浅述我国公务员制度的发展_我国公务员制度探析

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浅述我国公务员制度的发展

内容摘要：当代中国公务员制度是在中国共产党的领导下，继承先前的干部人事制度中的优良传统，以原有的干部人事制度为基础，借鉴国外的经验的基础上建立起来，符合中国的国情，具有鲜明的中国特色。中国的公务员制度自改革开放后逐步发展起来，具有特色的原则和特点，对中国的发展意义重大。

关键词：

公务员制度

干部人事制度

改革开放 党管干部

一、公务员与公务员制度的介绍

公务员是现代国家的管理者，其素质的好坏、管理能力的强弱、管理水平的高低在很大程度上代表着一个国家的形象，也象征着一个国家及其政府的能力和水平。对公务员进行管理的制度就为公务员制度。英国最早在19世纪中后期建立公务员制度，此后，在100多年的发展历程中，公务员制度已经成为一个世界性的制度，在各国政府的管理中发挥着不可替代的作用。

公务员是代表政府对社会进行管理的群体，关于这一群体，各国有不同的称呼，其所指的范围也不同。英国的公务员群体统称为“文官”，指的是中央行政机关中非选举产生和非政治任命的常任官员，不包括政务官（首相、大臣、国务大臣、政务次官等）、企事业单位工作人员、地方自治机关人员和法官；在美国，联邦行政机关中的所有工作人员统称“政府雇员”，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的其他文职人员；在日本、法国等国，所有国家机关的工作人员以及公共企事业单位的所有人员，都划入公务员的范围，分为国家公务员和地方公务员；在原苏联、中国等社会主义国家，传统上把履行一定的公共管理职能，实行编制管理，其工资福利等费用由国家财政负担的社会群体称为“国家干部”，改革开放以来，随着干部人事制度的改革和公务员制度的建立与发展，国家干部的概念逐步淡化，取而代之的则为“公务员”。总之，公务员的概念可以概括为“依法履行公职，实行编制管理，国家财政负担工资福利的工作人员”。

在理解公务员与制度的基础上，公务员制度的含义可以概括为近现代国家为对公务员进行科学管理而建立并运行的一套法规体系。公务员制度具有选拔配置、更新、监控、保障、开发和激励六种功能，这些功能的良好运行能更好地达到和实现公务员管理的目标。公务员制度的建立有利于国家政治和行政秩序的长期稳定，防止和避免政府的吏治腐败，同时，在政府机关选用人才方面为其提供一个全面系统的衡量标准，有利于政府管理水平和工作效率的提高，对于社会而言，公务员制度的实行为优秀人才提供了展示自我、实现自我的平台，促进了社会的公平，规范了政府为社会提供的公共服务。

二、当代中国公务员制度的建立与发展

当代公务员制度的建立是中国共产党为了符合时代的发展要求而采取的一种积极主动的行为，是对先前相对落后的干部人事管理制度的改革，是社会主义制度的自我完善。

（一）产生的历史背景

首先，经济体制改革是建立公务员制度的根本动力。马克思认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。十一届三中全会以后，我国工作重心逐渐从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”上来，1992年召开的十四大，首次明确提出建立社会主义市场经济体制，这一目标的不断推进也有力地加快社会各项事业的改革与进步。市场经济以公平竞争为基础，以法律为保障，视效率为生命，在计划经济体制下运行的国家行政机关的人事管理办法已经不适应，甚至阻碍了社会主义市场经济体制改革的进程，竞争择优机制的运用使公务员制度的建立成为中国推进经济体制改革的迫切要求。

此外，干部人事制度改革是实行国家公务员制度的直接原因。党和国家的工作重点转移后，原来的与计划经济体制相对应的干部人事制度越来越不适应经济社会的发展。第一，干部管理对象庞杂，缺乏科学的分类。自1949年以来，国家政府的工作人员、党务系统专职人员、群众团体的工作人员、国家企事业单位中的管理人员和各类专业技术人员统称为“国家干部”，“干部”的概念笼统庞杂、模糊不清；第二，管理权限过于集中，管人与管事相脱节。新中国成立以后，中国一直沿用在革命战争年代由党委部门统一管理干部的办法，各级党委直接管理各级干部，出现了人事管理权过多的集中于党委部门，这种状况一方面使上级党委部门负担过重，也阻碍了下级政府部门和企事业单位积极性和主动性的发挥，造成党政不分、政企不分；第三，管理方式陈旧单一，主要表现在人员的任用和培训方面；第四，管理制度不健全，管理缺乏法制。

（二）当代公务员制度的建立过程 当代中国公务员制度是在中国共产党的领导下，继承先前干部人事制度中的优良传统，吸收干部人事制度研究的新成果，借鉴国外公务员制度发展经验的基础上建立起来。

1、酝酿阶段（1978.12—1983）

1978年，第十一届三中全会胜利召开，中国共产党做出了改革开放的重大决定。随着改革开放政策的落实，中国的干部队伍本身发生了很大的变化。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中提出要大力开展干部人事制度改革，此后，政府和学术界展开对西方发达国家公务员制度的研究工作，并派出考察团赴国外学习先进经验，也邀请外国学者和官员来中国讲学。在对干部人事制度进行深刻反思和系统总结的基础上，我国将现有的国家干部队伍分解为中共各级组织的领导人员和工作人员，国家行政机关的领导人员和工作人员，国家权力机关、审判机关和监察机关的领导人员和工作人员，群众团体的领导人员和工作人员，企事业单位的管理人员等。在1982年政府机构改革中，将国家人事局与国家劳动总局、国务院科级干部局、国家机构编制委员会合并，成立了劳动人事部。从1978年到1982年，中国在干部人事制度的改革和探索中取得了一些先进的成果。1981年十一届六中全会形成了干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”方针，1982年被正式写入党章；1982年《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》明确提出领导干部到了一定年龄要离休退休，同年，国务院也颁发了《关于老干部离职休养制度的几项决定》，建立和实施了干部离休退休制度。

2、《国家公务员暂行条例》的起草及试点阶段（1984—1993）

党中央于1984年提出要搞好干部人事方面的立法工作，从1984年11月开始，中央组织部、劳动人事部组织力量着手研究起草《国家机关工作人员法》，1986年4月将其改名为《国家机关工作人员条例》，同年7月又将其改名为《国家行政机关工作人员条例》。1986年根据邓小平同志的建议，中央成立了政治体制改革小组，下设干部人事制度改革专题组。专题组证据中央的指示精神和公务员制度的特点中国的实际情况，将《国家行政机关工作人员条例》改名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月召开党的十三大提出，在中国建立和推行国家公务员制度。从1989年开始，首先在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局六个国务院部门进行实行公务员制度的试点工作。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号，发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起正式施行。《国家公务员暂行条例》的颁布和实施标志着公务员制度正式在我国建立起来。

3、从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》（1994—2006）

《国家公务员暂行条例》发布后，同年国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》作为制度推行的依据。1993年9月10日—14日，全国推行国家公务员制度和工资制度改革工作会议在北京召开，1993年10月1日，公务员实行新的工资制度；1994年1月11日，人事部印发《国家公务员职位分类工作实施办法》；1994年3月8日，人事部下发《国家公务员考核暂行规定》；1994年6月7日，人事部下发《国家公务员录用暂行规定》；1998年2月19日，人事部下发《关于建立国家公务员录用笔试公共科目与通用专业试题库的通知》；1998年7月23日，中组部、人事部联合下发《关于党政机关推行竞争上岗的意见》„„到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立。此后，国家公务员制度进入完善阶段。为了完善国家公务员制度，2000年11月10日，人事部下发《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》；2000年中央、国家机关公务员录用考试公共科目首次增加了《申论》，至此，中央国家机关公务员录用考试公共科目统一为《公共基础知识》、《行政职业能力倾向测试》、《申论》三科。2002年2月21日，人事部下发《国家公务员行为规范》；2002年5月，人事部下发《全国公务员学法用法和依法行政培训考试大纲（通用法律知识部分）》；2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》正式颁布，并于2006年1月1日起正式施行。《公务员法》是对《国家公务员暂行条例》的总结完善，是继续推进中国干部人事制度改革的必然要求，它的出台标志着中国公务员法律制度走向了成熟。

三、中国公务员制度的基本原则和特点

（一）基本原则

1、以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。马克思列宁主义揭示了人类社会的发展规律，具有强大的生命力和无可比拟的优越性。毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想是中国的三代领导人呕心沥血，将中国不同时代的不同国情与马克思主义的基本理论相结合而创立的，它们是一脉相承而与时俱进的马克思主义，公务员制度从现阶段的中国国情出发，与中国特色社会主义制度相适应，这就要求坚持以上述思想为指导，吸收改革的成果，继续完善公务员制度。

2、贯彻社会主义初级阶段的基本路线。党的基本路线为“以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则”，即“一个中心，两个基本点”。四项基本原则指坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。社会主义初级阶段的基本路线符合我国的实际情况，代表和反映了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都要坚持基本路线，公务员制度也必须坚持这条基本路线，这是公务员制度坚持正确的政治方向，建设高素质的公务员队伍的根本保证。

3、贯彻中国共产党的干部路线和方针。党的干部指党的各级领导领导机关的工作人员，以及由共产党党员出任的机关、团体、军队、企事业单位的领导人员和管理人员。党的干部是党的事业的骨干，是人民的的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化。公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，因此，要贯彻党的干部路线和方针。

4、坚持党管干部的原则。党管干部主要指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线和方针，严格按照党的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行有效的管理和监督，包括考察，选拔，推荐、任用、监督等各个环节。党管干部的原则是巩固党的执政地位的一个重要保证，是党和国家干部管理制度的根本原则。公务员法是党的干部路线和方针的法律化、制度化，在具体制度中体现党对各类公务员的有效管理。

（二）特点

我国的公务员制度是在改革开放以后建立起来的，也是为了适应社会主义市场经济的发展而逐步建立和完善的，是具有中国特色的公务员制度，与其他国家的公务员制度相比，我国的公务员制度呈现出鲜明的特点。

1、公务员不搞“政治中立”。西方国家的公务员不参加各政党的政治性活动，保持政治中立；我国实行共产党领导下的多党合作与政治协商制度，在管理事务上，同中国共产党进行协商、共议大政，因此，公务员没有必要搞政治中立。我国对公务员的管理坚持“党管干部”的原则，从根本上说，它是我国人事制度中的根本原则。

2、我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。在我国，公务员是社会公共利益的执行者和维护者，是社会中一支特殊的政治力量，公务员的晋升和调任也要听取群众的意见，而西方国家的公务员队伍是一些具有单独利益的个体或利益集团的代言人。

3、坚持德才兼备的用人标准。在我国，公务员的考核坚持“德、能、勤、绩、廉”的标准，成为公务员管理中的一大特色。

4、公务员不搞“两官分途”，西方国家的政务官与政党共进退，事务官职务常任，只管推行政令，保持政治中立；我国不是多党制的国家，因此也没有政务与事务的区分。我国所有的公务员不论职位高低都是思想过硬、能力超强的人民的“勤务兵”。

四、公务员制度的构成我国的公务员制度一直在不断地完善和发展，目前主要包括公务员的分类制度，即根据一定的标准对公务员的职位和品位作出相应的规定和划分；公务员的录用制度，介绍公务员的录用组织、录用要求和标准；公务员的考核制度，包括考核的原则、内容、等次和标准、以及考核的方法、程序和后续管理；公务员的职务任免制度，其中详细介绍了我国公务员的任职、免职、兼职和任期制；公务员的职务升降制度；公务员的奖励和纪律与惩戒制度，制定出相对完整和公平的赏罚标准；公务员的培训制度；公务员的交流与回避制度；公务员的薪酬制度，公务员的退出制度以及公务员的申诉控告制度等，这些制度严格按照《公务员法》和《中华人民共和国宪法》执行。

公务员制度是现代国家发展的时代产物，也是国家政治现代化进程的历史选择，它对一个国家和社会的发展与进步有极为重要的影响。作为一项对公务员队伍进行管理的制度，公务员制度有利于国家政治和行政秩序的长期稳定，有利于防止和避免政府的吏治腐败，也有利于政府为社会提供规范化的服务。我国正处于社会主义的初级阶段，各种制度都在不断的完善和发展之中，公务员制度也不例外，我们深切地希望我国的公务员队伍能真正为老百姓办好事、办实事、成为真正的为人民服务的社会管理者。

参考书目：

［1］《当代中国公务员制度》 薛立强、杨书文编著，天津大学出版社，2009年9月；

［2］《中国公务员制度》 吴春华、温志强主编，南开大学出版社，2008年8月； ［3］《公务员制度概论》 谭功荣编著，北京大学出版社，2007年9月； ［4］《中国公务员素质建设研究》 李和中、钱道赓等著，中国社会科学出版社，2008年11月；

［5］《当代中国政治制度》 浦兴祖主编，复旦大学出版社，1999年8月；