中国财政转移支付制度面临重大改革压力_财政转移支付制度改革

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中国财政转移支付制度面临重大改革压力

来源:中国经营网时间： 2011-04-18 09:53作者：安邦资讯

现有财政转移支付机制加剧了事权与财力的错配，如果延续现有机制，势必会导致更大矛盾的发生。

1994年分税制改革彻底解决了中央的财政困难，却给地方留下了财力不足的难题。所以，在十七大上提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，而纵向的财政性转移是无可避免的解决之道。财政部数据显示，2010年，全国财政收入83080亿元，其中中央本级收入42470亿元，占财政总收入的51.1%;地方本级收入40610亿元，占48.9%。2010年，全国财政支出89575亿元，中央本级的支出(15973亿元)占收入比例(42470亿元)的37.6%;地方政府的本级支出(73602亿元)占地方本级收入(40610)的181%。上述数据表明，地方中央税收返还和转移支付资金，成为支撑地方本级支出的重要部分，但这套机制在具体执行中却弊端重重。一方面，中央以项目作为转移支付承载体的做法并未得到地方的一致感激，反而是怨声不断。特别是在2008年的4万亿投资中，很多要求地方配套资金的项目最后变成了地方的负担。另一方面，地方将中央配套转移支付视为一大财源，为此不惜拼命上项目以套取中央资金。

上述问题反映的是财政转移支付制度的内在缺陷。在我们看来，其中既有中央的问题，也有部委和地方政府的问题，实际上是上述主体在利益上扯不清的纠葛。

首先，中央在对下的转移支付中，总是想达成双重目标：既平衡地区差异，又想通过财力控制让地方听从中央的意志。这就使得专项转移支付在历年财政计划中牢牢占据主导地位。全国人大提供的一份报告显示，2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元，占全国转移支付的52%。但广西壮族自治区财政厅预算处处长王代玉表示，中央部委对下面情况不了解，专项转移支付现在什么都有，有的同一个项目，几个部门一起给钱，很混乱。全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键也认为，中央财政不应具体安排大量属于地方责任的项目。但在实际执行中，“中央点菜、地方买单;中央出钱、地方配套”加剧了地方财政收支矛盾。

其次，专项转移支付过多使得部委利益在其中纠缠不清。在现有制度安排下，国务院各部委不是决策执行部门，而是实际的决策部门。很多时候，专项转移支付成了部委利益斗争的舞台。出于自身考虑，各个部委都想出台一些本部门政策，但基层政府就不堪其扰了。湖南祁东县归阳镇党委书记周才平诉苦说，该镇“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下，纷纷大兴土木。“有的所就一两个人，非要造一栋楼，上面还要求有红外线水龙头，手一伸就出水，一千多元一个，光这笔就花了几千元钱。上面只给了8万元，乡镇„配套‟的钱要花几十万元，乡镇哪来这么多钱?”所以，湖南省财政厅长李友志认为，当前要完善分税制主要是解决“部门割据”的问题，“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多，导致资金使用分散，效率低下，„跑部钱进‟，还滋生腐败。”

当然，站在地方政府角度，他们也有自己的小算盘。中国目前专项转移支付过多和多头管理的现状让地方政府看到了其中的政策漏洞，这个部委走不通，就修改项目计划书，换个方向再突破。项目资金到位后的挪用现象极为普遍，以至于财政部用在监督上的政策成本居高不下。

最终分析结论(Final Analysis Conclusion)：

现有财政转移支付机制加剧了事权与财力的错配，尤其是全国主体功能区基本确定后，如果延续现有机制，势必会导致更大矛盾的发生。在我们看来，首先必须加大一般性转移支付的比例;第二，专项转移支付要完善中央与地方的沟通机制，可以考虑根据各地发展差异制定一个项目资金配套比例，主要由地方确定项目，中央审批，这样有利于地方合理安排自己的发展规划;第三，完善财政民主和公开机制，减轻中央对地方可能滥用转移资金的担忧。一季度中国国民收入分配进一步恶化 来源:中国经营网时间： 2011-04-18 12:48作者：安邦咨询字体：大中小

数据显示，一季度中国GDP为96311亿元，按可比价格计算，同比增长9.7%。一季度，城镇居民家庭人均总收入6472元。

中国“十二五”规划纲要首次明确提出了居民收入增幅要高于GDP增幅的任务。然而从一季度的经济数据来看，中国国民收入结构并没有改善，反而进一步恶化。统计局的数据显示，一季度中国GDP为96311亿元，按可比价格计算，同比增长9.7%。一季度，城镇居民家庭人均总收入6472元。

其中，城镇居民人均可支配收入5963元，同比增长12.3%，扣除价格因素，实际增长

7.1%。在城镇居民家庭人均总收入中，工资性收入增长10.2%，转移性收入增长8.5%，经营净收入增长32.6%，财产性收入增长23.6%。农村居民人均现金收入2187元，增长20.6%，扣除价格因素，实际增长14.3%。其中，工资性收入增长18.9%，家庭经营收入增长21.4%，财产性收入增长13.3%，转移性收入增长27.9%。

扣除价格因素，一季度城镇居民工资性收入实际增幅低于GDP增速4.7个百分点，而农村居民工资性收入实际增幅高于GDP，根本原因是劳动力不再供大于求，企业被迫上调。虽然居民在国民收入分配中的份额进一步下降，但财政收入进一步上升。一季度累计，全国财政收入26125.74亿元，比去年同期增加6498.67亿元，增长33.1%，实际增幅高于GDP18.2个百分点。如居民收入无法显著改善，则内需的增长难超预期。

地方政府要对市政债放开早做准备 来源:中国经营网时间： 2011-04-20 09:20作者：安邦咨询字体：大中小 自行发债对地方政府来说毕竟是一个新生事物，在给地方带来财源的同时，也带来了更大的压力。

近年来，随着地方债务危机的浮出水面，中央加紧了清理被称为“准市政债”的地方融资平台的脚步。据中国银监会的统计数据称，至2010年6月末，地方政府融资平台贷款余额已膨胀至7.66万亿元。从某种角度说，由于地方政府直接承担着当地大部分公共事物和基础设施建设，大举借债也委实是财力不足之下的“无奈之举”。

自1994年分税制改革后，随着支出的不断增加，地方财政开始日益趋于紧张，这不但是地方大搞融资平台的原因，也是地方热衷于搞土地财政的根本原因。就土地收入来说，尽管备受诟病，但的确在很大程度上弥补了地方财政不足的现象。然而，随着房地产调控的趋严，这块儿收入也受到了严厉的规范和限制。当地方政府的财政收入不足以实现财政支出的时候，一般可以利用几种途径来弥补，比如向下摊派收费，扩大预算外收入和非预算收入，借债等。但是，从规范政府行为和市场经济的角度来讲，发行债券始终是地方政府弥补财力的最好方式。不过，因为怕地方债务失去控制，目前我国地方政府尚不被允许发行债券。根据《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”不过，虽然不允许地方政府公开发债，但事实上地方政府大都负有各种各样的隐性债务，如融资平台等，而且风险更难以控制。但随着经济发债，地方有着巨大的融资需求也是不争的事实，在欧美等国，地方政府发债的规模甚至远超中央政府。因此，我国采取了由中央代理发行地方政府债券的制度。但从实际操作来看还存在不少问题，如很多地方仍是寄望于中央或省级财政能够代为偿还这些地方债等。从长远来看，这种代发制度不但不利于中央与地方政府建立更好的财政联系，也不利于地方政府拓宽融资渠道。

近日，中国人民银行行长周小川在清华大学发表讲话时称，中国必须找到一种机制来解决城市化进程问题，在这个过程中，可以考虑允许地方政府发行市政债。而且，金融市场可以定价和评价风险，不同城市的债券可能有不同的价格，有不同的约束力和评级。实际上，关于允许地方发债在近年来已有众多呼声。但因为涉及方方面面的复杂情况，尤其是涉及《预算法》的修改问题，中央迟迟没有给予明确的答复。但综合各方面信息来看，最快在今年，人大可能将对《预算法》进行修订，允许地方发债这个事情将会很快定调。由此，地方政府自主发行市政债一事就显露出了一丝曙光。

不过，允许地方发债，不代表地方可以随意发债。有专家预计，中央会对全国的地方债务进行一个总量控制，制定一个负债率指标，对地方政府发债的规模、利息和筹措资金用途有所规定，并会保证地方政府发债是用于公共职能的必要领域，如公共产品提供、改善民生等。

放开地方债对地方来说是一个好消息，这会在相当程度上拓宽地方政府的融资渠道，并有效改善目前狭隘的融资结构，破解对融资平台和银行的过度依赖。对此，地方政府应该早做研究和准备，如何应对自主发债带来的一系列新情况和新问题。同时，由于地方的市政债券要在人大的监督下列入地方财政预算管理，与地方财政挂钩，这表现在债券发行市场上可能有很大的差异。比如，财政状况越好的地方债务还本付息的能力就越强，信用也越高，就越容易获得理想的发行数量和较低的发行利率。而那些财政状况不好的地方政府，譬如中西部一些城市，由于偿债能力和意愿所限，其发行的市政债可能就需要更高的利率，规模也更小。从周小川的讲话来看，未来可能还会有专业机构参与对市政债的评级问题。不过，从总体上来看，市场对于地方市政债的看法依然还是很乐观的。

在中国，几乎每个地方政府都管理着十多万甚至上百万的人口，如何控制好债务规模，如何使用好债券资金和确定投资的合理回报，如何安排好还本付息等，是涉及方方面面尤其是财政的大问题，地方不但要早做打算而且需要尤其谨慎。一旦地方政府入不敷出，资不抵债，虽然有中央政府最终兜底，但对地方政府来说仍是不仅难堪、而且难办的事情。最终分析结论(Final Analysis Conclusion)：

允许地方政府发行市政债，将有利于地方摆脱以往对银行和土地收入的过度依赖，也有利于地方拓宽融资渠道和改善融资结构。但自行发债对地方政府来说毕竟是一个新生事物，在给地方带来财源的同时，也带来了更大的压力，这就需要地方上要早做研究和准备，以应对可能面对的众多问题。