浅析农村人民调解制度的现状与完善_浅谈人民调解制度

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浅析农村人民调解制度的现状与完善

内容摘要：建设一个和谐、稳定的社会主义法治国家是党和国家提出的发展目标，也是全社会的共同期待。随着社会变革的不断深入，新的社会结构、利益、矛盾发生了明显变化，认识和把握新形势下和谐社会建设的特点、规律和发展趋势，实事求是地分析法治建设与维护社会稳定工作中存在的问题，有针对性地建立一套解决矛盾和化解冲突的长效机制，而完善人民调解制度尤为重要。

关键词：人民调解 现状 制约瓶颈 对策

人民调解制度是一项极具中国特色的社会主义法律制度,是我国先进法律文化和社会主义民主制度的典范。多年来，人民调解工作作为一种高度实现群众自治的纠纷解决机制，对化解社会纠纷，维护基层社会稳定起到了重要作用。但也应清醒的看到，一方面随着农村税费改革，基层政府机构精简，村组合并，以及农村市场主体多元化，农村民间纠纷问题逐渐增多；另一方面随着纠纷调解范围的扩大，人民调解协议在法律上的效力增强，原有的人民调解运行机制越来越露出诸多问题。研究新时期基层人民调解工作面临的新情况、新问题，探索加强人民调解工作的新思想、新举措，是基层司法行政的一项严峻课题。一般情况下，当民事权益发生纠纷时，只有用法律的手段解决，结果才是最公正的，因为法律是最广大人民群众的利益、意志和道德观念的产物。然而在实际生活中，还有很多人不愿意直接借助法律手段维权。发生这种情况的原因要么是人们对法律了解不深或是对法律怀有天然的抵触心理，认为“法”即是“刑”；要么是效费比太低，与预期可得利益比起来，当事人不胜法律程序之繁，或说不愿承担“讼累”。这时，人们会期望一种新的更加灵活简便的并且具有一定权威性的纠纷调解机制来替他们排除身边较小的矛盾和纠纷。人民调解制度，是我国所特有的纠纷解决制度，基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下，封建家族本位的农业型社会，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合，新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”

一、基层民间纠纷新特点与现行人民调解组织概况

当前，我国农村体制正处在向市场经济体制转轨，农村小生产经营方式向产业化，现代化经营方式转变

（一）基层民间纠纷的特点 的过程中，农村要素资源的利用和重新配臵，经济社会关系和各种利益的调整，引发了许多新的矛盾纠纷，总体上呈现如下特征：

1、民间纠纷内容复杂化。一是随着全面建设小康社会的深入，各类建设引起的占地补偿和拆迁纠纷问题极为复杂，涉及不同的利益群体，政策性强，事关稳定大局；二是越来越多婚姻家庭纠纷复杂化，涉及农村老人的赡养、孩子的抚养、财产的分割，倘若调处不当或不及时，则易诱发恶性案件；三是矿山企业主与村民因山、地、水、路发生的使用权纠纷增多；四是由农村土地承包经营和换发山林证个案引起的纠纷复杂化。

2、民间纠纷主体多元化。传统民间纠纷一般是村民与村民之间、家庭成员之间、邻里之间的纠纷，但现在除此之外，村民与村委会之间、村民与企事业或其它经济组织之间，村民与政府各职能部门之间的纠纷日益频繁。

3、民间纠纷范围扩大化。原来民间纠纷范围界定在婚姻、家庭、邻里方面，而现在扩展到社会生活的各个领域，司法部颁布的规定和最高人民法院在司法解释中已明确规定，民间纠纷受理范围除了过去界定范围外，还包括生产经营方面引起的纠纷和生产资料使用方面引起的纠纷，因财产的确认、归属、损害等问题引起的所有权、使用权、债权债务纠纷，以及轻微侵害他人的人身权或财产权引起的纠纷等。

（二）现行人民调解组织概况

本文所指的基层纠纷调解组织是指以人民调解制度为前提建立的乡镇以下的纠纷调解组织。据调查，基层纠纷调解组织一般分二级，即：乡镇调解中心和村（居）调解委员会。我县乡镇的司法调解中心是一个多

层次，有多个部门（如派出所、计生办、工商行政管理所、民政办、信访办等）参加的综合体，领导小组的组长和副组长是党和政府的领导，司法所在其中起主导作用。乡镇司法调解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各种热点、难点问题，调处民间纠纷；指导村级调委会的工作；解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷；开展各种形式的普法、法制宣传教育；解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施；承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。村（居）调解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向乡镇司法调解中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。

从以上村（居）、乡镇纠纷调解机构的构成及职责可以看出，在中国，当今社会的人民调解委员会已经与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。现今的调解网络在笔者所调查的村镇基层已经比较健全（仅从组织形式上来说），内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序，上级对下级调处工作进行指导的“督查令”，以及上下级之间的联动制度等。各乡镇在司法所中有调解室，调解室与法庭不同，不是国家正式的司法机关，但是却是当事人正式接受国家权力干涉的最后一道程序，很多村（居）解决不了的纠纷在这里往往可以最终得到化解。另外，如果乡镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行“会诊”，争取尽快解决问题。各村（居）的调委会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或田间地头当场就由调解人员解决的。

二、现行人民调解制度的必然性和优越性

据调查，2009年，平江县安定镇共调处各类矛盾纠纷307起，三调联动调处302起，调处成功率为98%，其中人民调解调处的矛盾纠纷数占80%以上，避免了5起民转刑案件的发生。基本上做到了“小事不出村，大事不出镇”。以上数据有力地说明，在镇村一级，人民调解是解决纠纷的主要方式，其在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。人民调解之所以能够历经沧桑，深深扎根于中国农村这片广袤的土地，有其必然性和优越性。

（一）人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。

两千多年来的封建统治和自然经济，使中国大多数的农民都固守在养育自己的这方土地上，生于斯、养于斯、死于斯。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制，使这个社会形成了一套独立的解决纠纷的方式，即古时的民间调解，也就是人民调解的前身。从文化层面看，它的根基在于中国传统的“和为贵”的观念。自汉武帝时期的“罢黜百家，独尊儒术”以来，两千多年的封建统治使儒家文化深深地渗透到每个中国人的思想中，尤其是在农村，传统观念在农民的思想意识中根深蒂固，他们依然非常看重“和气”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民间调解工作的精髓-折衷调和-的根源。绝大多数的农民将在一个相对熟悉的环境生活一辈子，整日“低头不见抬头见”，在“伤和气”的诉讼与“留情面”的调解之间，他们无疑会选择较为温和的后者。

（二）人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，并有利于调解协议的履行。

在广大农村，很多不愿意诉讼的原因之一就是觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心，觉得“心里有底儿”。笔者接触过一起案例，宋某被炸案原告当事人杨某说：“打官司，动用法律也不一定谁输谁赢，因为法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。宋某被炸案被告白灰厂刘厂长的一番话恰恰证明了这一点：“调解是双方坐下来心平气和地，心情舒畅。为什么履行这么快？如果诉诸了法律，法庭上当场对证那就不是心平气和的事了，据理力争、唇枪舌剑，那凭的是什么？凭的是依据，得有凭有据，判决当事人有可能不服，特别是有些人认为我就是没错你判我有错，所以不配合执行。”人民调解工作的这一极佳效果，恰恰与法院判决的“执行难”形成了鲜明对比。

（三）人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院（庭）的工作压力。

中国人尤其是中国的农民之所以“厌讼”，有一个重要的原因就是无法负担过高的诉讼费用。一乡镇企业的厂长说：“现在人们为什么不愿意打官司？因为知道你欠我1000块钱，打官司肯定要判给我，但是我要这1000块钱往往要花两千多块钱。我就不要这1000块钱了，我放弃了，放弃自己的权利是没办法。我们厂现

在外面就有100多万块钱我们放弃了。往往打官司就不够费用，就放弃了。”农民因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的花费诸如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费以及误工费等等，这些费用加起来往往会超过他们所期望得到的经济利益，他们认为打官司“拖不起、耗不起”，“能调解最好，调解不好再打官司”，是不难理解的。况且，在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷多，如果全部涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田间炕头都可以成为解决纠纷的场所，调解免费，调解人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本；对社会来说，资源得到了充分高效的利用。

三、人民调解工作的现状与制约瓶颈

长期以来，我国的人民调解工作在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥了积极的重要作用。但是，随着改革力度的不断加大和市场经济条件下利益格局的不断调整，社会发展进入矛盾多发期，纠纷也呈现出和以往完全不同的特点，传统的人民调解工作，无论是在观念、制度、组织机构上，还是在队伍素质、工作方式上都暴露出一些不适应之处。

一是部分干部群众对人民调解在调处矛盾纠纷上的重要作用认识不清，重视不够。随着人民调解协议被赋予法律效力，公民法律意识的提高，人民调解工作的效果成为人民检验政府及司法行政部门威信的重要平台，也是政府及部门树立公信力的重要载体。现实状况是：调解人员的社会地位得不到肯定，调解人员的工作成绩难以得到认可。部分干部对人民调解在化解纠纷，防止矛盾激化中的作用缺乏认识，人民调解在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性，出现纠纷，当事人大都寄希望政府解决和诉讼解决。这些在一定程度上影响了调解组织的建设，挫伤了调解人员的积极性，阻碍了人民调解作用的发挥。

二是组织定位不准，人员角色混乱，缺乏公信力。根据法律规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。然而，现在的调委会基本上推动了应有的群众性、自治性，调解过程中的行政化手段占据着重要的位臵，政府指导实际上蜕变成政府主导，许多地方领导仍将其视为政府的一个派出机构，工作理念与方法不符合社会化、自治性的要求，在一定程序上制约了人民调解工作的整体推进，也直接影响了社会公信力。目前，从事人民调解工作的人员几乎都是身兼数职、角色混乱、立场不清，很多调解员具有的官方身份，难以取得调解工作所必须的中立地位。

三是组织机构建设状况不理想。由于受到人员、经费、自治水平等因素的制约，人民调解的组织机构很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性的要求，基层人民调解组织普遍缺少经费、缺少设施，使许多工作无法有效开展。

四是人民调解工作的方式方法滞后。传统的调解手段和方式已经不能适应当前社会矛盾纠纷新的变化。目前大部分调解员专业知识水平低，在从事调解工作的时候，仍主要依靠个人经济与威信，靠“和稀泥”、“套交情”来解决纠纷，没有针对纠纷的不同类型来适用法律或相关政策，使一些纠纷久调不决。

四、改革和完善人民调解制度的对策

我国的人民调解制度经历了一个曲折的发展历程。在计划经济体制下，调解的政治功能遮蔽了其解决纠纷的功能，人民调解制度更象是政府行政管理的一种手段。调解作为一种社会机制，本身也有一个适应社会的发展而发展的问题，因此，必须坚持与时俱进，大胆改革创新。

1、加大宣传，为人民调解工作营造良好的氛围。人民调解组织作为群众性自治组织，其工作有赖于得到当事人及社会各界的认可和支持，这不仅有利于树立调解人员的威信，也有利于调处结论的履行。因此要求社会各界及广大干部群众要大力宣传人民调解工作的地位和作用，让广大公民，尤其是广大党员干部要积极参与人民调解工作，使人民调解成为公民解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。要大力宣传和表彰优秀人民调解委员会、人民调解员，激励他们更加热情的投入到调解工作之中。

2、整合力量，构筑“大调解”新格局。在乡镇一级构筑以综治办、司法所、信访办、派出所、法庭及相关职能部门、各村（居）调委会任成员单位的乡（镇）人民调解委员会，乡（镇）分管领导担任主任，司法所长任常务副主任，司法助理员负责日常事务，对社会矛盾纠纷实行统一登记、分类处理。对一般性民间纠纷，由司法助理员按人民调解委员会规定程序进行调处；对法律法规的矛盾纠纷，指定相关职能部门进行调处，调处结果向调委会回执；对复杂疑难、群体性纠纷由分管领导组织调委会各成员单位集中调解。在村（居）一级，成立以村（居）主职干部为调解委员会主任，村民小组长、妇女主任为成员的村（居）调解委员会，受理本村（居）各类民间纠纷。在村民小组一级，成立以村民小组长、党员、退休干部等为成员的调解小组。在屋场较集中的地方，每十户设立1个调解中心户，从而构筑镇、村、组、户四级调防网络。形成一个“横向到边、纵向到底、上下贯通、左右协调、依托基层、多方参与、集中接访、分工负责、配套联动”的大调解新格局。

3、固本强基，打造民调工作新队伍。建立一支思想过硬、作风正派、业务精湛的民调工作队伍是抓好民调工作的前提条件。一是优选人员，相对稳定。力求调解人员有群众基础，有调解经验，有法律、政策水平，有立党为公、热心为民的工作责任心。二是强化培训，提高素质。重点辅导，邀请律师、公证员、法官等给调解员讲法制课，以案释法，并组织他们观摩审判，提高法律素质和业务水平。三是提高待遇，稳人稳心。乡镇党委政府要高度重视民调工作队伍。为他们创造必要的工作环境和工作条件，把人民调解工作经费纳入财政预算，对四级调解组织设立调解奖励基金，切实采取措施稳人稳心。

4、建章立制，创新民调工作新机制。为了民调工作走上规范、有序、健康发展的轨道，必须狠抓人民调解工作的制度化、科学化、规范化建设。一是主要领导责任机制。把纠纷预防化解纳入社会治安综合治理的重要内容。明确各乡镇、村（居）、各企事业党政主要负责人为第一责任人，凡工作不力、调处不当，致使纠纷激化造成严重后果的，要大力追究责任单位主要领导和有关单位责任人员的责任，并实施“一票否决”。二是预测报告机制。凡遇到可能引发不安定因素及苗头的重大情况及时向党委、政府汇报，同时报告县（区）综治办和司法局，及时组织力量协调有关职能部门落实预防化解纠纷，做到超前预防，消除隐患。三是定期排查调处机制。乡镇调委会要在各村（居）每月开展一次民间纠纷大排查，并由党政领导牵头，对排查发现重大疑难纠纷和隐患，及时落实责任部门和责任人，依法及时调处化解。四是联动联办预防调处机制。凡遇到重大疑难复杂纠纷由乡镇分管领导组织综治办、司法所、派出所、法庭、信访等部门联合出警、联合办案、现场调处。五是普法依法治理机制。加大农村普法宣传力度，突出重点、注重实效，在规范基层民主管理、健全规章制度上做文章，在各项依法治理源头上下功夫。大力开展“四民主、二公开”、送法下乡等活动，增强村民法律意识，密切干群关系。

5、要坚持法治与德治相结合，有效发挥人民调解的职能作用。要坚持依法调解，规范调解程序，克服调解的随意性，体现公开公平公正和合法的原则，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项原则的落实；要弄清事实，在依法的前提下，通过说服疏导，消除纠纷双方对立情绪，化解矛盾；要充分发挥道德在调解中的感召作用，依靠道德的教化力量，说服纠纷当事人互谅互让，使矛盾纠纷妥善化解。要坚持寓教育于人民调解之中，把调解作为开展法制宣传教育的过程，以真正达到“调解一案，教育一片”的目的。要在实践中不断研究人民调解工作面临的新情况、新问题，积极探索新的调解方法，推动人民调解工作向纵深发展。

6、加大立法力度，尽快制定人民调解法。从制度上确立人民调解工作的重要性和必要性是十分必要的。只有这样才能从根本上解决人民调解工作中存在的调解工作得不到重视、调解经费紧缺、调解人才匮乏等问题

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