论我国环境影响评价制度的司法完善_论我国司法体制的完善

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论我国环境影响评价制度的司法完善

桂文强

【提要】环境影响评价制度是我国环境保护法的基本法律制度之一。然而，限于司法体制等多种原因，我国环境影响评价制度设计上存在着司法功能缺失的遗憾。完善司法在环境影响评价制度中的功能，对于促进我国环境影响评价制度的发展，实现环境影响评价制度的功用具有重要意义。我国环境影响评价制度司法功能的缺失主要体现在对环境公益的维护的缺失。本文通过分析我国环境影响评价司法介入不足的原因，建议建立起我国环境民事公益诉讼制度，建立以国家检察机关作为环境公益公诉的主体，加大司法介入的力度，从而达到维护环境公益的目的。

【关键词】

环境影响评价 制度 司法完善

环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的，是美国1969年颁布的《 国家环境政策法》首创的，因这一制度对预防环境污染和破坏的重大作用而被世界众多国家竞相效仿。我国于20世纪70年代后期开始采用这一制度，经过20多年的不断发展和完善，环境影响评价制度已经成为我国环境保护最为基本的法律制度之一。①

我国环境影响评价制度是从建设项目环境影响评价开始的，强调的是政府环境保护部门对建设项目环境影响评价的监督和管理。立法模式是先通过授权政府制定行政法规，以政策的宣示与行政命令作为规范上的基础，然后要求立法。我国环境影响评价制度的设计目的和立法模式上的局限，致使我国环境影响评价制度的立法和实践都还存在诸多不足之处。

“司法介入不足”是最为关键的一个问题，这也是环境公益问题得以解决的切入点。目前，我国的环境保护立法已达相当数量，且日臻完善，但我国的环境司法实践的现状却不容乐观，完善的立法不能通过司法程序保障无疑是纸上谈兵，毫无意义。本文意在分析我国环境影响评价制度中重要的法律关系的基础上，找出“司法介入不足”的原因，积极探索环境影响评价制度相关司法问题现状，提出完善司法在我国环境影响评价制度中的功能的建议，使环境公益问题最终通过司法途径得以解决。

①我国1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》最先引入环境影响评价制度

一、相关概念的界定

（一）环境影响评价和规划环境影响评价

关于环境影响评价的概念，大致有以下几种：

1、环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析。①

2、对可能影响环境的工程建设、开发活动的各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设，这就是环境影响评价。②

3、本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。③

和环境影响评价有一个相似的概念，那就是规划环境影响评价。《环境影响评价法》明确规定，国务院有关部门、设区的市级以上的人民政府及其有关部门组织编制的规划必须进行环境影响评价。这两类规划，其共同点就是都要进行环境影响评价，不同点就是评价的程序有所区别。指导性的规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，考虑到保守国家机密的需要并且规划对环境影响较小，因此不必经过“公众参与”和专家评审的程序。而非指导性的规划，应当在该专项规划草案上报审批之前由组织编制该规划的机关组织进行环境影响评价，并向审批该规划的机关提出环境影响报告书。对该专项规划必须经过“公众参与”和专家评审。

可见，规划的环境影响评价对预防我国政府行为对环境的重大影响有着重要意义。但是，与真正意义上的战略环境影响评价相比，还是存在范围过窄的问题。另外，我国环境影响评价的主体、程序、责任以及公众参与等内容都需要进一步完善。

（二）环境影响评价制度

饱尝了自然对人类的无情报复，有识之士开始反思并采取一些力所能及的措施来应对、防范环境污染和生态破坏的发生。环境影响评价制度（Environmental Impact Aement 英文简称

EIA）正是在这么一种背景下产生的，它的终极目标便是协调人与自然的关系，实现人类的可持续发展。环境影响评价制度（以下简称环评制度）是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策、法律时，应当于计划阶段或正式实施前，就其可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度。④这是一项科学的社会性活动，但不是运用自然科学那种纯数字计算的活动，而是在法律框架内运用科学的方法结合经济、政治等多种因素而进行的一项科学活动，是具有前瞻预测性、科学

①蔡守秋：主编《环境资源法学》2001年7月 技术性和内容综合性的一项活动。显然这是我国环境管理和环境立法的迫切任务。

环评制度通过立法对环境影响评价的主体、对象、范围、内容、程序以及相关的法律责任等进行规定而形成一套规则化、法制化、制度化的体系，以达到预防环境污染、生态破坏、自然灾害等环境资源问题的产生，从而调整人与自然的关系，以最小的代价实现经济、社会、环境的协调发展。这一制度的实施有利于国家实现产业的合理布局，控制新的污染源，鼓励清洁生产的施行并进而激励企业的技术革新。科学的环评制度的建立定能为良好的环境质量建立制度性保障，进而改善其国民的生存现状。

（三）司法和司法权

司法是指国家司法机关依据法定职权和程序，具体应用法律处理涉法性问题的专门活动。换言之，司法就是国家法律认可的机关按照法律的规定和法定程序，评判涉法性案件，并对具体当事人施予保护和制裁的活动。① 不同的政体有不同的司法主体，在实行“三权分立”体制的国家，司法主体主要是指拥有司法权（审判权）的法院，我国实行的是人民代表大会制度。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律的规定，我国司法机关包括审判机关和检察机关，司法机关与行政机关之间是一种监督与被监督的关系。我国司法机关与行政机关共同对权力机关负责并接受权力的监督，它们之间并不存在“三权分立”状态下的权力制约关系，而是司法对行政的监督。

司法权作为国家的一项重要职能，是国家权力体系中的重要组成部分。司法权有广义和狭义两种理解。狭义的司法权指的是审判权，即司法机关通过对诉讼案件的审理、判决以执行法律的权力；广义的司法权则除了审判权之外，还包括检察权、审判监督等方面的权力。司法权本质上是一种判断权，②是审判组织所享有的对当事人之间不确定的社会关系进行裁判加以确定的权力。

（四）对“司法完善”的理解

司法完善包含两层含义。发展，实现环境影响评价制度的功用具有重要意义。保总局正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，使公众在参与环境影响评价的活动中提高公众的环境意识，进一步促进环境影响评价制度的完善，保护生态环境，提高环境质量。①2006年3月7日据环保总局副局长潘岳介绍，环保总局将以科学决策、民主决策、依法决策为准则，推出五项改革来完善环境影响评价制度：一是依法推进规划环评。对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环评报告；项目在规划中，但规划未依法进行环评的，应依法先做规划环评后再受理项目的环评报告。环保总局将进一步制定有关规划环评的管理细则，促进规划环评的有序开展。同时组建国家环境与发展专家咨询机构，对国家重大经济发展战略提供决策咨询。二是改革和完善环境影响评价审批机制，建立全国环境影响评估体系，完善分级审批规定，推进环评审批的政务公开。三是建立审批长效监管机制，建立适应投资体制改革的责任追究制度和审批行为评议考核制度，完善建设项目环境保护“三同时”（环保工程和主体工程同时设计、施工和投入使用）过程监管和后评估制度，建立健全公众参与机制。今年将召开重大、敏感项目的环境听证会。四是加强环评队伍管理，加强评价单位的定期考核和管理，加大责任追究力度，建立与国际接轨的执业资格制度和竞争机制。五是规范审批程序，提高办事质量与效率，立即制定环境影响评价审批和评估行为准则。② 这些制度的建立为进一步搞好环境影响评价工作提供了依据，我们期待着环境影响评价制度应当发挥出应有的作用，为构建和谐社会贡献力量。

五、我国环境影响评价制度司法完善的建议

我国环境保护行政机关主要是依靠行政手段，通过监督管理建设项目的环境影响评价，来维护环境公益。其无论是从环境公益的代表者和维护者等主体，还是从对环境公益诉讼主体来讲，以其身份提起诉讼的资格没有确立。

1﹑我国环境公益诉讼制度构建设想

2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。

结合我国国情，我国应该构建一个多层次的立体型环境公益诉讼体制，如建立环境民事公

①沈 峰；《公众参与环境保护事业是一个新起点》，2006年2月28日，浙江在线新闻网站。②《环保总局五项改革 完善环境影响评价制度》，2006年3月21日，新华网。

益诉讼，使私人为了公共利益而提起民事诉讼；建立环境行政公益诉讼，当行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼；建立环境公诉制度，也就是特定国家机关在法定情况下，为维护环境公共利益，以国家的名义将此类案件提交人民法院审判，① 在这个体制中应以检察机关提起的环境公诉为主，严格限制的民事﹑行政公益诉讼为补充。具体来讲，应在我国民事诉讼法和行政诉讼法中明确的赋予检察机关提起民事公诉和行政公诉的职权，并规定公民对于损害环境公益事件向检察院举报控告的权利，若举报后一定期限内检察机关不立案或立案后不起诉，则公民可以直接向法院提起环境公益诉讼。

2﹑我国相关立法的完善建议

（1）建议增加“公共权益”民事法律保护制度。我国现行的《民法通则》（4）建议最高人民检察院对于检察机关提起环境公诉的立案﹑调查取证﹑提起公诉﹑出庭应诉各个阶段的具体程序制定细则，以与民事诉讼法的相关制度配套。

参考文献：

[ 1 ] 蔡守秋：主编《环境资源法学》2001年7月

致 谢

本篇论文在书写时力求反映和体现我国现阶段环境影响评价制度中存在的司法介入不足问题，在初稿完成后得到了西北政法学院窦玉珍老师的多次精心指导，参考了环保方面专家金瑞林、韩德培等专家、教授的重要文献，引用了一些环评方面学者的资料，在此对窦玉珍老师表示衷心的感谢，对参考、引用其文献、资料的专家、教授、学者致以深切的谢意。