国家公务员制度的作业汇报_国家公务员制度作业

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国家公务员制度的作业汇报

小组成员：齐安安

俞永康邱铭月丁烨

一、韩国公务员制度的基本状况

韩国现代的公务员制度是从1949年韩国国会通过了《公务员法》以后开始的。该法保留了较多的日本殖民时期的法令,随后在1950年、1961年和1963年进行了修改。1963年颁布了称为《国家公务员法》的新法,此法一直沿用至今。此后,根据实际需要和为了适应迅速的社会变迁,国家公务员法经历过多次修改和调整,但其主要精神并没有变,这就是绩效制原则,去除分赃制,建立一个职业体系。虽然政权历经变革,但韩国公务员制度的主要运作框架仍然是国家发展的权威保护者

与其他西方国家政务官与事务官的区分一样,韩国公务员制度也是以一种“公共利益”概念为基础的,政治上要求中立,不允许其利用权力地位而干涉政党执政。即公务员与政党彼此脱节,行政同政治实现了分离。总体来看,韩国公务员可以依据一个清晰的等级体系和层级机构来判定依次提升的阶梯;并有着一整套根据官阶和资历制定的固定的公务员工资和退休金制度;而韩国公务员制度最突出的特点在于它的严格考试录用制度,这也是它的合法性基础。下面就一些具体方面分别展开介绍。韩国公务员的分类

同日本公务员制度一样,韩国公务员也分为两大类,即中央政府公务员和地方政府公务员。中央政府公务员是由中央政府机关选拔和录用并处理全国性事务的公务员。地方政府有单独的公务员体系。根据所担任的公务可以分为职业公务员和非职业公务员两种。职业类公务员的地位在法律保护下,根据资格和表现被录用,并且通常是终身的。多数政府官员属于这一类。职业类公务员分为9级,从最高的1级到最低的9级:1～5级的官员由总统根据有关部处的长官推荐任命,6～9级的官员由各部长官任命。这也体现了总统制在韩国公务员制度中的重要作用。根据工作性质,职业类公务员又可以分为:①“一般公务员”负责公共行政事务;②“技术公务员”为行政过程提供专业技能和技术服务;③“特殊公务员”则是政府中精选的专业人员,包括公诉人、外交官、警察、消防人员、国家安企部人员以及法律规定的其他人员。而非职业类公务员包括差不多所有政府高级职务:国务会议成员、政府各部次官、其他部级机构的负责人、大使和公使、法官、被任命的政界官员秘书、军事人员、国防部门的文职人员、道知事、首尔和五个大城市的市长。所有国立大学的校长、系主任和教师以及所有中小学的教师统称为教育公务员,须服从称为教育公务员法的另一个法律。韩国公务员的录用 人员进入国家公务员体系是以绩效制为原则的,这一原则统帅公务员制度的各个方面,是建立有效政府的基石。它要求努力在知识、技能和能力的基础上为中央政府录用人员,其途径是通过考试及资格证书等。公务员系统由内阁级官员领导的总务处管理,总务处长官由总统任命。该处通过公开的竞争性考试进行招聘。一般的公务员考试分为5级、7级、9级三个级别层次,5级公务员的公开竞争性考试是最高层次的公务员考试。它也是为行政机关的中级行政岗位录用外部人员的一种重要方式。这种考试按照职业性质分为三类:行政人员、外交人员和技术人员。录用法官和检察官的考试称法律考试,都是由总务处组织进行。7级和9级公务员的公开竞争考试是填补办事员和工程人员岗位的办法。不同类别的考试有不同的年龄要求,5级公务员和7级公务员考试的年龄要求是20～35岁之间,9级公务员考试是18～28岁。①《公务员任用考试令》规定的难度为:5级考试相当于大学本科水平,7级考试相当于大学专科水平,9级考试是高中难度。但在实际试卷命题时,难度往往大于有关规定。如据总务处1991年统计,当年7级一般考试时,大学专科毕业生合格率才占3%,其考试难度由此可见一斑。5级公务员考试的竞争从1980年起就达到了100∶1,不同职位的竞争度从60∶1到164∶1不等。即使是最低的9级公务员考试的竞争也达到了30∶1,7级考试跟9级的竞争程度不相上下。韩国公务员的培训

1959年,国立汉城大学在美国的帮助下成立了行政学院,这在韩国公务员制度建设史上有着深远的历史意义。这个学院用先进的专业知识培养公务员,并为其他大学纷纷效仿。很快,行政管理就成为韩国社会科学领域最热门的科目。许多大学开设了实际上相当于公务员培训班的研究生夜校班。得到培训的学员很快在中央政府或地方政府的工作中显示出实力,进一步激发了更多公务员和候选人学习管理知识的热情。政府也设立了一系列的培训学院。每个部都开设了几个培训班培训它管辖的6级以下的公务员,其课程设置分为公共要求的基础教育课与针对特定岗位的专门教育课。中央官员培训学院是政府的培训组织,一般培训各部和各机关的高级官员。所有将晋升的候选人都必须接受政府培训学院的正规培训。培训成绩是晋升评估的标准之一,所以公务员对待他们的成绩都十分谨慎,同时他们也必须至少每五年就接受一次正规培训。如上所述,除了正规培训,公务员也有许多机会接受学院或大学的研究生继续教育。高级公务员还有资格接受国外教育,一般为两年。一些优秀的官员在国外学习中取得博士学位,还有许多公务员自费上夜校攻读学位韩国公务员的晋升与流动

韩国公务员要晋升到更高一级的职位,必须在同一个职组中的某个职位任满一定的年限。各个级别的要求有所不同,一般级别较高,所需要的年限也较长。由于5级以上属于中高级公务员的行列,从6级晋升到5级需要参加晋升考试,其他情况都不需要进行晋升考试。晋升标准是以实际工作成绩、资历和培训结果作为基础的,其中工作成绩占45%,资历占35%,培训分数和个人态度占20%。如果公务员因为其优异的工作表现而获得过奖励,或拥有与工作有关的某种证书,或者在特殊场合或政府教育学院工作,可以获得额外的分数。实际上,中高级文官职位考试只是面向5级中约1/5的职位,其余4/5的5级公务员职位主要是由晋升取得的,也有少数是通过特别招聘而来的。而4级及4级以上一般公务员的96 6%～99 4%根据内部晋升录用。因此通过公开竞争考试方式向中高级官员输送人才被认为是一种例外,由此也就造成了5级公务员考试的竞争格外激烈。

一个公务员流动到同一职组同一级别的不同职位上称为调动。对于这种“职组间调动”,公务员应参加一次考试,《国家公务员法》规定免予考试的除外。允许进行部际调动,以便提供在政府各部门内不同岗位上的工作机会,不过这是以工作成绩为基础决定的。但实际上,大多数公务员都是在一个部门或机构中度过终生职业生涯的,部门之间转换职业的机会相当少,也少有公务员愿意冒险去一个不熟悉的机构,因此部门间的流动是相当小的。韩国公务员的保障与权利

韩国公务员制度保持了相当稳定的工作保障。公务员的人员变动率一般很小,工资由基本工资加上特殊津贴或奖金,构成公务员工资基础的基本工资占报酬的50%左右。每类公务员都有独立的工资表。基础工资由级别工资和同一级别中的官阶决定。特殊奖金包括季度奖金(每年四次,构成附加的基本月工资),工龄奖金(每年二次)和出勤奖,奖金也要考虑每个公务员的实际情况。公务员津贴条例中规定的津贴有:特殊职业津贴,管理责任津贴,家庭津贴,交通津贴,健康津贴,法定休假津贴,儿童教育津贴,住房津贴,加班津贴,税务津贴,危险工作津贴,夜班津贴等。韩国公务员薪酬结构由“公务员工资条例”和“津贴条例”规定。但是每一类公务员的工资表都得由政府行政部咨询预算办公室来制定。当然,有一部分预算必须通过立法部门审核。一般说来,韩国公共部门的平均薪酬水平比私人部门稍低。即使在公共部分,公务员的工资也比公共公司低。在公务员中,一般公务员比特殊公务员的工资低,因为通常认为一般公务员可以得到额外的收入,如执行公共权威会对较少的工资有所补偿。工资增长是随着晋升和工资等级的提高而变化的,后者是由资历决定的,每服务一年,工资等级就上升一级。此外,为了保护公务员免于被采取违背其意愿、对其不利的行动,韩国建立了公务员上诉制度。公务员可以就惩罚性的撤职、得不到升迁、减薪、受到训斥以及其他对其不利的行动如降级、暂时退休、停职及撤换等情况提起上诉。公务员还可向作为第三方的有关机关表达其不满。5级及5级以上国家公务员提出的不满,由总务处的中央不满评估委员会进行评估。6级及6级以下公务员的不满,则由各部、处自己的委员会处理。

二 韩国公务员制度的问题与改革

长期以来的军人执政,使得韩国公务员制度具有比较高的效率与效能,但也使其公务员制度有着一些集权性、封闭保守性的弱点,其问题主要存在于公务员任用形式、公务员报酬体制、业务成绩评定等几个方面。为此,近年来韩国政府实施了一系列的改革举措,并取得了一定的成效。韩国公务员任用体制的问题与改革

如前所述,韩国公务员的任用主要分为两种外部录用和内部晋升。外部录用又分为一般公开录用与特别录用。但无论是公开录用还是特别录用外部人才的录用对象,主要是6级及6级以下的中下级公务员,而5级以上的较高职位很少外部录用当然也能从外部特别录用一些持有资格证、精通外语或持有博士学位的专业人才,但所占比率很低并且与特别录用人员的合同期限限制在3年以内从而使有能力的专家难以有较为长期的任用机会由于这种中高级公务员任用的封闭性,使得政府工作人员往往呈现出行政的单一化,也就难以实现政府人员组成的多样化与专业化,并且各部门之间也就缺乏流动与交流,由此也就会造成政府竞争力乃至国家竞争力的下降。

针对以上的种种弊端,韩国政府逐渐采用开放型的任用制度。开放型任用制度是具备一定任用资格的公务员和普通公民经过审查,录用于对内容及性质具有高速专业化要求职位的制度。从1998年11月开始,韩国中央财政划拨46亿韩币,召集首尔大学和中央公务员研究院等权威机构的有关专家组成10个诊断小组,分别在中央50多个机构设立了诊断办公室,进行了全面的访谈、讨论和问卷调查,到1999年2月,在对局长级以上970个职位做了职位性质分析的基础上,提出了人事改革的参考性意见,先从中选取了161个职位为开放型职位。1999年5月,政府组织法对国家公务员法律体制经过重新修订,使其适用开放型任用制度。到2000年度末,有20%以上的室、局长级高级公务员名额采取了公开招聘。开放型任用制度的核心就是开放和竞争,它不同于公务员部门的内部晋升,也不同于针对外部专家的特别录用,它是一项通过公职内外人士的公平竞争予以选拔任用的制度,民间人士可以与内部公职人员通过公开、公平的竞争进入高级别公职岗位。韩国公务员报酬体制的问题与改革

韩国传统的公务员报酬体制过于复杂,按职种与级别一律给予相同的报酬,而不是以公务员的绩效成果为前提。公务员只要没有违反条例的情况出现,就能无例外地实现晋升,提高报酬。这种无差别的报酬体系不能促成公务员之间的竞争,也难以提高国家的竞争力。面对这一问题,为使现行的过于复杂的公务员报酬体系简明化,通过报酬刺激公职社会中的竞争,韩国政府决定从1996年1月1日起,针对3级以上的高级公务员实施年薪制。按照改革计划,各部长官以及所有政务官(135名),由现行的固定级别工资制,改为年薪制;除警察、消防系列以外的3级以上室、局级公务员(共1450名)按级别设定年薪范围;合同制公务员(299名)也由限额等级工资制转为年薪制。年薪额度多少取决于个人绩效评估的结果。年薪由基本年薪和成果年薪两部分构成,基本年薪指的是最低保障工资,包括以往支付给公务员的工资(基本金)、期末津贴、管理业务津贴、长期工作津贴、节假日补助费、交通补助费等不针对于人的固定项。成果年薪是由工作绩效评定决定的部分。所有任职者不管从前报酬多少,新规定实施时,一律从相关级别最低年薪限界额度开始。年薪制实施以后,初期阶段的差等比率一般是1%,评价制度成型以后,年薪差等比率将逐渐拉大。韩国公务员绩效评估中的问题与改革

作为决定公务员晋升与报酬的重要尺度,韩国绩效评定制度也存在较多问题。韩国绩效评定以《国家公务员法》、《公务员任用令》、《有关研究职指示职公务员的任用的规定》以及《公务员评定规则》等为其根据。但以此绩效评定制度为根据,公务员业务成绩评定主要以中、下级职位为对象,高职位公务员排除在外。或者公务员绩效评定只针对5级以下公务员进行,面向4级以上公务员的人事评定只是程序上的,事实上几乎不具有评价的意义甚至对于5级公务员进行的绩效评定可能也只是摆摆样子,甚至往往对达到一定工龄具有晋升资格者给予较高的评定分数。

面对这样的问题,韩国政府决定自1999年起,针对1～4级公务员适用目标管理制度,试图通过对政策或工作成果的严格评价,按成果给予相应补偿,以此打破公务员的工龄意识,激发公职社会竞争。目标管理制是经组织成员协商确立的组织来推进目标,并对目标完成情况进行评价,评价结果反映在人事和成果制度之中,由此形成的以成果和绩效为主的制度。由此可见,韩国公务员绩效评估中的问题与其报酬体制中的若干问题是相关联的,而目标管理制的实施也是与年薪制等报酬体制改革联成一体的。目标管理制实施成功,才能建立起有效的绩效评定机制,从而为差别化的年薪制奠定基础。从深层意义上来看,目标管理制是以上下级组织成员之间的协商交流为前提的,其暗含着民主化的管理要求,这是与长期以来韩国公务员体系中军人化的等级体制相冲突的。因此目标管理制的改革,也是韩国政府面对长期以来的根本机制问题而采取的果断措施。但不管评价采取何种形式,终归还是主管的评价。因此,评价中不可避免还是伴随着是否公正、客观的问题。这是韩国公务员制度改革成败的重要问题,同时也是困扰其他国家公务员制度运作的核心性问题。

就整体而言,韩国的公务员是有着高昂的士气和强烈的奉献精神的,韩国社会在民族和文化上也是单一化的,所以不存在官僚代表性扭曲或阻碍国家政策发展等较为严重的冲突。但是如同其他亚洲新兴现代化国家一样,韩国政府同样也面临着公务员反腐败的严峻问题。韩国的廉政建设有其传统,特别是20世纪70年代朴正熙集团所开展的“庶政刷新”运动取得了相当的成效,但这种军事集权体制下进行的廉政建设与反腐败斗争,有其不可克服的体制方面的局限性。这一困境从80年代开始从制度上得到了调整,而90年代韩国政府倡导的行政伦理与廉政建设更是取得了相当大的成就。

1981年,国会通过了《公职人员伦理法》,其三大主要制度是公职财产登记制度、礼物申报制度与就业制度。1993年金泳三执政后,又通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。其修订的主要内容有,财产申报义务人员的范围由原来的3级以上扩大到了4级以上公务员,并包括税务、警察、监察等一部分公职为5、6级的公务员。与公职人员财产公开制度相配合,韩国政府实行了颇具特色的金融实名制。所谓金融实名制,即是在金融机关的存款、证券购买等一切金融交易中禁止使用假名和其他人的名义,必须使用自己真实姓名的制度或金融惯例。②通过金融交易实名化,公开资金流向,曝光赠予、继承、受贿、政治基金接受等违法行为,提高和完善了税法、刑罚等法律实效性的制度体系。几经修改,《防止腐败法》于2001年8月在国会得以通过。以上的这些制度措施有效遏止住了腐败的泛滥,对韩国公务员队伍的廉政建设起到了一定的效果。韩国公务员行政伦理与廉政建设

当然,韩国公务员制度还存在着其他一系列问题。如性别比例的失衡,女性在韩国公务员系统中未能获得很好的发展,尤其是在高级职位中。即使是在任的女性公务员也通常被分流到特定的职能部门,如教育、社会福利部门等。诚然,这个问题在各个国家都不同程度地存在,随着社会的日益民主化和平等化,女性在政府中的地位需要进一步的提高。另外,由于韩国长期以来的军人执政,使其政府决策过程不是参与式的,而通常是在精英官僚内部进行,因此也就存在着一些不透明的暗箱操作,提高公共管理过程的透明性也是韩国公务员制度未来改革的重要方面。但总体来看,随着韩国公务员制度改革的深入,其开放、民主的特征日益凸显出来。1995年韩国政府修改了外务公务员法,放松了外务公务员录用考试在国籍条件上的限制。1996年6月21日,韩国总务处宣布,为适应国家化时代的需要,政府将正式录用外国人担任国际关系方面和技术、研究方面的公职。

韩国现代公务员制度的建设已经有四十余年,其中有很多的经验教训值得借鉴。总的说来,基于严格的公务员考试的贤能统治制度,使公务员的代表性保持平衡,不排斥任何社会阶级。韩国公务员制度的建设是卓有成效的,韩国公务员也享有较高的社会地位。从公务员的素质来看,无论是公开选拔、特殊招募还是内部晋升,对录用者综合素质的要求是比较高的。而被录用的高级公务员更是具有良好的受教育背景和较高的文化素养,尤其是那些学法律、公共行政、政治学、经济学和管理学专业的人,占了绝大多数。以1989年韩国1级官员的专业背景为例,学习法学、政治学、公共行政学的官员占整个1级官员总数的50%;经济学、工商管理专业的占15%,人文科学的占20%,其他的包括工程等学科在内的,总共只占15%。并且在韩国高级公务员之中,汉城国立大学(现称首尔大学)毕业生有很大的优势。而与之相类似,建设高素质、专业化的公务员队伍也理应是中国国家公务员队伍建设的重要目标。

总而言之,面对亚洲金融危机以及西方近年来人事制度改革的影响,韩国政府采取了较为有力的改革措施,如打破传统的较为封闭的人事制度,改革晋升、报酬制度等,这些改革与过去的改革相比,不仅力度大,而且也取得了较为明显的效果。而韩国政府以上的改革所要针对的一些问题,在中国国家公务员制度中大都也不同程度地存在着,因此韩国政府公务员制度改革对我国公务员制度建设也具有很好的参考价值。当然,由于政治制度上的差异,韩国公务员制度根本上是属于西方的文官制度的,坚持职业公务员在政治上保持中立的原则。而中国的公务员制度改革则是在作为执政党的中国共产党领导下进行的,是不可能把西方的职业公务员在政治上保持中立等做法引进来的。这是两者之间的根本区别。但作为文化同源的友好邻邦,韩国公务员制度的设置及改革还是很值得我国认真借鉴的。