刍议我国农村社会救助制度的运行与完善_社会救助制度的完善

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刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

摘要：我国农村社会救助制度自新中国成立后经历了改革开放之前和之后两个阶段的政策嬗变。21世纪以来，针对农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村最低生活保障、农村医疗救助、农村“五保”供养等一系列农村社会救助制度。但其在运行中仍存在救助标准偏低、救助覆盖面不足、救助配套政策缺乏、救助资源整合不到位、救助管理服务不规范等问题。为提高农村社会救助水平和扩大农村社会救助范围，应从规范与整合救助项目、优化制度设计、增加资金来源、理顺管理体制、健全法律法规等方面完善我国农村社会救助制度。

关键词： 农村社会救助； 运行； 完善

中图分类号：C1913； F812.8

文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02004706

社会救助是国家和社会通过国民收入的分配和再分配，运用资金、实物或服务等手段，依据法律规定对无收入、无生活来源、无劳动能力、生活在最低生活标准以下的个人或家庭，以及因自然灾害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物质帮助以保障其基本生活而摆脱其生活困境的一种社会保障制度。[1]社会救助是社会保障的最后一张“安全网”，对保障个人的基本生存权，维护社会秩序稳定和促进社会政治、经济、文化等方面持续、全面的发展具有重要意义。

国外对于社会救助的研究主要集中于贫困问题，从一般贫困入手，根据实际情况开展社会救助的理论和政策性研究。对于具体政策性的研究主要集中于社会救助的结构、标准及管理层面，并已形成理论体系。相对于国外而言，国内对于农村社会救助的研究集中于体系建设、具体内容、救助模式和政府责任等方面，但对于如何完善农村社会救助体系、提高救助效率和效果等的研究还明显不足，这些问题都需要进一步地深入研究。

一、我国农村社会救助制度的运行状况

21世纪以来，为解决农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村“五保”供养、农村最低生活保障、农村医疗救助、流浪乞讨人员救助、农村住房救助等一系列社会救助政策法规，救助内容日益丰富，资金投入大幅增加，救助范围不断扩大，社会救助由单项救助逐步转向全面救助、体系化发展。

1.农村救助体系基本建立

我国大多数省份都出台了建立健全社会救助体系的政策性文件，分别由中央和地方制定发布并贯彻实施，各项农村社会救助制度互联互补，从不同的方面为困难群众提供支持。其中农村低保是我国农村一项最基本的社会救助制度，为农村贫困家庭提供维持其最低生活水平的救助，其他特定困难群众可获得灾害、教育、住房等其他的专项救助。另外，农村一些救助制度还从“兜底保障”向上延伸，发挥部分社会福利、社会保险的职能，如农村“五保”供养、医疗救助等。社会救助满足了救助对象基本生存和发展等不同层次需要，在解决温饱问题的同时，也帮助他们提高了生存能力和自我发展能力。各项救助制度共同构成了保障农村困难群众基本生活的最后屏障和安全网。

2.社会救助资金投入较快增长

近年来，中央和地方各级财政对农村社会救助的资金投入逐年增长，有力地推进了社会救助工作的开展。农村低保方面，2013年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金6123亿元，占总支出的706%；农村“五保”供养方面，2013年各级财政共支出农村五保供养资金1723亿元，比上年增长189%；农村医疗救助方面，2013年各级财政共支出资助参合资金300亿元[2]。同时，国家还建立健全了专项资金管理制度，将社会救助资金实行专项管理、专款专用，较好地保证了资金的落实。

3.社会救助的覆盖范围稳步扩大

进入21世纪以来，随着各级政府对农村社会救助制度建设的支持力度不断扩大，各专项社会救助覆盖范围也不断扩大。从农村最低生活保障制度上看，民政部门发布的数据显示，2006～2013年，全国农村低保对象由1 5931万人增加至5 3880万人，增长了2382%，其中2013年比2012年同期增加435万人，增长了08%；农村得到“五保”供养的人数也有所增长，由2006年的5033万人增加到2013年的5372万人，增长了67%。[2]在教育救助上，我国部分省份扩大了教育救助的覆盖范围，除了低收入家庭的就学子女可以获得相应教育救助，也将一些特殊类型的人员，如福利机构监护的未成年人、五保供养的未成年人、烈士子女、残疾人，以及因贫困没有其他渠道解决教育问题的，纳入了教育救助的范围。

4.运行机制逐步形成，组织服务网络初步构建

在农村社会救助的运行机制方面，主要涉及到社会救助资金的筹集、管理、发放与使用等方面。社会救助资金有财政拨款、社会筹集、信贷扶贫和国际援助等渠道，其管理机构主要是各级民政部门，救助资金的发放与使用必须兼顾专款专用和重点使用的原则。在组织服务方面，政府在各乡镇、街道搭建起社会救助信息服务平台，向下收集困难群众需要救助的信息，向上引导各施救部门或组织按照困难群众的需要合理、有序地开展救助活动。从而使各地形成了以乡镇、街道为平台，救助活动“一个口子上下”的运行模式，社会救助各项资源得到进一步开发、整合和合理配置，救助效率得到显著提高。

二、我国农村社会救助制度运行中存在的主要问题

我国农村社会救助制度总体上还处于发展的初级阶段，在制度的设计、体制的理顺、资金的供给、社会救助的管理与服务等多方面还存在一些缺陷与不足。

1.救助标准偏低

就农村低保来说，其标准和实际补助水平，虽然近年来呈增长趋势，但总体看还比较低。以2009年为例，该年全国农村低保的平均标准为每人每年1 210元，仅占同期全国农民人均纯收入（5 153元）的23.5%，仅是联合国人均每日1美元的最低贫困标准的一半左右；农村低保补助月人均64元，占同期城市低保水平（165元）的39%。[3]农村低保标准的确定，尽管主要考虑满足农村居民衣食等基本需求，但也要适度考虑人在社会生活方面的基本需求。目前的农村最低生活保障标准仅仅考虑前者，而且在很多地区低保标准的上涨幅度赶不上物价的上涨幅度，很难保障困难群体的最基本生活需要。

在医疗救助和自然灾害救助水平上也存在同样的问题。对绍兴、桐庐和仙居三县的调查表明，2006年三县的医疗救助对象从新农合、救助基金中获得的补偿额分别占22.18%、10.41%，两项补偿金仅占救助对象全年人均医疗费的32.65%（1/3弱），医疗救助对象的自付比例超过2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放弃治疗，事后也将背负沉重债务。而在自然灾害救助中，国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。[5]

2.生活救助覆盖面不足

以农村低保救助为例，尽管在2010年，农村有5 214万人获得低保救助，获救助人口占农村人口近5%，也高于同期的农村绝对贫困线以下人口，但由于绝对贫困线定得较低，还有许多人被排除在外。据有关专家推测，若按2010年新确定的农村人均纯收入2 300元作为贫困线，农村贫困人口仍有近1.5亿人，现有的救助比例只占应救助比例的1/3左右。[6]许多地区的实地调查都显示，农村的低保率远远低于当地的贫困发生率。以山东为例，山东省贫困发生率为472%，低保率只有249%，低保人口占贫困人口的比率为529%。[6]

3.社会救助资金不足

目前我国农村救助资金缺口比较大，导致救助覆盖面不足，救助标准偏低。救助资金不足，有多种原因：一是地方政府因税收大头由中央拿走，自身缺乏财力；二是在财政支出结构中，公共财政的支出导向还不到位，许多地方政府仍把大量财政资金用于发展生产上；三是欠发达地区产业发展落后，缺乏税源基础；四是中央财政转移支付数量不足或结构不合理，如中央的转移支付中救灾款数量较充足，而医疗救助及最低生活保障补助却不够；五是政府间投入存在博弈，由于缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金的拨付存在上下级政府间互相推卸的现象。另外，由于尚未形成社会化搞慈善的氛围，来自社会的慈善捐款数量还较少。

4.社会救助标准缺乏科学性

例如，在农村低保制度框架中，保障标准处于核心和基础地位，低保人数、所需资金、救助水平都是围绕保障标准确定的。但各地在制定低保标准时，虽然运用基本需求支出法进行测算，但人为控制的财政因素影响较大，由于利益表达机制不健全，困难群体争取财政投向的话语权相对较弱。农村低保是一项选择性社会救助政策，在我国尚未实现一站式社会保障管理体系，没有居民档案和居民征信管理手段，政府缺乏对居民进行经济状况调查的权力和能力。在确认低保对象的操作上，主要靠申请人提供收入证明、低保工作人员入户调查和邻居取证、民主评议等方式，经办机构几乎无法识别和消除瞒报、少报和不报的欺诈、冒领和“搭便车”问题，这对于依据家庭人均收入核算补助金额的低保制度来说，就显得很不科学和准确。[7]

5.社会救助制度缺乏相关配套政策

在农村社会救助制度体系中，最低生活保障制度与扶贫制度、最低工资制度、医疗救助制度、就业保障制度等其他社会救助制度之间存在紧密的联系。其中，最低生活保障制度保障的只是农村居民基本的生活需求，而诸如子女教育、大病治疗以及其他难以预料的突发事件造成的生活困难问题，仅靠生活保障制度是难以完全解决的。要使农村困难群体的生活真正得到切实的保障，进而彻底摆脱贫困，必须要有与最低生活保障制度相配套的相关优惠政策和救助措施，否则，有些低保对象即使暂时脱了贫困，也会因种种其他原因而重新返贫。当前我国农村最低生活保障还未真正形成保扶结合，各部门齐抓共管，社会互助互济和增强低保群体的自我造血、自我发展能力的局面。[8]

6.救助资源整合不到位

现行的社会救助制度同其他社会保障制度一样，由于受政治体制改革滞后的制约，在执行中往往出现“多龙治水”的状况，“各吹各的号，各拉各的调”，工作不能形成整体合力。具体来说，就是在宏观管理上缺乏统一而集中的管理，没有设立权威的管理机构，导致农村社会救助缺乏统一的发展规划和工作规范。在对农村贫困救助的具体执行上，依靠基层政权组织及群众性管理组织的分级分类负责体制没有被提升到议事日程上来，而是“铁路警察，各管一段”。各级各地区社会救助事务的管理、执行、监督疏漏众多，离建成分工协作的社会化、法制化的农村社会救助网络体系还有很长的一段路要走。

7.部分基层社会救助机构工作力量薄弱，管理、服务不规范

我国各地社会救助工作发展很不平衡，部分地区，尤其是欠发达地区，基层社会救助工作力量薄弱，人手不足，社会救助工作存在经费少、硬件设施陈旧、人员缺乏培训、组织建设滞后等问题。基层监督机制不健全，工作制度和程序不完善又助长了农村社会救助工作的粗放运作，从而导致在资格申请审查、保障对象确定、保障资金发放、保障标准执行等各个环节出现了不按政策办事以及不公正、不合理、不透明等违反政策规定的问题，甚至发生挪用、截留救助金和优亲厚友等违法违规行为。

三、完善我国农村社会救助制度的思考

1.完善农村社会救助体系，规范与整合部分救助项目

农村社会救助应是一个完整的救助体系，既应包括生活救助，也应包括医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、灾害救助等，这是陷入困境的农民在生产生活中所具有的需求多样化的特性所决定的。当然，救助项目的完善需要一个过程，它受经济发展水平及社会救助能力的制约。目前，我国许多地区都提出了逐步构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充的完善社会救助体系的基本原则，这也是符合我国客观情况的。在推进农村社会救助体系的建设中，一要加快救助项目建立步伐，已经具备条件的地区要积极拓宽救助项目，暂时不具备条件的地区，也要通过向上争取支持，鼓励社会兴办等方式，创造条件将一些必需的救助项目建立起来。二要根据实际，确立本地区应建立的社会救助项目，明确救助项目建立的优先顺序。为了把有限的资金用在刀刃上，要结合地区实际确立优先建立的社会救助项目，比如，子女就学问题突出的地区，应优先考虑教育救助问题；农村危房问题突出的地区，应集中资金分批次开展危房改造工作。在完善农村社会救助体系的工作中，中央政府应承担更大责任，因为许多救助项目具有外溢效应，如教育救助、技能培训救助等。

由于农村社会救助项目设立不是“一揽子”式的，各救助项目之间缺乏有机的衔接与配合，存在重复补助以及漏补少补的情形，[9]在农村社会救助体系的完善过程中，要加以适当规范和整合。比如，农村的“五保”与其他专项制度的关系问题，单独设立“五保”制度，带有歧视性；而且同样贫困的农民有的入“五保”，有的进低保，还会增加管理与运行成本。因为多套救助制度同时运作，要求设立对应的管理机构，增加不必要的开支。可考虑在适当时机，逐步将“五保”制度并入农村各专项制度中来，以减少层次性，减少因制度过于复杂而产生的重复补助以及漏补的情形。对于在低保制度建立期间采取的一些过渡性的救助措施，比如定期定量救助，也应纳入低保制度。

2.优化制度设计，提高救助效果，增强社会救助的瞄准能力

优化社会救助制度设计中的首个要项是救助标准的确立。在我国，农村居民的生活救助、医疗救助以及其他救助项目中都普遍存在救助标准偏低、救助条件过于严苛等问题，影响了社会救助的效果。比如，在贫困标准确定上，联合国粮农组织将恩格尔系数作为衡量一个国家或地区富裕程度的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，而我国农村贫困线所对应的农户食物消费支出达到85%，与联合国粮农组织所确定的59%的临界线偏离较大，而且，在贫困标准设计上也没有考虑个人及家庭状况，如是否残疾人、孕妇、育儿期妇女等因素[10]。

我国在农村贫困人口生活救助标准的确立上，应考虑高于绝对贫困线。从国际经验来看，界定贫困线标准有两种：一是绝对贫困线，以保证贫困家庭及个人的基本生活需求为主；二是相对贫困线，以保证贫困家庭及个人在保证基本生活的前提下，能有参与社会生活，获得一定发展的能力。[11]前者以每人每日获得2 100大卡热量的最低营养需求为基准，后者大致相当于国民收入的一半。[11]以绝对贫困线作为低保标准一般是适用不发达国家的，由于国力及社会救助能力有限，不得不以保活为基本目标。但是随着经济的发展，对贫困的资助标准也应改变，应以促进个人发展，增进社会和谐为目标。我国近些年经济高速增长，已进入发展中国家中上等行列，在对贫困人群的救助上虽不能像发达国家那样，以相对贫困线来界定贫困人口，但也应跟上经济发展步伐，适当提高救助标准。

如何甄别被救助人群，确定哪些人应受救助、哪些人不应救助，受救助程度如何，以确保救助资金的有效使用是目前我国农村救助制度发展面临的一个难题。解决这个问题，必须尽可能设计多项筛选指标，如根据收入流、资产状况确定是否入围受救助范围。同时也可以设计一些排除选项，将不适宜的人排除在外，避免“养懒汉”“揩油”等现象的发生。在现实中可通过深入社区调查、邻里访问、信函索证、社区评议和公示，通过多部门协作的方式，以获取正确信息，确保应保者都受到保障。

3.完善救助资源供给系统，拓宽救助资金的来源渠道和数量，提高救助效率

建立有效的救助资源供给系统，是建构新型农村社会救助体系的物质保障。救助资源主要分为现金、实物和服务三类，其供给主体主要为政府、民间和国际社会。资源的短缺和不足是制约农村社会救助体系建设的瓶颈。只有解决了救助资源开发、整合和配置三方面的问题，构建起救助资源的供给系统，才能为救助工作的开展提供坚实的保障。

救助资源的开发首先要增加政府对社会救助资源的投入。近些年来，国家对农村社会救助的投入虽有一定程度的增加，但仍远不能满足需要。财政投入不足有多方面的原因。首先是在指导思想上政府对农村社会救助的重视程度不够，这一方面是因为农业在国民经济中的地位逐渐边缘化，农村问题的优先性程度相应地下降；另一方面是因为社会救助制度不属于“积极的社会保障”范畴，它的对象一般是经济活动能力较弱的人口，它在提高人力资本，促进经济发展方面的作用不如其他社会保障项目。这样即便是在政府重视农村社会保障工作的时候，优先考虑的也不是社会救助。其次是现有的财政管理体制将财政收入大头集中到了中央财政，地方财力不足，没有积极性和主动性开展农村社会救助，即使开展也因财力不足，使社会救助覆盖面不高，标准较低。最后是财政转型还不到位，财政用于经济建设的开支仍占财政支出的很大比例，再加上高额的政府运作的行政管理费，政府用于社会事业方面的支出就显得捉襟见肘。因此，要使财政对农村社会救助的投入有显著的增长，必须在指导思想、财政管理体制与财政转型上着手。

我国民间救助同国外相比差距很大，民间资源开发还有很大空间，今后应从增强企业与个人的社会捐赠意识，改进社会捐赠的税收优惠措施，大力发展民间慈善组织，以及加强对慈善组织的的监管，增强慈善组织的公信力等方面着手，壮大民间救助力量与救助资金来源。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务，援助资金一般应占国内生产总值的3%～5%。[12]但从实际情况看，援助资金远远没有达到这一比例。因此我们应当进一步加大宣传，争取国际组织对我们的社会救助。

整合救助资源的使用，将其用到最需要的地方是提高农村社会救助效率的一个有效途径。救助资源的配置涉及两个方面：一是国家总体救助资源的配置，即国家财政结构问题，也即国家社会保障资金中规定多大比例用于社会救助；二是救助资源本身的配置问题，即救助资源内部结构问题，也即在社会救助资源中多大比例用于东西部地区，多大比例用于生活救助、医疗救助、“五保”供养等都需要通盘考虑。社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。[13]

4.理顺农村社会救助管理体制，加强社会救助监管，提高服务递送效率

农村社会救助涵盖众多救助项目，涉及众多部门，必须理顺管理体制，搞好工作衔接。要明确部门主管、部门设置，明确部门分工及各自职责，避免职责不清、工作推诿、重复工作、重复救助等现象。从一些地区的实践看，建立“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的管理体制，[14]有较好的实施效果。

农村社会救助工作的顺利运行，离不开严格且有效的监管。完善农村社会救助工作的监管机制可从四方面着手。一是出台单项社会救助制度的操作规范、管理规章和实施细则。二是努力提高社会救助工作的公开性和透明度，按照政务公开的要求，及时向社会公布社会救助政策的相关规定以及资金安排、分配和管理使用的情况。三是切实加强社会救助资金的管理使用，做到专户专储、专户管理、专款专用，确保各项救助款项及时足额地发放到救助对象手中。四是建立对社会救助工作实施情况和实施效果进行定期检查评估的工作制度，将检查评估结果纳入政府目标考核体系，完善和落实相关奖惩机制。[15]

要提高农村社会救助递送服务的效率，首先，要搞好农村社会救助的硬件建设：一要建立健全社会救助工作机构，重点放在乡村基层，在乡镇探索建立社会救助所，在村委会设立社会救助站或救助点等；二要保证工作经费，可以按照工作量或救助资金总额的一定比例安排工作经费；三要搞好技能培训，提高工作人员的业务技能。其次，要探索社会救助工作的分工协作机制。对于社会救助工作，政府和民间应当有合理的分工。最后，要大力提升工作人员的爱岗敬业精神，通过约束鼓励、工作竞聘、有进有出等方式强化工作人员的服务意识、公仆意识，保证受助对象既能获得物质救助，又能获得精神慰藉。

5.建立健全农村社会救助法律法规，为农村社会救助工作的开展保驾护航

现阶段，我国社会救助立法层次还停留在条例、办法、决定和通知水平，没有出台统一的社会救助法，与之配套的单项社会救助法律也相对缺乏，尚未形成完备的社会资助法律体系。法律法规的不健全、不完善使得农村救助工作在很大程度上依赖于地方政府领导人对这项工作的认知和重视程度，存在随意性、不规范性、政策不连续性等问题，农村社会救助的制度化建设也因此大打折扣。而且，农村救助工作发展也面临许多新情况，还需在政策法规上加以改革、调整，这都要求我们必须把法制化问题摆在重要位置。

近期我国正酝酿出台《社会救助法》，这部法律将囊括现有的城乡低保制度、灾民救助制度、农村“五保”制度以及医疗救助、城市流浪乞讨人员救助、教育、住房等方面的专项制度[16]。《社会救助法》将对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、各项社会救助制度的具体措施、管理部门对社会救助审查程序等进行界定和规范。这部法律的出台必将促进我国农村社会救助事业的健康发展，为农村社会救助工作的开展保驾护航。

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