户籍制度改革与城乡经济一体化_统筹城乡户籍制度改革
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户籍制度改革与城乡经济一体化
全面推进户籍制度改革，建立适应市场经济体制的新型城乡关系，是彻底破除计划经济体制的客观要求，是经济社会发展进步的必然要求，是符合广大农民群众愿望和利益的重大举措。积极地、稳妥地推进改革，实现公民的迁徙自由和合理流动，将对加速推进城市化、促进新时期我国经济社会的发展和人民生活的改善产生深刻的影响。
一、期待已久的改革已经来临
1958年，中国制定了第一部户口管理制度——《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍，并规定农业户籍的居民要想迁入城市，首先必须获得城市政府主管部门的批准。以后又逐渐将就业、物资供应、住房、城市交通、医疗、教育、托幼、养老等公民权益同“非农业户口”相挂钩。以户籍制度为根基的城乡分割体制，虽然在历史上发挥过积极作用，但随着改革开放和推进城市化，其弊端也越来越明显。户籍藩篱阻碍农业剩余劳动力转移和流动，制约农业和农村经济结构调整，阻碍农民的人力资本投资，制约农业产业化和农村工业化发展，加剧城乡差别和城乡居民不平等，严重制约社会分工和城市化进程，是农民消费长期低迷的制度性原因，是束缚我国社会生产力发展的体制性障碍。只有消除城乡居民两种身份制度，从根本上打破长期以来城乡分离、对立的不公平不公正局面，使农民和城市居民都拥有自由迁徙和自由居住的权利；使农民拥有与城市居民平等就业竞争机会和享有劳动保护权利，享有平等的发展机会，并享有在居住地和工作所在地社区同等民主选举、被选举等的权利，才能最大限度地为发挥人的知识、智力、智慧创造条件，使人才这种最重要的资源得到合理配置，进一步解放和发展生产力，促进农业产业化、农村工业化，加速我国城市化发展。
2001年九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，要“消除城镇化的体制和政策障碍”，“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制”。同年10月1日，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施，中国两万多个小城镇中有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口登记。这已是一个不小的突破。近年来，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东、吉林、河南、湖南、四川等地的户籍制度改革，都开始启动。但公民还期待着更大的举措和突破。已经实行了40多年的户籍制度，还是像一条无形的带子，在相当程度上束缚着人们的自由流动。人们愈来愈强烈地呼唤彻底拆除户籍制“围墙”。
我们应当从贯彻“三个代表”重要思想的高度，从解决“三农”问题的紧迫性，认识加快户籍制度改革的重要性、紧迫性。城市化是社会进步的标志，现代城市是经济、政治、科学技术、教育、信息中心，是先进生产力的发展中心。加快推进城市化，使乡村人口大多数转向城市，就是代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表、实现、维护和发展最广大人民的利益。“三农”问题是当前困扰我国经济持续、快速、健康发展的突出问题。我国是农业大国，近13亿人口中，有8亿人在农村。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。农民收入增长缓慢，不仅是农村发展面临的突出矛盾，也是影响国民经济发展全局的重大问题。大力推进农业和农村经济结构调整，促进农业剩余劳动力转移到非农产业中来，加快推进农业产业化、农村工业化和城市化，是增加农民收入的关键。这就必须加快户籍制度改革，突破城乡分割体制束缚。这就是顺应时代潮流，准确把握时代发展的脉搏，适应生产力发展水平和实现现代化的历史要求，解决影响绝大多数人利益的突出矛盾和问题；就是实现、维护和发展人民群众切身的、实实在在的经济、政治和文化利益。所以，全面加快推进户籍制度改革，具有加快发展链条上的关键环节意义和时代的紧迫性。
二、改革的内容
户籍制度改革是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。
户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。为此建议：
1．《宪法》上恢复公民迁徙自由的条文，确认不论城乡居民都具有自由迁徙、择业和居住的权利。
2．政府应宣布实行全国统一的户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，取消“农业人口”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度。以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件。同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻户口，并制定相应的标准。
3．改革户籍制度不是取消“户口”，而是剥离户口的附加功能，应取消粘附在户口上的各项利益差别，体现社会身份与“国民待遇”的平等性。U
4．改革户籍制度后，户籍管理还是必要的。通过公民身份登记，可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力；可以为政府制订国民经济和社会发展的规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。户籍管理还是治安管理的基础，在维护治安、打击犯罪方面起着重大作用。
三、改革的阶段与步骤
1．实现小城镇中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时在各地各类城市中调整户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。目前这一步骤正在实施中。
2．实现小城市(5～10万人)中和中小城市(10～20万人)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时在各地各类城市中继续调整城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。
3．实现中等城市(20～50万人)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源外来人口均可登记户口。同时选择个别大城市进行完全放开试点。在各地各类城市中继续调整户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。
4．实现大城市(50～100万人)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时选择个别特大城市进行试点放开。调整特大城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。
5．实现大城市(100万人以上)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。调整特大城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。
6．实现在北京、上海城市中有合法固定住所，有稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。
上述6个阶段中，每年实施一个阶段，每年迈出一大步，力争在6～7年时间全部实现。考虑到2008年北京举办奥运会，北京可在奥运会结束后实施。
上述改革步骤将按小城镇、小城市和中小城市、中等城市、大城市、特大城市、北京与上海的顺序进行。
户籍制度改革之所以要遵循上述顺序分阶段有步骤地进行，原因如下：
首先，这是有重点地发展小城镇，提高城镇化水平，繁荣县域经济的紧迫需要。在我国这样一个农业大国，推进城市化，实施大城市带动战略与实施城镇化战略都是必要的，但实施城镇化战略更具有紧迫性。由于当前城乡差别、地区差别还较为悬殊，城乡差别在小城市、县级市和县域中心镇就近地、很实际地体现出来。农业和农村的“过密化”对农民转移起着驱动作用，而小城镇和小城市较优越的条件则对农村青年首先进入小城镇和进入城市体系起着很具体、实在的引拉作用。打破城乡分割体制，把已经转移到农业服务业、农产品加工业和其他非农产业中的农民变为市民，变为“城里人”，这在广大农民中首先具有示范作用，会吸引更多农民通过土地适度规模经营，在小城镇、小城市发展农产品加工业和第三产业，投资兴办实业，盖房或购屋并定居，使城乡差别得以在一定程度上缩小。在小城镇和小城市具备移居条件者，基本上都是从业于当地的农产品加工业、乡镇企业或民营企业；再说，进入小城镇和小城市，房价相对于大中城市来说较低，变“城里人”门槛小，进入成本较低。随着农村和市镇市场化发展，也有利于进入小城镇、小城市的农民立足于当地条件就业，逐步增强适应市场经济的谋生能力。小城镇、县域中心镇和小城市经济基本上属于县域范畴，讲“三农”问题，讲城乡关系问题，一刻也离不开县域。减少依赖土地生存的乡村人口，必须首先依靠乡村工业化和城镇化，引导分布在自然村落的乡镇企业向工业小区和小城镇集中，还有利于加强城镇和乡村生态建设和污染综合治理，有利于增强县城和县域中心镇的吸引力和带动力，繁荣县域经济。
其次，这样做有利于贯彻可持续发展战略原则，并兼顾提高城市规模收益。诚然，大城市在信息沟通、居民教育，健康保障、提供就业机会等方面优于小城市、小城镇，而且据专家研究，城市在10万人到1000万人这个规模区间，都有净的规模收益，城市在100万人到400万人这个区间规模收益最大，低于10万人的城市规模或超过1200万人的城市规模，收不到正的规模收益。我国现在超过100万人的城市有30多个，基本上都是省会城市。我们发展100万人口以上的特大城市、发展50万人口以上的大城市空间还很大。户籍制度改革是城乡利益关系的一项根本性调整。由于城乡长期分离，城乡差距很大，农村剩余劳动力有迁到城市的普遍倾向，按理说，大城市的发展也具有经济上的必要性、合理性。然而，城市发展首先受淡水、土地等自然资源约束，受生态环境约束。在我国660多个城市中，约有400多个长年供水不足，其中150多个城市严重缺水。许多大城市面临着土地有限、人口膨胀、交通拥挤等矛盾。所以，我们选择那样的顺序改革户籍制度，有利于大城市、特大城市避免过度集中聚集带来的“城市病”。有利于这些城市的适度发展。并促进这些城市逐步向群体和带状发展，发挥辐射功能；也有利于扩大现有小城市和中等城市的规模，使其尽可能显示规模效益。
第三，这样做有利于我国形成合理的城市体系。我国的城市体系的目标模式是形成特大城市——大城市——中等城市——中小城市——小城市——小城镇布局合理、协调发展的城市体系。特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城市、小城镇和农村区域都有存在的必要相价值，选择由小至大的次序分阶段有步骤实行户籍制度改地，有利于大中城市的卫星城镇、城市边缘地带、小城市、城乡结合部、城市近郊的早已脱离农业的那部分人在城市或城镇落户，尽快成为“城里人”，从而有利于合理的城市体系的形成。
第四，这样做，由小城镇、小城市到大城市，由“离土不离乡”到“离上又离乡”，逐步改革户籍管理制度，逐步拆除户籍“围墙”，可以逐步为户籍管理制度改革积累经验，完善户籍制度改革的办法，渐次突破，促进户籍制度改革最终获得全胜。
四、改革的配套措施
加快户籍制度改革，建立适应市场经济体制的新型的城乡关系，对于新时期以城市为中心的改革、发展和管理，具有挑战性，必须有配套的措施。
1．大力加强城市基础设施建设。根据2001年我国城市化已达到37．7％的水平，预计从2001年到2010年，每年转移1800万人，共需转移1.8～2亿入，转移如此多的人口势必提出加快城市基础设施建设的需求。与农业劳动力转移、产业结构调整、经济发展水平提高及市场发育程度相适应，必须有计划地加快城市基础设施建设，加强住宅设施、能源设施、资源设施、交通设施、信息没施、教育文化卫生设施、环境设施、防灾设施等建设，健全城市居住、公共服务、社区服务功能。
2．有重点地建设和发展小城镇。应当从实际出发，在积极发展大中城市的同时，充分利用大中城市的规模经济效益和聚集效益，推动小城镇发展，应积极推进优质生产要素向小城镇集中，强化小城镇的集聚功能。要克服单纯把小城镇视为培育市场、聚集人口的场所，而应以实现现代化、社会化、工业化、市场化、城市化的高度，着眼于从提高小城镇的整体功能上去完善小城镇的发展。小城镇建设中，要立足于当地资源优势，大力发展特色产业，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基础，发挥小城镇连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业。
3．构建城乡一体化的发展模式。改革户籍制度重要的在于实施城乡一体化配置资源，实现城乡共同发展与繁荣。应从实际出发，构筑城市农业模式，推进农业产业化经营；突破城乡和所有制界限，构筑实施工业结构调整的模式；构筑城乡一体化旅游业发展模式和大流通模式；构筑城乡生态环境保护和清洁生产一体化的模式。
4．构建城乡统筹就业的模式。加快户籍制度改革，是农业劳动力向非农产业转移、农业人口向城镇和城市集聚的过程，从目前看，农业剩余劳动力进城所占去的劳动岗位，绝大多数属于体力消耗大、劳动时间长、卫生条件差的岗位。乡村人进城基本上不影响城市人就业。但是，随着打破二元社会结构和劳动力自由流动的障碍消除，取消当地对外地劳动力的种种限制，市场配置劳动力资源的机制形成；随着农民通过教育和接受各种培训从而使自身素质提高；随着国有企业内部日益严重的隐性失业问题显性化，大批职工下岗；随着加入世贸组织，结构性失业人员增加，必然会使城市的就业形势趋于严峻。为了缓和就业矛盾，创造更多的就业岗位，拓宽非正规部门发展空间，把非正规部门和灵活就业空间的“蛋糕”做大，实现劳动力的合理配置和充分就业，必须建立覆盖城乡的人才和劳动力服务网络，形成统一、竞争、有序的市场运行机制，充分发挥市场配置劳动力资源的功能和作用，以促进人才和劳动力的合理有序流动。
5．切实做好进城务工农民子女就学工作。进城务工农民的子女就学问题亟待解决。义务教育办学和管理的责任主要在政府，各地政府和教育等有关部门要主动承担责任，统筹安排，将解决进城农民子女中适龄儿童少年接受教育问题纳入城市义务教育工作范围。
6．从实际出发变通解决进入城镇农民原有承包地的经营权问题。农民进入城镇，最大忧虑是因离土离乡，使原有承包地及宅基地的使用权可能失去，在这种情况下，一旦在进入城镇经营中发生经营风险，就缺乏农村中最直接最常用的化解经营风险和抵御经济被动的土地资源。因此，从目前我国农民收入水平较低的实际出发，对于城市化过程中进入城镇落户的原有承包地及宅基地的经营权不应强制性一律规定退出和交还集体。应采取变通的方法，有的可实行限定时期保留经营权，有的应允许其自主选择转让土地经营权的形式，而政府则应当引导和鼓励促使离土离乡落户在城镇的农民更新传统观念，采取符合农业产业化方向的土地经营权转让方式。
7．寻找有效途径降低过高的房价。农业剩余劳动力进入城市或城镇就业、生活，长期落户就得有固定合法的住所。能买得起商品房的毕竟是少数人。恐怕大多数人必须通过住房信贷手段来解决住房的问题。目前我国城镇特别是大城市房价与收入比过高，已远远超过居民购房的支付能力。要降低房价就要增加有效供给。政府要指导并组织开发低价住房，要鼓励更多的投资人进入房地产开发，引入竞争，破除垄断。要降低住房交易税费。对涉及房地产交易和房屋权属登记的收费项目要进行统一归并，降低标准，这将有利于规范收费，降低交易成本，刺激住房消费。
