户籍制度50年_户籍制度50年
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户籍制度５０年 背景
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会审核批准了《中华人民共和国户口登记条例》。《户口登记条例》的颁布和实施，标志着新中国户籍管理制度的正式确立和管理法制化的开始，也为二元化社会管理体制的建立奠定了基础。
50年过去了，户籍制度对数以亿计的老百姓的生活产生了巨大的影响。可以说，我们每一个人的生活都曾经受到过并正在受到户籍制度的影响，今后，我们还会继续受到它的影响。在新中国实施过和正在实施的各项社会管理制度中，影响最为广泛、最为深刻者，当属户籍制度。
50年来，户籍制度在我国的社会管理中发挥过重要作用。与此同时，户籍制度对于社会发展和个人生活带来的种种负面影响也越来越突出。要求改革户籍制度的呼声也越来越高。
值此《户口登记条例》出台50周年之际，本刊特邀请长期关注户籍制度的王文录研究员和王太元教授来对我国户籍制度的历史沿革、户籍制度的功能、户籍制度的未来发展趋势、如何正确地看待我国的户籍制度等问题展开讨论。
我国户籍制度及其历史变迁
王文录(河北省社会科学院社会发展所研究员，吉林大学博士生)我国户籍制度及其功能
我国的户籍制度是国家有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理制度，包括人口的登记制度和管理制度，因此，户籍制度实际上是围绕人口登记和管理的社会管理制度。人口登记是户籍制度的基本内容，一般包括人口的出生、死亡、婚姻、迁移，以及与此有关的其他内容的登记。人口管理是政府有关部门依据人口登记的内容，对人口的活动实施的管理，与人口城市化关系最为密切的是人口迁移管理。
我国户籍具有两种基本功能，即公民身份证明和为行政管理提供人口资料。也有学者认为是三种功能，即证明公民身份、提供人口资料、发现防范犯罪，实际上，发现防范犯罪是依赖于人口资料而进行的社会管理，提供人口资料和发现防范犯罪可以归类于为行政管理提供人口资料。因此，三种功能和两种功能的说法在内容上是一致的。户籍制度的这种基本功能是任何国家户籍管理都具有的功能。所不同的是我国户籍制度形成和发展过程中，由于特定社会背景形成了一些特殊的功能。一是“附属”功能；二是限制功能。附属功能就是附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度。限制功能就是限制人口迁移和流动的功能。在户籍区分城市和农村后，城市人和农村人不仅有了不同的户籍身份，也享有了不同的社会福利，这样，不仅仅是城乡人口身份和社会福利被确定，而且城乡人口的迁移和流动被明确限制。我国户籍制度的历史变迁
我国户籍制度源远流长，最早的户籍制度起源于古代赋税制度和征兵制度。历经变迁，其内容和功能发生了重大变化，到了新中国以“人口登记和人口管理”为主要特征的户籍制度逐步形成了。
春秋战国时期，为了敛收田赋和征集兵员，各诸侯国采用“编户”和“定籍”等办法进行人口控制，秦国创建了“士农工商”四民体系，确立了以“立户分户”、“什伍连坐”和“使民无得擅徙”为内容的户籍管理制度。到了宋朝中叶，运用保甲法（注：保甲法是在基层社区实行保甲编制，十家为一保，五十家为一大保，十保为一都保，保甲组织控制严密，保内实行连坐法。)来管理户籍，目的是加强人口控制，增加税收和改革兵制。元朝的户籍制度出现了新的特点，它将居民按职业划分为若干种户，不同类别的种户具有不同特权。明清的黄册（注：黄册是明清时期的中央政府统一主持，逐级向下延伸的户籍簿册。)登记制度同样强调不同人的不同特权。随着雍正王朝“摊丁入亩”（注：摊丁入亩是征收的丁银总额按照田亩分摊到田赋中去，结束了中国户籍制度在财政方面的历史使命。)税收政策的实施，国家税收由人头税转向财产税和土地税。
到了近代，巡警制度开始在全国推广，以巡警体制主管的户口登记非常严密，户口登记内容包括户数、口数以及户内成员的姓名、年龄、职业、籍贯等。（注：参见王威海：中国户籍制度——历史与政治的分析，上海文化出版社，2006年版，第225页。)1911年，晚清政府出台了中国历史上第一部《户籍法》单行法规，但晚清政府的灭亡，《户籍法》随之搁浅。
北洋时期，政府将保甲制度与近代警察制度相结合，制定并颁布了《警察厅户口调查规则》(1915年)、《县治户口编查规则》(1915年)、《京兆各属户口编查单行细则》(1916年)等条例。
南京国民政府参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了《户籍法》。但由于国民党发动了内战，《户籍法》在国统区被《剿匪区内各县编查保甲户口条例》(1932年)、《保甲条例》(1937年)、《县保甲户口编查办法》(1941年)所代替。《户籍法》在实践中未能得到很好实施。
新中国成立后，国家进行了土地改革，根除了封建时期通过土地束缚人口流动的基础，基于“肃反”工作、安置就业、计划供应粮食、以及维护公共秩序和政治发展的需要，创立了崭新的户籍制度。根据对人口迁移流动的限制松紧程度，新中国的户籍制度可分为三个阶段。
第一阶段，人口自由迁徙阶段，时间是1958年以前。公安部于1951年7月颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。1953年4月，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在农村建立了简单的农村户口登记制度。
1955年6月，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要目的是掌握全国人口及变动情况，为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。1956年2月，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，新中国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式，城乡的户口管理工作和组织机构得到了统一。1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。
这一阶段，户籍制度尽管附带着较浓厚的政治色彩，但其设计的功能是最基本的社会管理——人口登记和人口统计。该制度体现了1949年《共同纲领》和1954年的宪法的精神，对公民的居住和迁徙没有提出任何限制，公民居住和迁徙相对自由。（注：1954年《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。)
第二阶段，人口迁移流动控制阶段。时间是1958年～1978年。
1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，标志着我国户籍制度开始由自由迁徙转向迁移流动控制。1957年12月，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农业人口盲目外流工作。1958年1月，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)正式颁布。《条例》明确规定，中华人民共和国公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记。户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。《条例》对常住户口登记、暂住户口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理的基本内容作了详细规定，将户籍管理纳入了法制轨道。正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。至此，限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来。（注：姚秀兰：论中国户籍制度的演变与改革，法学，2004年第5期，第46页。)
1961年中共中央发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》和公安部转发《关于当前户口工作情况的报告》、1962年公安部又出台的《关于加强户口管理工作的意见》等，都贯彻了严格控制人口迁移和流动的基本精神。
第三阶段，人口迁移流动逐步松动阶段，时间是1978年以后。
随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。
1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布的《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，开始打破户籍制度的指标控制，标志着户籍制度进入了一个新的阶段。1984年，国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业，或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属，准予自理口粮落户集镇。允许农民自理口粮落户集镇政策的实施，使城乡人口流动成为可能，我国户籍制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡。
1985年7月，公安部出台的《关于城镇暂住人口管理规定》，标志着中国公民在非户籍地长期居住具有了合法性。同年9月，全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》规定，“居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时，可出示居民身份证，证明其身份。”
1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南、河北等地先后开始试行“当地有效城镇居民户口”，即“蓝印户口”，其基本原则是户口在当地有效，户主按常住人口管理，户籍统计为“非农业人口”。这是我国户籍制度改革过程中的一项过渡性措施。从此，户口准入制度开始扩大到小城镇。
1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，小城镇户籍改革开始受到广泛关注。全国各地逐步放宽小城镇户籍限制，规定在小城镇有稳定工作或生活来源，有合法固定居所，住满一定年限，或投资，或购买一定价值商品房等，均可以办理小城镇常住户口。1998年国务院批转《公安部关于解放当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，不再提限制到中等城市落户的规定。
2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件，并且允许各地可按照具体情况推进本地户籍制度改革。
2001年8月，石家庄户籍制度的改革，标志着大城市户籍制度开始进入以住房和职业（收入）为基本条件的“准入条件”制阶段。我国户籍制度的多样化模式和未来的趋势
随着计划经济向市场经济的过渡，各个省区、各个城市适应当地社会经济发展的不同情况，出现了各种不同特点的户籍制度模式。主要有“投资入户模式”、“居住证模式”、“务工迁入模式”、“亲属投靠模式”、“准入与计划并行模式”。
（1）投资入户模式
“投资入户”是许多城市实行的一种模式。允许在本地投资或纳税达到一定额度的人员迁入户口，有的还规定购买有自主产权的商品房达到一定面积的人员，也可将户口迁入城市。深圳、上海、南京、北京等的户籍制度都带有“投资入户”模式的特征。
（2）居住证模式
“居住证”是处于正式户籍和暂住户籍之间的一种户籍模式，这种模式是一种人才引进的“绿色通道”对于城市发展需要，而又无法马上给予户籍的人才，可以先申请人才“居住证”，持有人才“居住证”也可享受正式户籍所附着的某些福利。上海、北京、沈阳、杭州等城市的户籍制度都实行了“居住证”制度。
（3）务工迁入模式
“务工迁入”是针对较低层次劳动力放开户籍的一种模式，通常要求在当地工作达到一定年限，也就是签有就业合同达到一定年限便可将户口迁入。2001年8月，河北省石家庄市户籍制度改革就是实行的这一模式，但由于种种原因，两年后这一模式宣告终结。
（4）亲属投靠模式
“亲属投靠”模式多是指在当地有常住户口的居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活，这一模式是针对直系亲属间的投靠，强调家庭的团聚，是最为人性化的户籍改革模式。南京、广州、重庆、石家庄、郑州等城市的户籍制度都带有这种模式的特征。
（5）准入与计划并行模式
“准入与计划并行”是准入制度在取代计划指标的过程中出现的一种过渡模式，是为防止人口大量涌入城市，而用计划指标进行调节的一种手段。这种模式存在于全国几个超大型城市，包括广州、北京、上海等城市。
那么多模式的户籍制度会不会全国统一，未来走向究竟是怎样的呢？以“准入条件”为主要特征的户籍制度将保持相当的一段时间，随着我国经济社会继续发展，其形式和内容都将发生变化。多数学者认为，即使在将来，户籍制度在形式上也不会消亡，但随着我国社会主义市场经济体制的建立和城市化水平的不断提高，户籍制度的内容将会发生重大变化，限制人口迁移流动的种种规定会逐步淡化，以至人口迁移流动将不再受到户籍制度的限制。我们认为，达到这一步，至少需要两个基本条件：一是城市化水平达到70%以上，实际生活在农村的人口不足20%。在这种情况下，用户籍制度限制人口迁移已经没有了实际意义，户籍制度必然自行消亡，我国到那个时候的时间至少要到2030年以后。二是农村人口享有与城市同样的社会保障水平。城市社会保障制度比农村完善，社会保障水平比农村高，是造成城乡人口不同社会身份的重要标志，也是城市限制农村人口进入其中的主要理由，同时也是农村人口进入城市的吸引力之一。若取消户籍制度，只有大幅度提高农村社会保障水平。在我国经济发展水平还不太高，经济发展存在重大区域差异的情况下，要把农村社会保障水平提高到与城市大体同当的程度，显然在短期内难以实现，因此，完全取消户籍制度也需要一个过程，需要经过经济发展达到相当的程度之后。按照我国经济发展规划目标，我国达到中等收入国家发展水平的时间是本世纪中叶，那个时候我国经济发展就有足够的能力支付与城市同样水平的农村社会保障费用，如果在这期间逐步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平，当农村社会保障水平接近或达到城市水平的时候，作为限制人口迁移流动的户籍制度已经没有实际意义，人口迁移流动将走向自由迁徙。
从迁徙自由到自由迁徙
——户籍改革的科学发展之路
王太元（中国人民公安大学治安系教授）
文章成形之际，发生了非北京户籍而不能在京高考的女生自杀事件，对户籍制度的责骂又铺天盖地而来，这使我不得不再一次无可奈何地提醒：功夫在诗外——解此难题，必须绕过户籍斩断背后那些“看不见的手”。户籍制度——你所看到的未必是真的
理性、科学地探讨问题的基本前提是，所探讨的是同一个问题，在同一概念体系之中，作用于同一领域。可惜的是，近十来年媒体甚至学界对户籍制度变革的探讨，却总是缺乏这一最基本的前提与基础。人们常说“眼见为实，耳听为虚”，其实，我们自己眼睛所看到的未必都是“实”的，尤其是在非物质世界里。
当今中国人已经使“户籍制度”这一词汇具有了不同层次的三种涵义。
最狭义也是最具有本质意义的应当叫“户籍制度”，是依法收集、确认与提供个人的身份、住址、亲属关系等人口基本信息的行政管理制度，它有优劣差别却没有对错区别，不应当、也不得去责骂，反而需要依法科学加强，以服务于全球一体化条件下的信息社会。
目前行政体系中的户籍制度，可以叫“户政制度”，它包括最狭义的户籍制度，还包含由相关部门以行政方式决定公民是否有迁往某地合法生活的“户口迁移审批制度”，它形成于国家集权的计划经济状态，有负面作用越来越大因而亟待改革的问题，但却不是责骂后直接“取消”这样简单处理方式能够奏效的。
国内外关注、很多人责骂的户籍制度，最好叫“户口制度”，是包括一切运用狭义户籍制度来管控社会的各种制度的总称、是社会不公现象的“总根源”，依据这一涵义来探讨户籍问题，可能有“明辨是非”、“针砭时弊”甚至炒作的巨大作用，却未必有解决问题、造福公众的实在功能。户籍制度——和谐社会必不可少的约束
狭义的、本质意义上的户籍制度，是依法收集、确认与提供个人的身份、住址、亲属关系等人口基本信息的行政管理制度，是有人群生活的地方就必然具有的管理制度，根本不存在我们喜欢不喜欢、想不想要的问题：每个人必定也必须有自己特定的体貌特征和社会表征，也就是“身份”，不证明自己身份和确认他人身份，个人、人群、社会的全部生活也就无法存在和延续，因此，社会成员的身份识别，是其他一切社会管控的前提和基础；人们的生存延续必须依托一定环境，也就必须有“住址”，如果连自己身在何处都无法确定、无法证明，自身生活和与人交往也就不可能正常展开，社会的有序与和谐更无从实现；周星驰在《大话西游》里说，“人是人他妈生的，妖是妖他妈生的”，我们一般人说，人都是娘生父母养的，从个人与父母的关系扩展开来就形成了我们的胞堂从族、姑舅姨表等“亲属关系”，它是人们最早的、最本源的社会关系，没有这一源泉、前提与基础，其他一切关系都不可能存在与延续，社会也就无法存在了。
综上所述，如果不能有效管控人的身份、住址、亲属关系，如何能实现个人、人群与他人、其他群体以及与自然间的安定有序甚至公平正义？户籍改革——“为什么改”与“改什么”、“如何改”密不可分
户籍制度为什么要改革？是因为它“被污名化”，我们不喜欢吗？如果是这样，随便换一个让人悦耳舒心的名字就好了，根本不需要大费周章，目前正在进行的“废除暂住证制度，创新居民证制度”之类变革，就有这种味道。是因为它从计划经济甚至集权管控时代延续而来？如果是这样，我们就犯了倒洗澡水而把婴儿一起倒掉的病，计划经济时期我们就吃饭，市场经济以后我们不吃饭而改吃药了？我总是不敢相信，小平同志早就说了，计划与市场不是社会主义与资本主义的根本区别，那么，产生于什么时候，也不应当是一个制度是否需要变革的原因。是因为它让我们中的一部分人比另一部分人生活得差些？如果是这样，我们恐怕只能进行“公决”甚至进行阶级斗争才能解决问题，改革的目的应当是让大家生活得更好、更和谐，而不是让人们之间争斗更激烈。
我一直怀疑的是，很多人整天嚷嚷着改革、改革，甚至在一个一个他们并不熟悉的领域设计着一个一个改革方案，却从来不明白要改革的究竟是什么，更不明白为什么要改革、如何进行改革、改革能带来什么这些根本问题，更不要说让人家明白、让全社会明白了。有良心、负责任的人，千万不能做这种为改革而改革的事，有主见、能选择的人们，千万不能信任、依靠这种“我说故我在”的人。户籍改革——三个层次各有其特定的确定内涵
从最广义讲，我们要改革的，恐怕应当是滥用户籍制度造成诸多社会不公的各种陈旧的社会管控制度，而不一定是户籍制度本身；从一般意义看，我们要改革的，恐怕是单方、单向、单一手段地审批人们迁移资格的“计划经济的大门卫”——户口迁移制度，而不一定是不需要对人口迁移流动依法进行的科学管控；从最狭义说，我们要改革的，恐怕是户籍登记管理中不利于人们自由流动的那些规定、方式和方法，而不是从根本上不登记管理户籍，让社会处于无法认识、无所依据因而无法运转、无法管控的底部。确认这一点，是理性、科学因而有效探讨户籍改革的前提。迁徙自由——法制社会的有限自由
对应户籍制度的三层次理解而言，对迁徙自由也有三个层次的理解。
最本质的理解，应当是“迁徙自由就是国家依法规范、区域市场调节、个人自主抉择的人口流动迁徙权利”——最广泛协调个人、群体、国家三层次各方面利益因而既理想也实际的方案，甚至可以说是民主法制的和谐社会的唯一选择，是从“迁徙自由”到“自由迁徙”的不二法门。
一般的理解，就是“迁徙自由就是只登记、不审批，彻底恢复到1956年以前的状态”，行政审批权、甚至整个行政权力都退出人口的迁徙流动领域——比较理想而未必现实，尤其不适合在人口众多而资源匮乏条件以跨越式发展实现民族复兴的今日中国。
最泛化的理解，迁徙自由就是整个国家权力、甚至社会管控行为都退出人口流动迁徙领域，“我想上哪住就上哪住，凭什么要人审批、登记？”——把“迁徙自由”这一选择可能性误认成“自由迁徙”那样的自然现实性，这种近乎无政府主义的理解，很有煽动性但未必真有市场，因为，当今世界人们自由权利的不断扩展，所依托的正是社会管控机制的日益科学有效，世界上所有经济文化发达、人们生活自由的地区，正是长期依法科学、合理管控效果最好的地方。
概括起来说，第一，迁徙自由是由一个宪法性文件——1215年英国《自由宪章》首先提出的，属于法治的范畴，因而是需要努力去实现的权利，而不是自然存在的事实。第二，迁徙自由是有管控的法治秩序，而不能理解成不准管控的各行其是，因为一切没有法治的地方，既没有切实的秩序，也没有的真正的自由，一个没有必要管控的人口流动迁徙局面，恐怕既不是我们个人的福音、更不是人类社会的福音。第三，我们所需要的迁徙自由的法治格局，只有通过依法治国才可能实现。迁徙自由——“是不为也，非并不能也”
与不问青红皂白要废除户籍制度的呼声相对应的，是不管不顾地要延续甚至强化迁移限制的习惯：中国各地区、行业、单位、个人间差别太大，政府严格管制都还是难题一片、问题成堆，“目前条件不成熟，还得慢慢来”！作为专门研究户籍管理20多年的“专家”，我可以负责任地说，在今日中国，自由迁徙不可能自然成为现实，但迁徙自由的依法选择机制已经完全有条件实现。
（1）从区域看，继沿海、沿江、沿边开放之后的西部开发、东北振兴，尤其是十六大以来的健康、协调、永续发展的观点与局面逐步形成，正在大幅度地缩小地区差别从而稳步减轻迁徙自由的环境压力；
（2）从行业看，城市反哺乡村、以非农业反哺农业的基本政策、机制、体制逐步健全，城市人口容纳能力的大幅度提高与农村人口排斥能量的急剧降低，势必双向消减迁徙自由的竞争压力；
(3)从个人看，市场经济条件下的法制社会，挤进城里由国家提供计划经济的“包福利”的想法日渐式微，个人必须承担自由选择的正负两方面后果的社会认识，正在成为迁徙自由最深厚的社会心理基础；
(4)从群体看，企事业单位先后改制改革，独立经营、自负盈亏的格局已经普及，依法双向选择的用人机制，已经成为迁徙自由最直接的制度依据；从微观上说，信息社会网络化生存与电子政务的普及，实现迁徙自由的行政技术难题已经不难解决；
(5)从宏观上看，城市体系从小到大、从偏到全、从弱到强，城市人口容量、能力和潜力，都远远不是改革开放之前所能比拟的了。自由迁徙——从实现户籍制度自身的自由开始到底是户籍制度限制了人们的自由，还是人们把改变命运的诸多希望全部寄托到户籍上的这种思维模式剥夺了户籍制度的自由？我看是后者：
(1)个人希望获得北京户口从而拥有目前北京市民所享受到的一切社会待遇，自然就遇到北京市民保护既得利益防止被“外来人口”瓜分的巨大阻力，在两者的博弈之中，户口迁移审批制度无论怎么改革都难以两全。
(2)群体和行业希望运用户籍制度保护自身利益并争取更大利益，都要求改革户口迁移审批制度以便用非经济手段为自己争夺人才、限制人力、排斥人口，整个社会林立着无数个各自独立的封闭堡垒，人口、人力、人才的正常流动根本无法实现，迁徙自由就永远都是一句空话。
(3)区域希望用户籍制度保护自己的弱小或者发展自身优势，就永远是各吹各的号、各唱各的调，户籍制度改革这“一盘棋”也就不可能从全国角度来下。
(4)最没有道理的是，同样在计划经济体制下生成的相对陈旧的所有与人口流动、人力调配、人才发展相关的社会管理制度，都既依赖陈旧的户口迁移审批制度来保护自己免受改革、开放后社会变动的强烈冲击，又抱怨“陈旧的户籍管理制度严重束缚我们改革的手脚”。
因此，户籍改革的根本出路，在于首先解放户籍本身：户籍只为个人、群体、区域和国家提供所有人口、人力、人才的人口基本信息，而不再是其他制度设置的门槛、门卫，把户籍制度从人事制度、劳动制度、教育制度、工资制度、住房制度、医疗和其他社会福利制度的纠缠中解放出。自由迁徙——迫切需要认同“分进合击”的改革新思维
我的“分进合击”改革思路，本来是最有效协调官方与民众诉求的方案，却经常受到官民两方的误解与责难：民间认为我背叛公众的利益，“用改革复杂性阻止改革”，“替公安部门打掩护”；官方认为我“挑刺儿”、“添乱”、“站着说话不腰疼”。这尽管是我事先预料到的，却也是我深为遗憾的：不是为自己而是为公众、为社会遗憾。
直接根源于改革开放以来户籍改革经验总结和教训吸取的“分进合击”改革思路，概括起来就是“整体脱钩，分头实施，稳步合成，促进和谐”：
(1)“整体脱钩”：尽快在现代信息、网络管理技术支持下实现全国“城乡户口登记管理无区别化”，使户籍属性不再充当各部门、各地区给公民不同待遇的行政技术条件与保障。
（2）“分头实施”：“让户籍与利益脱钩”，原先得到户籍制度掩护的人事、劳动、教育、社会福利等诸多制度，再也不能有“限某某户口”之类规则，迫使他们不得不进行本来就属于职权范围因而无可推脱的改革。
（3）“稳步合成”：诸多领域分头进行的改革，使各个相关人口群体分别受益，比用一个户口让一个人受益的社会效益要大得多，一个一个具体规定不断变革的“短促突击”似乎难受，但实际收效远比“看上去很美”的“整体转轨”大得多、也快得多。
（4）“促进和谐”：有党和国家路线、方针、政策的有力制导，有公众依法维护自身合法权益的具体博弈，还有同行、邻居、学界、媒体的整体压力，回归到该管部门的各项改革任务不可能被搁置，而只能越走越快，科学发展观更有希望落实，寄托民族希望的和谐社会建设步伐才可能更快。
主持人评论：
参加本次论坛讨论的两位专家都长期关注和研究户籍制度问题。王文录研究员在对户籍制度进行理论研究的同时，还对2001年至2003年间河北省石家庄市的户籍制度改革进行了深入的跟踪和系统的调查研究。供职于中国人民公安大学的王太元教授长期从事户籍制度领域的教学和研究。
王文录研究员在概括我国户籍制度的功能和发展历程的基础上，介绍了当前我国不同城市和地区户籍制度的多样化模式。这些多样化模式，加上公安部在过去10多年里已经推行的小城镇户籍制度改革、解决户口管理工作中的几个突出问题等措施，昭示着我国的户籍制度改革早已进入轨道，以这些尝试为基础，更为全面和系统的户籍制度改革，显然是不言自明的；这些多样化模式的同时并存，完全符合邓小平同志摸着石头过河的主张，在暂时还缺乏统一的全国改革模式之前，各个地方充分发挥聪明才智探索户籍制度改革的有效办法，一旦时机成熟，这些模式将为全国性的户籍制度改革提供宝贵的经验。
王太元教授非常强调要理性、科学地看待户籍制度问题。他将相关制度分为户籍制度、户政制度和户口制度三个层面，认为三者需要区别对待，不能混为一谈。依据上述三个层面的理解，他认为对迁徙自由的理解也有三个不同的层面。他主张，户籍制度改革的根本出路，在于首先解放户籍制度本身，即户籍只为个人、群体、区域和国家提供基本的人口信息，而不再是其他制度设置的门槛、门卫。
我们深知，户籍制度问题是一个涉及每一个家庭、每一个个人的大问题，它早已深入到我国社会生活和社会管理的每一个角落。关于户籍制度的任何改革都是牵一发而动全身的大事。因此，有关户籍制度的话题，远远不是篇幅十分有限的本刊一次“人口与发展论坛”所能够涵盖的。我们希望，本次论坛能够起到提出问题、引发讨论的作用，推动更多的人来关注、思考和研究我国的户籍制度及其改革问题，理性、科学地关注、思考和研究。
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（责任编辑：宋 严 收稿时间：2008-01）
