我国社会保险制度若干问题思考_我国社会保险制度

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目录

一、中国社会保障制度的基本架构及社会保险立法的发展轨迹„„„„„„„1

（一）社会保险法规的初创和调整阶段„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（二）社会保险法制遭到破坏阶段„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（三）社会保险法恢复和重建阶段„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（四）社会保险法的全面建设和发展阶段„„„„„„„„„„„„„„„„2

二、我国社会保险改革特点„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（一）形势复杂„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（二）改革迅速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

3（三）全面颠覆„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、中国社会保险法制建设的成就„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（一）在社会保险概念的界定上达成了共识，社会保险制度框架已经明确„„3

（二）社会保险制度转型已基本完成，国家立法具备了较好的实践基础„„„4

（三）社会保险立法有了宪法依据„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）社会保险法的研究逐渐受到重视，社会保险立法开始提速„„„„„„5

四、当前社会保险立法的建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（一）社会保险立法的宏观构想„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（二）社会保险立法的微观运行„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 结 论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

我国社会保险制度若干问题思考

姓名：何永洪 学号：1044101200076

摘要：中国社会保险法经历了初创与调整、破坏、重建、全面建设和发展等阶段，取得了巨大成就。社会保险立法有了宪法依据，社会保险法的研究更逐渐受到重视，本论文旨在通过对当前我国社会保障制度的简要叙述，进而分析和论证我国劳动保险的立法体系。

关键词：社会保险；立法体系

世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，先立法后实施办法是这一制度的内在要求。欧洲社会保障制度经过100多年的发展，至今已相当完善。它对于促进欧洲社会经济发展，保证人民生活质量和生活水平的提高，发挥了巨大的作用。我国的社会保险制度，始于1951年颁布的《劳动保险条例》，虽然这个条例，从现在的法律角度来看，可以视为城市人的专利，但在当时还是很先进的。

在中国，社会保障制度由社会救济、社会保险、社会优抚安置、社会福利和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等制度组成；社会保险是中国社会保障制度的核心，包括生育保险、养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险五个项目。

一、我国社会保险立法的发展轨迹

总体上说，中国社会保障制度已有五十多年的历史，其发展可以划分为以下四个阶段。

（一）社会保险法规的初创和调整阶段(1949—1965)前中央人民政府政务院于1951年2月颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，开始建立具有“低工资、多就业、高补贴、高福利”特点的城镇企业职工的社会保障制度。此后，城市企业职工的医疗保险、养老保险以及职工的伤残待遇等，均由国家统一规定，并开始由企业和国家财政负担劳动保险的各项费用。1在这个时期，中国还建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度，诸如在农村普遍推行 1彭宅文.我国的社会保险制度与促进就业：历程与问题[J].《中国劳动》,2008年第8期

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“五保户”制度，对于无劳动能力、无法定扶养义务人和无无生活来源的老年人提供吃、穿、医、住、葬等方面的生活照顾和物质帮助。

（二）社会保险法制遭到破坏阶段(1966—1976)1966年开始到1976年为止，包括社会保险在内的社会保障制度受到严重破坏。多数社会保险法规被废止，社会保险机构被撤消，社会保险一度处于无人管理的状况；职工的退休也大部分中止，数百万职工无法按时退休。1969年2月财政部发布了《关于国营企业财务制度工作中几项制度的改革意见(草案)》，否定了《中华人民共和国劳动保险条例》中的有关规定。由此，劳动保险失去了其应有的社会性和互济性功能，演化为企业保障，中国的劳动保险制度遭受重创，社会保险事业出现停滞和倒退。

（三）社会保险法恢复和重建阶段(1977—1989)从二十世纪八十年代开始，中国开始改革实行了三十多年的社会保障制度。至二十世纪九十年代中期，社会保障制度的改革告一段落。在这个阶段，中国社会保障制度的改革还是较为全面的。21993年，中国开始对城市社会救济制度进行大幅度改革，尝试建立最低生活保障制度。在农村，进一步推行“五保”制度。

（四）社会保险法的全面建设和发展阶段(1990-)二十世纪九十年代中期以来，中国的社会保障制度经过改革有了新的重大发展，社会保障制度体系基本形成。

目前，社会保险制度的基本政策已经制定，国务院相继发布了有关基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等方面的行政法规或规章，社会保险已经覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来。2001年，中国政府开始在辽宁省开展完善城镇社会保障体系的综合试点。

回顾我国社会保险制度改革20多年所走过的历程，成就是有目共睹的。它主要体现在以下几个方面：

1、劳动者依靠国家与单位的保险观念转变为接受责任分担。

2、单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度转型。

2余卫明.社会保险法若干理论问题研究[J].《中南工业大学学报社会科学版》,2001年第1期

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3、较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定与国民经济的持续高速增长。部分地实现了社会保险制度的创新。

这些成就的取得非常不易，因为世界上没有哪一个国家，能够对一套已经成熟并为亿万国民享有的劳动保险制度进行全方位的变革。

二、我国社会保险改革特点

（一）形势复杂

当前中国正在经历着复杂的经济社会转型，在整个经济体制有大的变革，社会有大的转型期进行的改革，这跟西方国家社会保障体系改革是完全不一样的。西方国家的社会保障改革通常是在经济社会相对定型、持速发展进程中进行的。

（二）改革迅速

世界上几乎所有国家的社会保障制度的确定都是立法先行，随着时代的发展，不断扩大法律的覆盖范围。但是我国走的是渐进的改革道路，它取决于整个改革的渐进道路，采用的是一个改革方案在局部地区先试点，然后通过总结经验教训，再在更大范围使用，接着才逐渐扩大覆盖面的方式。

（三）全面颠覆

在西方发达国家，社会保障改革首先要考虑一部分人的既得利益，否则就会遇到重大的阻碍和风险，甚至会衍生重大的社会危机与政治危机。而我国的社会保险改革是全面而深刻的，不仅要把这个制度由单一的责任制变成多方的责任共担，把它由封闭的变成开放的，由单位化的变成社会化的，由单一层次的转化为多层次的，还对制度的结构进行了重大调整，就是养老保险由过去的现收现付制到现在的统帐结合模式。

三、中国社会保险法制建设的成就

(一)在社会保险概念的界定上达成了共识，社会保险制度框架已经明确

1986年，我国国家的法律文件首次明确提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等看成是并列的制度，统一纳入了社会保障体系。自此，社会保障的理论和相关的制度设计都基本上明确了社会保险是与社会救济、社会优抚、社会福利相并列的概念，社会保险是社会保障的核心和基础3。1994年(劳动法》第70条规定：“国家发展社会保险事业、建立社会保险 3马丁·屈尔、汪析译.中国向德国学社保经验[J].人民网，2007-03-02

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制度、设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助和补偿。”这从法律上确立了社会保险涵盖养老保险、工伤保险、失业保险、医疗保险、生育保险等五个具体项目。社会保险概念内涵与外延的明确及其在社会保障体系中基础性地位的共识为我国社会保险立法奠定了制度架构的基础。

(二)社会保险制度转型已基本完成，国家立法具备了较好的实践基础

经过多年的发展，我国形成了以行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等不同形式的规范性文件和相关的政策构成的社会保险法制体系。社会保险法制在相当程度上指引和规范了社会保险制度建设，成为社会保险制度改革和发展的指南。经过多年的改革和试点，中国特色社会保险体系框架开始形成，初步建立了独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险制度。社会保险已从计划经济条件下的国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排，转向市场经济条件下的责任共担、社会共济的保险体制。社会保险的基金来源改变了过去国家包揽的状况，实行了国家、单位和职工个人三方合理负担，并在主要项目上实行了社会统筹。我国公民的社会保险观念也发生了重大转变，即从完全依附国家、单位转向责任共担，这表明我国社会保险制度转型过程中的艰难任务已经基本完成。4社会保险方面的大量的行政法规和地方性法规已经成为国家立法的宝贵资源，社会保险国家立法已经具备了较好的实践基础。

(三)社会保险立法有了宪法依据

2004年的宪法修正案对社会保险的相关问题作了两个重要规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”。该宪法修正案对社会保险立法的意义在于：一方面从根本大法的高度规定了社会保障制度，昭示着建立和健全社会保障制度是国家责无旁贷的责任，从以往的党和政府的决定、主张上升为国家意志；另一方面把包括社会保险权在内的人权人宪，使得社会保险法的立法根基得以确立。“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的条款使得我国的社会保险立法有了宪法原则依据以及宪法规范依据。

4华生.《劳动合同法》被严重误读的背后[J].《中国证券报》，2008-03-11.第4页

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(四)社会保险法的研究逐渐受到重视，社会保险立法开始提速

长期以来，我国的社会保险法一直被认为是劳动法的一部分，而劳动法尽管历史悠久，但在我国却是一个长期不被重视的、遭受“冷遇”的法律部门，至于包括社会保险法在内的社会法更是不在人们的视野中。然而，作为与经济并列的社会领域的事务也需要法律加以调整，公民政治权利和民事权利之外的社会权利也需要法律加以保护，于是社会法应运而生，并随着社会的发展和社会问题的增多而逐渐受到重视。52001年，九届人大第四次会议提出中国特色社会主义法律体系应该包括社会法在内的7个主要的法律部门。自此，社会法被认为是一个独立的重要的法律部门，它承载着保障公民的基本人权尤其是公民社会保障权的功能，引起了法学界和社会保障学界的广泛关注。在此背景下，曾经搁置多年的《社会保险法》，又被提到立法议程。十届全国人大常委会已经把制定《社会保险法》列入立法规划，社会保险立法开始走上快车道。

四、当前社会保险立法的建议

我国在社会保险立法过程中，既要从宏观上把握好立法的原则、方向和思路，又要从微观上处理好立法的覆盖面、管理监督和衔接配套等具体问题。这样，社会保险立法才能有实质性的进步和发展。

（一）社会保险立法的宏观构想

1.注重经济体制的过渡性与立法的超前性

我国社会保险立法很多都是计划经济的产物，因此带有浓厚的国家保险和企业保险的特征，现在社会保险制度改革就要打破传统的格局，建立适应市场经济要求的以“国家、社会、企业和个人多方共担”的社会化保险体制。6但我国现行立法表现出“需要什么，制定什么”的现象，我们认为这样会打击进行科学立法的热情和对立法的预测。

2.社会保险立法应注重我国的经济发展水平。

我国改革开放三十年来，我国的社会经济虽然已取得很大的发展，但我国还是一个发展中国家，整体发展水平还很低。社会保险的立法不应脱离这个最基本的国情。

56王一江.吁请对中小企业免除《劳动合同法》[J].中国经济网，2008-09-08.罗建法.被嫁接的政府责任[J].全球品牌网，2007-12-13.第5页

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社会保险法的立法应符合我国的实际，应符合我国的经济社会发展水平，对用人单位是确实可行的，应当是低保障、广覆盖，严执法。而不是追求达到世界水平的高标准，而导致的普遍违法，事实上无法执法。

如果由于立法的原因造成普遍违法，而事实上又无法执法，而只能进行选择性的执法，将丧失法律的威信，同时也对市场经济中的活动主体造成一种不公平。我们也注意到社会保险具有刚性，一旦制定了相应的标准，就很难降低，否则反而容易引起社会的不稳定，因此，在制订标准时一定要符合实际。3.注重城乡二元结构与社会保险立法一体化

市场经济的发展，需要有统一的社会保障制度，以利于生产要素在企业之间、地区之间和城乡之间的合理流动，因此，社会保障立法一体化是市场经济的必然要求。但我国的城乡二元结构由于长期受城乡制度性差异和体制性阻隔的制约，将长期存在。我们认为，在构建统一的社会保险立法的设计中要承认并考虑到城乡二元结构的存在，这样才有利于社会保险立法的发展。4.注重与国际社会保险制度接轨

我国入世，给我国的社会保险立法也带来一定的冲击和挑战。根据我国加入WTO的承诺，我国的商业保险业务将逐步向外资商业保险公司开放，由于其实力强、服务规范、涉及养老保险、医疗保险的保险品种多，回报率稳定等优势，必然与我国的社会保险事业形成竞争，如果我国还不加强社会保险立法的改革和完善，与国际接轨，势必会在与外资商业保险机构的竞争中处于劣势的地位。

（二）社会保险立法的微观运行 1.扩大社会保险立法的覆盖范围

我们认为应当扩大社会保险的覆盖范围，将前述的灵活就业人员也纳入我国的社会保险的范畴，使更多的人享受到社会保险的待遇，促进统一劳动力市场的形成。

2.加强社会保险基金的监管

首先，要调整管理机构的设置，明确中央和地方的责、权、利，交由统一的劳动保障部门负责，实行统一管理监督，确定统一的收费标准。其次，要完善监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督，即建立管理部门、企业、个人 77朱慧 陈惠颖《关于社会保险立法的几点思考》.百度文库.http://wenku.baidu.com/

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组成的监督机构，使社会保险的参与人与享受主体对社会保险基金的管理、收支有较清楚的了解，增加透明度，发挥积极性。

3.解决好社会保险立法与相关配套法律的衔接问题

由于社会保险立法是一个复杂的问题，涉及到诸多方面，所以不仅需要制定好相关领域的专门法，还要解决好与其他法律部门的协调问题。4.要妥善解决社会保险制度实践中的基金监管与投资问题

我国在基本养老保险、医疗保险等制度中选择了社会统筹与个人账户相结合的模式，它是一种板块结构型部分积累模式，这种模式因个人账户采取完全积累的财务机制，基金积累及其规模的持续扩大便成为社会保险制度运行中的必然现象，而要维护社会保险基金的安全亦成为社会保险制度健康、持续发展的重要内容。在基金安全方面，实际上包括着两个方面的风险：一是基金贬值的风险，即资金的积累与沉淀如果不能进行相应的投资活动，结果必定是贬值，这种损失当然是劳动者权益的损失，也是基金制的失败；二是基金管理中的风险，包括被挪用、贪污等，这种风险通常较易控制。8从当前我国社会保险基金风险结构来看，贬值风险是首要的，管理风险是次要的。9因此，在社会保险立法中，不仅需要明确社会保险基金管理的安全性原则与相应的规避措施，而且需要明确社会保险基金进行适当的投资营运，在确保基金安全的同时实现基金的保值与增值。5.要构建起真正权威、高效的社会保险监督体制

在各国社会保险制度实践中，赋予主管部门切实的监督权力，同时按照问责制的要求来促使其承担相应的法律责任，是社会保险立法中必备的内容。社会保险监督权与社会保险管理及实施权通常是分离的，即对社会保险制度运行的监督权，通常专属政府行政主管部门，其他行政部门则按照各自的职责履行责任；而社会保险事务的具体管理与实施权，通常被赋予给专门的社会保险经办机构。因此，要维护社会保险制度的良性运行，在立法中就必须强化社会保险行政主管部门的监督权力与权威，同时明确其应当承担的法律责任。从世界各国的经验来看，集权监督较分散监督更有效率，也更有力度，因为采取集权监督不仅是实行社会保险监管问责制的内在要求，也是让主管部门真正承担起对这一制度理性、持续 89 郑功成.《从我国社会保险改革的得失看社会保险立法应注意的几个问题》[N].中国保障报，2008-04-17 郑尚元.《劳动法》[M].中国政法大学出版社.2004（1）第124页.第7页

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发展的直接责任的前提条件。但为了制衡监督部门的权力，往往要求社会保险制度同时接受社会监督，包括工会等社会团体的监督。6.要妥善解决好企业年金等补充保险的发展问题

我国多层次的社会保障体系，主要体现在企业年金、补充医疗保险等补充保险上。因此，尽管补充保险不是强制性的社会保险，不属于社会保险立法规范的范畴，但各国在社会保险制度建设中，同时高度关注并重视企业年金等补充保险却是一个客观事实。大多数国家通常根据社会保险的需要，明确确定企业年金等补充保险的发展空间与税收优惠等政策，并将这些政策措施与社会保险紧密地结合起来，以便能够更好地解除劳动者的后顾之忧。10因此，尽管不宜在社会保险立法中对企业年金等补充保险进行具体规范，但明确国家鼓励并支持企业年金等补充保险的发展，则是社会保险立法中非常必要的。

综上所述，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望制定一部完美的社会保险法律显然是不现实的。通过本文对现行劳动保险立法体系的论述，对尽可能地制定一部较好的社会保险法律进行有益的尝试。黎建飞.《中华人民共和国社会保险法释义》[M].中国法制出版社.2010年10月.第112页.第8页

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参考文献：

[1]彭宅文.我国的社会保险制度与促进就业：历程与问题[J].《中国劳动》,2008年第8期

[2]余卫明.社会保险法若干理论问题研究[J].《中南工业大学学报社会科学版》,2001年第1期。

[3]马丁·屈尔、汪析译.中国向德国学社保经验[J].人民网，2007-03-02.[4]华生.《劳动合同法》被严重误读的背后[J].《中国证券报》，2008-03-11.[5]王一江.吁请对中小企业免除《劳动合同法》[J].中国经济网，2008-09-08.[6]罗建法.被嫁接的政府责任[J].全球品牌网，2007-12-13.[7]朱慧 陈惠颖《关于社会保险立法的几点思考》.百度文库http://wenku.baidu.com/

[8]郑功成.《从我国社会保险改革的得失看社会保险立法应注意的几个问题》[N].中国保障报，2008-04-17 [9] 郑尚元.《劳动法》[M].中国政法大学出版社.2004（1）第124页.[10] 黎建飞.《中华人民共和国社会保险法释义》[M].中国法制出版社.2010年10月.第112页.第9页

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