当前户籍制度改革的现状_论当前户籍制度改革
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当前户籍制度改革的现状、难题与对策分析
2005-12-27 16:03:0
4新华社信息济南１２月２３日电（记者赵仁伟 聂建江 邹大鹏）随着我国经
济社会的快速发展，长期以来我国实行的城乡户口二元分割的户籍管理模式的弊端
逐渐显现，社会各界对于户籍管理制度改革的呼声日益高涨。近年来，一些省份先
行探索，推出了一系列实质性的改革举措，为户籍管理制度改革积累了经验，但改
革过程中也遇到了许多现实困难和问题。
——各地改革纷纷推进 户籍藩篱逐步降低
近几年来，全国已有十多个省份就户籍管理制度进行了程度不同的改革，改革的内容主要体现在以下几个方面：
一是打破二元分割，建立城乡统一的户口登记管理制度，实现公民法律身份的平等。辽宁、湖北、四川、山东等多个省份决定取消农业、非农业户口性质划分，按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口。
二是取消进城人口计划指标管理，实行户口迁移条件准入制度。辽宁、江苏等
地取消“农转非”制度，以有合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准入的基本条件，县级城镇全面降低准入门槛，特大城市、大城市的具体准入条件由各市
人民政府研究确定。
三是户口管理以人为本，亲属投靠落户等群众反映强烈的问题逐步得到解决。
如江苏、山东、河北等省份取消了“三投靠”落户迁移条件限制，规定凡属夫妻投
靠的，不受年龄、婚龄的限制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制；属
子女投靠父母的，未婚子女不受年龄限制，均可办理户口迁移手续。这些政策出台
后，在群众中引起强烈反响。据不完全统计，江苏省通过户改，仅解决城市“三
靠”人员落户就达５３．８万人，占进入城市落户人员总数的５１．４％。四是降低居民迁徙门槛，实行有利于吸引人才和资金的城市户口迁移政策。各
地进一步降低投资、纳税、购房入户门槛，既给群众工作生活带来了便利，同时有
力增强了城乡经济发展。
五是放开县域内户口迁移政策，加快小城镇发展，提高城市化水平。山东、重
庆等许多省市全面放开县域内户口迁移政策，规定公民在县级城区有合法固定住所，本人及其直系亲属就可落户。
六是改革大、中专院校学生户口迁移办法。许多省规定，凡考取省内大、中专
院校的本省籍学生，入学时根据本人自愿，可以不办理户口迁移手续，待毕业后直
接将户口迁至其工作单位所在地或实际居住地；学生本人要求迁移户口的，准予办
理迁移手续。
——配套改革不到位阻碍户籍改革进程
目前，各地户籍制度改革在积极推进的过程中也遇到了一些现实问题，其中最
集中的表现是其配套改革进展不快，也就是解决附着在户口上的其他各种待遇问题
进展不明显。由于许多部门在制定政策时，仍以原户籍管理规定为依据，从而出现
了户籍改革已先行、而其他相对应的与户籍密切相关的政策滞后的现象。因此，在城乡政策差别彻底消除前，存在一个户籍管理改革前后各相关部门政策的衔接和延
续问题。具体表现在五个方面：
一是最低生活保障问题。国家最低生活保障制度实行城乡有别的“二元化”政
策，低保对象管理都是以户口性质来划分，非农业户口和非农业执行标准不一，享
受差额较大。湖北省一些地方反映，取消户口性质后，部分农村村民要求享受低保，但这与政府财政困难相矛盾。
二是兵役管理问题。国家每年下达征兵命令有城市兵和农村兵之分，城乡兵员
要求不同，入伍服役期间的义务兵家属优待金不同，退伍后的安置政策也不一样，二者差距很大。
三是交通事故赔偿标准问题。按照有关规定，交通事故的赔偿标准，特别
通死亡事故，以户口性质决定赔偿标准，农业户口与非农业户口的赔偿标准相差较
大。
四是计划生育政策问题。目前全国各地实行的是城乡不同的生育政策，城市居
民一般只能生育一个小孩，农村根据不同的情况可以申请再次生育，同时对违反计
生政策规定生育孩子的人员，社会抚养费的征收标准也不同。
五是农村村民的确定和村民的利益分配等问题。长期以来农民都是以户口性质
来确定，随着一些地方取消户口性质后，迫切需要用新的办法界定农民的范围。许
多地方的村民待遇与户口是否在本村直接挂钩，如土地的使用、集体利益的分配、宅基地的享受等。另外，多数地方征地补偿和安置政策适用的对象是以户口性质来
界定，取消户口性质以后，征地补偿政策亟需作出相应调整。
四川省公安厅户政处负责人表示，在市场经济条件下，逐步打破城乡二元经济
格局非常必要，但这不是通过户籍管理制度改革能够解决的问题，更不是户籍登记
管理的技术问题，而是一个涉及社会各方面的经济和社会管理体制问题。此外，农
村、城市的差别本身不是户籍登记造成的，因而想通过户籍登记制度的一元化来解
决社会经济及社会管理体制的二元问题不现实，而是需要各相关部门长期的努力。
山东省公安厅户政处负责人说，城乡政策差别短期内虽然无法立即消除，但户籍管
理制度的改革可以刺激其他政府部门重新考虑一些政策的适当性，从而向着城乡平
等、城乡统筹的方向发展。在这个过程中，户籍管理制度改革需要根据当地资源的实际承受能力，充分考虑其他部门政策的衔接和过渡，避免个别地方出现的“休克
式改革”，即户改后引发城市管理混乱和相关政策瘫痪，最终导致户籍制度改革失
败。
——当前需进一步解决的三大问题
一、尽快出台全国统一的户籍管理制度改革工作方案。
户籍制度是国家社会行政管理的基础制度之一，应具有很强的统一性。但目前
从全国情况来看，缺乏明确的指导方针，局部改革与全局性改革步伐不一，给
制户籍制度的落实增加了难度。一些省份虽已实现了一元化管理，但由于全国范围
内还没有实行此项制度的改革，在实际工作中遇到不少问题。比如，在跨省迁移中，公民迁往的省市如果还未实行一元化管理，一般都要求保留原户口性质；一些跨省
工作的公民需要出具户籍证明时，也遇到类似问题。因此，国家有关部门应从构建
和谐社会、推动经济发展的要求出发，尽快制定户籍管理改革工作方案，指导全国
各地统一进行改革。
二、加快户籍立法进程。
基层户政部门呼吁，应尽快将户籍法、姓名法纳入立法工作的议程。目前我国
实施的户口登记条例出台于１９５８年，其中许多内容已不适应经济社会发展的需
要，户籍登记工作权威性下降，出现了许多人不把户口当回事、随意更改姓名、户
口纠纷增多等问题。面对这一情况，各地在实践中往往根据各自的理解来制定相应的政策规定，致使各地的户籍政策不一致，群众意见较大。因而，需要通过户籍管
理立法，以法律形式对户籍管理的定位，从基本制度、管理办法等方面进行规范。
三、加快调整户籍管理制度改革后的配套政策。
户籍管理制度改革是一项庞大的系统工程，涉及计划、教育、计划生育、民政、劳动保障、城建、土地等多个部门，政策性强，社会关注程度高。由于以往户口与
许多部门政策捆绑在一起，因此有的部门受旧的思想观念影响，认为取消农业、非
农业户口性质划分后，本部门的政策将失去实施依据，会给本部门政策实施带来压
力，因此对户籍制度改革持观望、等待态度。目前看来，我国的城乡政策差别短期
内很难彻底消除，许多行政管理工作依据的法规政策实行二元管理结构的状况还将
会持续很长时间。因此，各地公安机关要在地方党委政府统一协调下，积极会同有
关部门制定相应的配套措施，使户籍管理制度改革工作稳妥推进，不留遗患。既要
对原有户籍管理制度进行突破性改革，同时要周全考虑确保各项配套政策实现软着
陆，保持原有政策的延续性，防止引发一系列社会问题。
——户籍管理制度改革应坚持积极稳妥的原则
公安部副部长刘金国最近公开表示，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度
改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理
制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁
移限制。
有关户政专家认为，我国户籍管理制度改革的目标应该是通过深化户籍管理制
度改革，全面建立城乡统一的，以公民按经常居住地登记常住户口为基本形式，以
具有合法固定住所为户口迁移基本条件，与社会主义市场经济体制相适应的新型户
籍管理制度，更好地发挥户籍管理工作在推动经济社会发展、保护公民合法权益和
维护社会稳定方面的作用，促进社会主义和谐社会建设。为此，户籍管理制度改革
应当坚持以下原则：
一是积极稳妥，因地制宜。户籍管理制度改革要适应我国经济社会发展、城镇
化发展的新趋势，有利于引导农村人口平稳有序转移，加快我国城镇化进程，促进
城乡统筹发展，推进社会主义精神文明和政治文明建设。同时，也要从各地实际情
况出发，防止不顾实际盲目冒进。各地要结合当地经济和社会发展的实际，研究制
定具体的实施办法。既要促进人口向城镇有序转移，也要带动农村经济发展，实现
城乡经济社会共同进步。
二要以人为本，尊重人权。户籍管理制度改革要从维护人民群众的根本利益出
发，有利于促进人的全面发展。要有利于尊重和保障人
三要总体把握，政策配套。户籍管理制度改革要符合国家行政管理体制改革的总体要求，要有利于经济社会统筹发展，做到户籍管理制度改革与城市基础设施建
设、劳动就业、社会保障以及各项公益事业的发展相互协调、相互促进。要有利于
实现户籍管理的法制化、规范化和科学化。
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