩序而对国家负责，整个社会秩序方可维持。中国传统社会的调解制度是建立在封建制的族权、父权统治基础之上，并以封建社会“三纲五常”为核心的行为规范，“礼”为其调解矛盾的依据，有其封建性和糟粕性。新中国成立后，我国建立了人民调解制度。人民调解制度是我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解民间纠纷、维护社会稳定的一项社会制度。各地的人民调解委员会是在村民委员会和居民委员会之下设立的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。各地的人民调解委员会在调解民间纠纷，防止民间矛盾激化，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态方面做了大量的工作，促进了社会的稳定。但我们过去的人民调解制度，毕竟是建立在高度公有制基础之上计划经济的产物，具有行政性的倾向，并且有不明确和不完善的方面，和社会主义市场经济的要求有一定的距离。因此，健全和完善我国人民调解制度非常必要的。

二、我国人民调解制度的内涵和存在的缺陷 所谓人民调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家的法津、法规、规章和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动。我国的人民调解制度是一项具有中华民族文化传统和特色的民主法律制度。人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，被西方国家借鉴并有所发展。现行宪法，民事诉讼法以及调解委员会组织条例的规定明确确立了人民调解的性质和法律地位：作为村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。它依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如果有违背法律的，人民法院应依法予以纠正。人民调解作为纠纷的解决方式曾发挥过重大作用，但是改革开放以后，随着我国的法制

体制的逐步建立和完善，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便对民事诉讼机制进行依赖。据统计，进入九十年代以后，调解委员会的纠纷调解数量呈逐年递减的趋势，从 1990 年的740 余万件减至1998 年的 526 万件，每个调解人员的调解量已不到一件。笔者认为，造成人民调解机制不断萎缩的事实，主要存在有以下几个方面的原因：(一)人民调解制度缺乏必要的资金保障 根据《组织条例》和《若干规定》中的相关规定，人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用，其工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决。而作为其指导机关的司法行政机关也只是通过同级人民政府的支持，来解决人民调解的指导和表彰经费。从上述规定中，我们可以看到人民调解组织的工作经费来源非常单一，就是依靠它的设立单位。这从表面上看没什么不足，但在实践中，这一规定很难真正实现。因为，从我国目前的财政状况来看，广大农村特别是一些边远地区的农村，村委会本身都面临经济困难，无法正常开展工作，所以村委会设立的人民调解委员会的资金经费更难以落实了。因而，缺乏工作经费是人民调解工作发展的“瓶颈”。因为缺乏资金，无法建立调解人员的保障体系。基层调解员工作环境非常险恶，人身安全时常受到威胁。没有人身安全保障体系，广大基层调解员对矛盾调处无法“轻装上阵”，这极大地影响了调解的效果。缺乏资金，使得调解员的补贴经费无法解决。这些问题都极大地挫伤了调解员工作的积极性。另外，工作经费无法保障，也使得对调解员的培训工作无法正常进行。按要求，乡镇调解员每年参加培训学习应不少于9天，村调解员不少于7天时间。但由于经费短缺，培训主要采用“以会代培”方式。这不仅使调解员的素质无法得到提升，也影响了调解工作的质量。(二)人民调解员的素质偏低 目前，我国达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上的人民调解员有220多万人，仅仅占调解员人数的25%。人民调解员是人民调解工作的具体执行者，自身素质的高低对于人民调解工作的顺利进行起着至关重要的作用。而我国相关法律法规对于人民调解员自身素质的要求较低，是导致我国人民调解员素质普遍偏低的主要原因。《组织条例》对人民调解员的要求是，为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民。在这其中并没有对人民调解员的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干规定》中对人民调解员的文化程度作了规定，要求应当具备高中以上文化程度。但这仅是针对乡镇、街道一级的人民调解员，也就是说对于占调解员绝大多数的农村人民调解员的文化程度仍无要求，而农村人民调解员又恰恰是我国人民调解员队伍中文化程度较低的一部分。这一状况无疑是导致我国农村调解工作水平较低的一个重要原因。人民调解员没有一定的文化素养，就不可能很好地领会我国政策的精神内涵和掌握相关的法律法规知识。在当今民间纠纷日益复杂化，而人民的法律意识、权利意识又在不断增强的情形下，就不可能很好地解决纠纷。此外，我们还面临着人民调解员年龄偏大，后备资源匾乏的问题。特别是在广大农村，地区大多数青壮年都已外出务

工，缺乏足够的人民调解员后备资源已是一种普遍现象。如何培养新一代的人民调解员是值得我们关注的问题。(三)人民调解制度缺乏程序的保障 虽然调解程序机动灵活、简便是人民调解制度的特色之一，但是人民调解制度没有制定确定的程序，调解过程随意性过大，也是造成当事人质疑调解工作公正性的主要原因之一冈。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍使用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作的质量。因此，对于人民调解工作我们不能完全忽略程序，必要的程序正义应该得到体现，以避免因程序的简略而导致调解结果不公正的现象出现。(四)人民调解协议的效力不明确 人民调解协议的效力不明确是困扰人民调解工作发展的又一核心问题。对于人民调解协议的效力，我国的《民事诉讼法》和《组织条例》都作了相应的规定。《民事诉讼法》第十六条

第二款规定:人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议或协议应当履行;不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。《组织条例》

第九条规定:人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或达成协议后反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。虽然，这些法律规范对人民调解协议的效力都进行了规定，但是我们也不难看出这些规定却存在着自相矛盾的地方。它一方面规定当事人应当履行调解协议，而另一方面却又规定作出协议后可以反悔，并且对于反悔的当事人没有规定任何不利的后果。正是这样一种规定导致在实际工作中，调解协议对当事人失去了约束力。人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推脱自己的责任，而应该受到保护的权利却未得到保护。在这样一种情形下，人们很容易丧失对人民调解组织的信任，使人民调解工作的权威性大打折扣，从而极大限制了人民调解工作的开展。同时，也大大增加了人民法院的工作量，导致资源的浪费。

（五）片面法治观的误导 当前一种观念认为，在我国法治现在化的进程中，需要优先解决的问题，是正式的法律体系的建立健全，而不是非正式机制的利用和发展；需要强调的是国家法律和司法的统一及其至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治和自律。在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。但是，在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，如美国的 ADR 程序，强化解决纠纷手段和方法的多样性，开始进入了“后诉讼时代”。

三、新时期人民调解制度的完善 笔者认为，基于这样的现实，重建人民调解制度的问题就成为迫切需要解决的问题。对于人民调解制度的完善，可以从以下几个方面着手：

（一）提高调解人员的素质，完善调解组织机构和调解程序。笔者建议，由法律专业人员如律师、公证人和退休法官和非法律专业人员（即在某一专业领域如经济、外贸等领域有一定威望和影响的专业人士）承担调解工作。调解委员会将调解人员的姓名、职业等相关情况汇编成一本调解人员名册。调解人员由发生纠纷的当事人自由选择。调解人如果与一方当事人有利害关系的，应该回避。在调解成功的情况下，调解费用通常由当事人

达成合意，一般由双方分摊。但是如果调解失败，调解费用由在后继诉讼中的败诉方承担。

（二）赋予调解协议强制执行力 通过人民调解所达成的调解协议，应该赋予其拘束力和执行力。当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向调解委员会所在地的人民法院申请强制执行。当双方当事人对调解协议有争议时，可以借鉴关于仲裁协议效力的规定，向调解委员会所在地的中级人民法院起诉，要求法院对调解协议的效力进行审查，此时法院只能就调解协议的形式进行审查，而不能对调解协议所涉及的实体法律关系进行审查。只有调解协议在形式上不合法时，才能撤销调解协议。而且法院对调解协议进行形式审查时，应实行一审终审，以发挥人民调解及时迅速解决纠纷的作用，防止诉讼拖延。笔者认为在以下情形，法院可以裁定调解协议无效：（1）调解违背自愿原则;（2）调解程序违法；

（3）调解人员调解纠纷时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决的行为;（4）调解协议内容明显违背了公平原则和诚实信用原则；（5）调解协议是一方当事人在受欺诈、胁迫的情况下签定的。

（三）完善调解的基本原则 首先，自愿性是调解的根本特性。调解与诉讼程序最根本的区别在于，在诉讼中法官运用国家赋予的司法裁判权对民事争议作出裁判，而调解人作为中立的第三者没有决定权，是否达成和解协议取决于当事人的意愿。和解都是在当事人自愿的前提下达成的。其次，调解过程的秘密性对调解来说是至关重要的。与诉讼程序的公开性原则相反，调解必须排除公众的参与。这样，在不公开的环境中，当事人之间的气氛不会像在法庭上尖锐对立，双方更有可能表达自己的真实意图，所得到的和解方案更具有长期的稳定性。出于同样的原因，调解记录不允许用于调解失败后的诉讼程序，除非经双方当事人同意。最后，调解人必须是中立的。调解的自愿性原则决定了调解人在调解中必须居于中立地位，这样才能赢得当事人双方的信任，使其达成合意。

（四）扩大人民调解机制的适用范围 笔者建议，应该把所有的民事纠纷包括劳动纠纷、消费者权益纠纷、医疗纠纷、交通纠纷、环境污染纠纷等等都纳入人民调解的范畴，使所有的民事纠纷都可以通过人民调解机构得以解决。人民调解制度的完善，并不是简单的法律移植和理论设计就可以完成的，更加需要在司法实践中，本着保护当事人的合法权益，保障司法的公正与民主的理念，不断地改进与完善。

四、结语 寻求诉讼外纠纷解决方式，构建多元化纠纷解决机制，有效地处理人民内部矛盾，维护社会的稳定，已成为当今整个社会关注的焦点问题之一。作为中国传统资源的人民调解制度正是适应这一要求的理想选择。我国人民调解制度如何发展，这已不仅仅是其自身的问题，更是关系到我国法治化进程顺利进行，以及建设社会主义和谐社会的重大问题。在当前，通过进一步完善及充分发挥灵活、便民、无偿的优势，人民调解制度必将在维护人民的合法权益，构建社会主义和谐社会的进程中作出更大的贡献。