改革土地制度 促城镇化健康发展_关于推进土地制度改革
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改革土地制度 促城镇化健康发展
作 者：辜胜阻发布时间： 2010-11-18 9:03:49
在2010年政府工作报告中，温家宝总理部署了新时期的城镇化新政，提出了推动城镇化发展的新战略与新思路，以此来谋划我国城镇化的新发展，是积极有效扩大内需、保持经济持续平稳较快发展的重大战略举措。
城镇化是中国经济发展的持久动力
将扩大内需与推进城镇化紧密结合起来，可以实现经济发展与内需持续扩大的良性互动，是当前扩内需实现经济增长的有效途径。城镇化不仅是消费需求和投资需求的有效结合点，而且可以推动结构调整和劳动者素质的提高。
具体说来，一是城镇化有利于促进农村劳动力转移、提高农业生产率，从根本上提高农民收入，进而启动农村消费市场。二是城镇化有利于推动城镇基础设施投资，刺激旨在满足人口居住需求和企业发展需求的房地产投资，并产生极大的投资带动效应，有效拉动投资需求。三是城镇化有利于推进农业产业化，推动乡村工业的集聚发展和结构升级，并推进经济的服务化。四是城镇化过程本身是一所培养现代农民的大学校，有利于促进农民工作方式和生活方式的转变，提高农民素质，培育“新型农民”。进城农民工需要完全市民化
进城农民没有完全市民化的“半城镇化”状况需要得到改变。30年来中国农民流动呈现三次浪潮：第一次是“离土不离乡、进厂不进城”的以乡镇企业为就业目的地的就地转移。第二次是“离土又离乡、进厂又进城”的以城市为目的地异地的暂居性流动。第三次浪潮则是以长期居住为特征，且有举家迁移的倾向。也就是说，我国农村劳动力流动过程中，其产业转移和地域转移最初是被割裂开来的，并且不同于一般意义上流迁人口地域、职业转换的路径。我国的城镇化需要有“三维转换”：农村劳动力在进入城市的过程中，不仅要实现地域转移、职业转换，还要实现身份变换。
当前，进城农民工并没有实现真正意义上的“市民化”，中国城镇化进程表现出“半城镇化”的特点。“半城镇化”突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全融入城市，身份得不到确认。“半城镇化”现象的产生主要由于农村的“拉力”和城市的“推力”。在农村社会保障体制尚有待健全的前提下，土地制度的保障功能是农村“拉力”的主要来源。在城市无法得到保障的农民工往往把土地作为最后的保障，倾向于维持与土地的长久联系，而不愿割断同土地的“脐带”。这就形成农民工在脱离农业关系时出现“退难”的问题。城市的“推力”主要表现为，由于户籍制度的阻碍，进城农民不能实现地域、职业和身份的同步转换，很难融入城市生活，逐渐被“边缘化”。
利用土地资本化红利
要通过土地制度创新，充分利用土地资本化红利，帮助农民在摆脱土地束缚的同时获得初始资本积累，解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题。在城镇化推进过程中，政府要承担一部分成本，但大部分还是要农民自己承担。因此，如何解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题，是当前城镇化顺利推进面临的关键问题之一。我认为，在规范征地制度、保障农民权益的同时，积极探索农村土地流转的合理途径，允许用土地使用权进行财产抵押，有利于盘活土地，大量有能力进城从事第二、三产业的农民就可以获得创业资金，从而顺利实现城镇化。2008年中央十七届三中全会指出：“允许农民不但拥有土地使用权，而且可以自主决定土地的转让、出租、抵押，享有土地增值的最大利益。”这反映出中国土地改革的新方向。目前全国的一些地方已经开始了农村土地经营权抵押贷款的探索，例如成都就是农村土地产权和金融改革深入开展的地区之一，确权、建市和金融是改革的亮点，不仅通过“农村土地承包经营权证”、“集体土地使用权证”、“房屋所有权证”和“林权证”的发放完成了针对农户的确权办证，而且推出了全国第一家农村产权交易所，并组建了专门服务农村金融的农村信用合作联社股份有限公司。
如果说“人口红利”造就了中国改革开放前30年的辉煌，那么未来经济发展要充分利用土地资本化红利。当前，要因地制宜、因人而异，稳步推进土地使用权抵押。对于农民来说，土地主要有生存保障和致富资本两种功能。从地区发展差异来看，在相对发达地区，随着农民进城打工和从事多种经营，土地的保障功能逐渐弱化。从群体特征差异来看，进城的农民从地位上看已经分化为不同群体。大部分农民工处于弱势地位，工作和收入不稳定，家乡的土地是最后的依靠。同时，也有许多农民工经过打工实践，在外开阔了眼界，学会了本领，掌握了技术，拥有了资本，其中一部分或通过创业成为私营业主扎根于城市，或成为精英农民工返回农村创业，土地对于这部分人的保障功能在弱化。
因此，对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲，稳步推进土地使用权抵押，能够有效推动城镇化发展，解决创业的融资问题。土地使用权抵押在形式上也可以灵活多样。同时，稳步推进土地使用权抵押，还要完善相关的配套制度建设。要积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系的建立，加强指导、管理、监督、协调及服务。
总之，土地制度与城镇化存在紧密的内在联系。合理的土地制度能够促进城镇化的发展，相反则会形成城镇化健康发展的障碍。当前，要创新土地制度，引导一部分农民摆脱对土地的依附，使人口在城镇化进程中不断向城镇集中、土地向种田能手集中、产业向城镇工业区集聚，从而保障城镇化的健康发展。
作者：全国人大常委会委员
文章出处：《中国社会科学报》
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