健全农村民主管理制度_健全工会民主管理制度
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健全农村民主管理制度
詹成付
党的十七届三中通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大决定的决定》把“健全农村民主管理制度”作为今后农村工作必须大力加强的六项制度建设之一，这是全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，从我国基本国情出发，对农村社会主义民主政治建设作出的重要部署，我们要认真学习领会，切实贯彻落实。
一、充分认识新形势下健全农村民主管理制度的重大意义
我国农村民主管理制度，是指广大农民群众在党领导下对农村基层经济、政治、文化和其他社会事务行使当家作主权利的政策、法规、程序、规范的总称，是我国社会主义民主政治制度的重要组成部分和重要基础。它发源于新民主主义革命时期，探索于社会主义建设时期，广泛实践于改革开放时期，在当今农村社会生活中发挥着越来越重要的作用。目前，我国正站在新的历史起点，朝着全面建设小康社会奋斗目标不断迈出坚实步伐，我们要充分认识新形势下健全农村民主管理制度的重大意义。
健全农村民主管理制度，是在农村建成全面小康社会的必然要求。富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，是我国建设的目标方向，农村全面小康社会建设是包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设在内的全面建设。正因为如此，党的十七大报告把“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”，“基层民主制度更加完善”等内容纳入到实现全面建设小康社会奋斗目标新要求之中；党的十七届三中《决定》把“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障” 等内容纳入到2020年农村改革发展的基本目标任务之中。只有农村民主管理制度日益健全了、完善了，才能完整实现在农村建成全面小康社会的目标任务。
健全农村民主管理制度，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。贯彻落实科学发展观，必须从实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益出发谋发展、促发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展的成果由人民共享。这就要求我们始终把人民的利益放在首位，从各个层次保障人民当家作主的地位，努力营造人民群众充分发挥聪明才智的社会环境。农村民主管理制度日益健全了、完善了，就能有力保障农民群众的物质利益和民主权利，大大激发他们当家作主的责任感，形成推动科学发展的强大力量，促进经济社会又好又快发展。
健全农村民主管理制度，是保持农村和谐稳定的必然要求。目前，我国社会总体上是和谐的，但在发展过程中也有不少影响社会和谐的矛盾和问题。在一些地方，旧的矛盾和问题还没有完全解决，新的矛盾和问题又纷纷涌现，特别是一些农村因土地征用、移民搬迁、环境污染、集体资产处置、干群关系等问题诱发的群体性事件呈持续多发态势。同时，还要看到，我国工业化、城镇化进程明显加快。西方工业化国家在二三百年内围绕工业化、城市化陆续出现的问题，在我国加快工业化、城镇化进程中集中凸显了。只有及时化解这些矛盾，才能真正保障经济社会又好又快发展。农村民主管理制度健全了、完善了，就能有效引导农民群众实行自我管理、自我教育、自我约束，把大量矛盾化解在基层、大量问题解决在基层，促进社会和谐稳定。健全农村民主管理制度，是巩固党在农村执政基础的必然要求。我们党来自人民，植根人民，只有牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做到心中装着人民、工作依靠人民、一切为了人民，才能获得取之不尽、用之不竭的力量源泉，才能永远立于战无不胜、攻无不克的不败之地。目前，我国农村有乡镇党委、村党组织68万多个，约占全国基层党组织总数的20％；农村党员3029万名，约占全国党员总数的43％；农村基层干部680万人。农村基层组织和党员干部联系着广大农民群众，他们能否做到一心为民，直接影响农民群众对党和政府的评价，直接关系党在农村各项方针政策的贯彻落实。农村民主管理制度健全了、完善了，农民群众的监督更加有力了，就能促进党员干部密切和农民群众的血肉联系，促进党员干部坚持群众路线，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为农民群众办好事、办实事，把广大农民群众紧紧团结在党和政府周围，同心同德为实现国家富强和人民幸福而奋斗。
总之，健全农村民主管理制度是一件关系农村全面建设小康社会、关系农民切身利益、关系农村和谐稳定的大事，我们要把思想认识统一到《决定》精神上来，在已有工作基础上把农村民主管理制度建设继续推向前进。
二、正确理解健全农村民主管理制度的新要求新任务
健全农村民主管理制度涉及基层政权、基层群众自治和社会自治等多个层次和领域。《决定》继承党在农村民主管理制度建设上的成功做法，适应农村经济社会发展的新变化，顺应农民扩大民主的新期待，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，对健全农村民主管理制度提出了一系列新要求新任务，概括起来说，主要有以下七个方面。
（一）健全县乡人民代表大会制度
县级(包括县、自治县、不设区的市、市辖区)和乡级（包括乡、民族乡、镇）人民代表大会，是县、乡国家权力机关，是我国人民代表大会制度的重要层次，是农民群众依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的重要渠道，分别行使15项职权和13项职权。县乡两级人大代表均由选民直接选举产生，截至目前，全国县级人大代表换届选举进行过16次，乡级人大代表换届选举进行过17次。针对目前县级人大代表名额是按农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配，县乡人大中普通农民群众的名额往往被干部挤占，有的代表听取原选举单位的意见不多、反映群众要求不够、联系群众不多、接受群众监督不够等问题，《决定》提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例，密切人大代表同农民的联系”的要求，这对于更好地发挥县乡人民代表作用，加强县乡人民代表大会制度建设，切实履行县乡国家权力机关的职能，必将产生重要促进作用。
（二）完善乡镇政府社会管理和公共服务职能
乡镇政府是我国设在农村的基层政府，2007年底，我国（不含港澳台地区）有乡镇34369个，其中乡、民族乡15120个，镇19249个。取消人民公社、恢复乡镇建制以来，许多乡镇政府职能转变一直没有到位，突出表现在政企不分、政社不分，许多乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上。在社会主义市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效的发挥作用，已经成为一个重大课题。自2004年3月中央决定将乡镇机构改革作为农村税费改革的配套内容以来，各地按照中央精神，积极开展乡镇机构改革试点，着力推动职能转变，在调整党政机构、改革整合事业站所、精简分流富余人员等方面取得了积极成效。到目前为止，全国试点乡镇已占乡镇总数的52％。根据党的十七届二中全会精神和各地的实践经验，《决定》提出，要“继续推进农村综合改革，二O一二年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”，这就为乡镇政府转变职能，有效发挥作用，密切基层政府与农民群众的关系，进一步指明了方向。
（三）完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制
随着农村社会权利意识、民主意识、法律意识的普遍提高，越来越多的农民群众不仅关注自己的经济利益、身边的经济利益、眼前的经济利益，而且也会关注群体利益、长远利益；不仅关注经济利益，而且关注政治利益、精神文化利益以及社会利益、环保利益等。近年来，一些地方的农民群众要求乡镇政府及时公开政务情况，积极参与乡镇预算编制和分配情况讨论，就是这种政治参与积极性增强的表现。顺应农民群众的愿望，《决定》指出，要“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权”，这是党的历次中央全会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念，充分体现了党的十七大关于“政治体制改革作为我国全面改革开放的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”的精神，为扩大农民群众在农村基层经济、政治、文化和其他社会事务的有效参与指明了方向和路径。
（四）健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制 农村村民自治制度是农村民主管理制度的重要组成部分。截至2007年底，我国农村（不含港澳台地区）有61.3万多个村委会，全国绝大多数农村已进行了6次以上的村委会换届选举，85％的农村建立了实施民主决策的村民大会或者村民代表大会，90％以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，农村村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作、村干部离任审计等活动普遍开展。随着构建社会主义和谐社会进程的推进，农村村民自治在基层社会管理和服务中的地位日益显现，在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用更加突出。基于村民自治制度在农村基层经济社会发展中的地位和作用，全会《决定》明确提出，要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”这必将引领村民自治向着自治组织更加健全、自治活动更加规范、自治范围更加扩大、自治程序更加完善、自治保障更加有力、自治成效更加明显的方向前进。
（五）加强农村法制建设
民主是法制的基础，法制是民主的保障。发展社会主义民主，必须同健全社会主义法制紧密结合。经过多年的努力，在我国农村民主管理领域已基本做到了有法可依，但也存在着有的法律制度贯彻执行不够，有的法律规定过于原则、缺乏可操作性等问题。比如，一些农村在基层选举中不按法定程序办事，有的在村务公开上弄虚作假，甚至长期不公开村务，引起群众不满。还比如，《村委会组织法》只是笼统规定了什么人有选举权和被选举权，而没有规定什么人没有候选人资格，特别是那些违反计划生育政策、刚刚刑满释放、不履行公民义务而又没有被剥夺政治权利的人，成为候选人甚至当选时，其负面影响很大。再比如，对村委会选举中出现买卖、伪造选票，宗族、派性、黑恶势力控制选举的行为，现有的法律都没有明确而严肃的处罚规定。总结历史和现实经验，《决定》强调要“加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育，搞好法律服务，提高农民法律意识，推进农村依法治理。”这虽然是农村法制建设的总要求，同样对农村民主管理领域的法制建设具有指导意义，需要认真贯彻落实。
（六）培育农村服务性、公益性、互助性社会组织
社会越发展，社会事务就越复杂，这是现代经济社会发展的普遍现象。过去，在计划经济体制下，我国各级政府管的事情无所不包。如果说，那时的社会事务不多，政府还能管得起、包得住的话，那么，今天当社会不断分化、各种事务层出不穷时，单单靠自身的力量来管理社会，政府已经力不从心了。所以，在市场经济条件下，我国社会治理体制正在发生着不以人的意志为转移的变化。必须看到，经过三十年改革，我国社会治理体制改革取得了很大进展，但不少政府仍然管着许多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情却没有管或者没有管好。政府职能转变之所以还不到位，其原因不仅在于政企分开、政事分开、政资分开不到位，还在于市场体系建设尚不到位，也在于各种社会组织发展不够，力量比较薄弱，承接政府转移事务的能力有限。在新形势下，如何完善培育扶持和依法管理政策，进一步发展和规范各类社会组织，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，更好发挥社会组织的作用，就显得十分重要而紧迫。全会《决定》明确提出，要“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，增强社会自治功能”，从而为破解这一重大问题，为农村民主管理制度建设注入新的活力指明了方向。
（七）增强农村民主管理制度的物质保障能力
把健全农村民主管理制度与物质保障能力建设一起作为重要任务来部署，是党的十七届三中全会《决定》的新安排。众所周知，没有一定的物质保障，农村民主管理制度难以正常运转，健全农村民主管理制度也就无从谈起。目前许多地方农村民主管理制度的物质保障仍然薄弱。例如，《选举法》规定地方各级人民代表大会的选举经费由国库开支，但没有明确的标准和拨款方式，各地的做法差距较大，有的地方不能保证选举的正常开支。农村村委会选举经费在不少地方也无着落。税费改革后，许多农村县乡村债务问题落出水面，不少基层得到的转移支付不仅少，而且不及时，农村“一事一议”难开展，严重影响着农村民主管理制度的运行和健全。《决定》指出，要“采取多种措施增强基层财力，逐步解决一些行政村运转困难问题，积极稳妥化解乡村债务。继续做好农民负担监督管理工作，完善村民一事一议筹资筹劳办法，健全农村公益事业建设机制”，从而为解决农村民主管理制度的物质保障问题指明了方向。
总之，《决定》对健全农村民主管理制度提出了一系列新要求新任务，对当前和今后一个时期农村基层民主政治建设具有重要指导意义，各地区各部门应当采取有效措施，细化任务要求，进一步发挥好农村民主管理制度在农村建设全面小康社会进程中的重要作用。
三、健全农村民主管理制度应当把握好的几个问题
健全农村民主管理制度，是一项政治性、政策性很强的工作，为确保其顺利进行，应当把握好以下几个问题。
（一）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一
实践证明，只有坚持党的领导，才能使健全农村民主管理制度沿着正确的方向前进；只有保障农民群众在基层事务上当家作主，才能把握住健全农村民主管理制度的核心和精髓；只有贯彻依法治国基本方略，才能使健全农村民主管理制度有序进行。党的领导、人民当家作主、依法治国三者决不能割裂开来、对立起来，而应当有机统一于健全农村民主管理制度的实践之中。因此，贯彻《决定》精神，我们要更加自觉把党的领导贯穿于健全农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项实践之中，充分发挥各级党委、农村基层党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，使健全农村民主管理制度有领导、有秩序、有步骤地进行；要更加自觉地落实好法律法规赋予农民群众的各项民主权利，尊重农民群众的首创精神，及时总结和推广有利于农民当家作主的好经验；要更加自觉地完善保障农民直接行使民主权利的政策法规，加强法制宣传教育，增强县乡干部依法行政能力，增强农民群众的法制观念，坚决查处破坏农村基层民主法制建设的行为，坚决制止利用宗族、家族势力干扰农村公共事务的行为。惟其如此，健全农村民主管理制度工作才能沿着健康轨道前进。
（二）坚持把健全农村民主管理制度与促进农村经济社会又好又快发展相结合
社会主义的根本任务是发展社会生产力。在整个社会主义初级阶段，必须始终把加快社会生产力发展作为农村工作的中心，一切政策都要有利于发展现代农业、增加农民收入、繁荣农村经济。实践证明，农村民主管理制度建设之所以能得到农民群众的赞同和参与，能得到各级党委政府的重视和支持，一个重要原因就在于它紧紧围绕农民最关心最直接最现实的问题来开展，既落实了民主权利，又使农民感受到了基层民主给他们带来的好处和实惠，就在于它推动了农村改革发展稳定各项工作的落实。因此，贯彻《决定》精神，我们要更加自觉地把健全农村民主管理制度同农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等各项任务紧密结合起来，同在基层形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、利益保障机制紧密结合起来，推动农村经济社会又好又快发展。惟其如此，健全农村民主管理制度工作才能获得巨大动力和活力。
（三）持统筹兼顾，分类指导
实践证明，健全农村民主管理制度涉及面宽，有许多重大利益关系需要协调，因此，贯彻《决定》精神，我们要更加自觉地坚持统筹兼顾，既要使农村民主管理制度不断完善，又要为经济发展创造良好的政治和社会环境；既要坚定不移，又要有步骤、有秩序；既要抓紧当前工作，又要树立持久建设思想；既要加强基层政权建设，又要加强基层群众自治组织和社会组织建设；既要满腔热情地支持和帮助农民群众学习民主、实践民主、当家作主，又要切实指导他们正确行使好民主权利；既要扩大农民群众民主权利，又要增强党和政府有效管理能力。同时，我国农村经济社会发展的不平衡性，也是健全农村民主管理制度工作中应当充分考虑的客观现实，应当坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，创造性地开展工作。各地区各部门在制定政策、出台规划时，要更加自觉地把整体推进和分类指导结合起来，提倡多样性、不搞一刀切，允许有先有后、不搞齐步走。在指导工作时，既要注重一般号召，又要加强个别指导；既要注重先进典型经验的总结推广，又要帮助落后地方改进工作。惟其如此，健全农村民主管理制度工作才能收到扎扎实实的成效。总之，我们要妥善处理好健全农村民主管理制度工作中的矛盾和问题，做到思想上清醒、政治上坚定、措施上有力、方法上妥当，不断提升农村基层民主政治建设的水平。
